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LA RÉFORME DE LA PROCÉDURE PÉNALE
EN AMÉRIQUE LATINE

Alejandro E. Alvarez

 


 

Si les années 70 furent celles des dictatures militaires et les années 80 celles du retour au système démocratique, les années 90 marquent pour l’Amérique latine le moment de renforcer les institutions républicaines. La réforme de la justice pénale prend ainsi une place fondamentale. On reproche en effet à la justice de n’avoir pas fait obstacle à l’abus de pouvoir durant les dictatures ou, encore plus grave, d’avoir couvert de légalité la répression.

Nous décrirons d’abord les influences que les législations de la région ont subies et la naissance de ce mouvement de réformes ; puis nous analyserons les caractéristiques de celles-ci en matière de procédure pénale.

Jusqu’aux réformes, la plupart des pays d’Amérique latine conservaient encore la législation coloniale espagnole, celle-ci appartenant à la famille du droit romano-germanique. En effet, à la suite des mouvements d’indépendance et malgré les postulats libéraux des patriotes du XIXe siècle, la procédure pénale ne subit aucun changement d’importance et maintint la procédure inquisitoire espagnole antérieure à sa réforme libérale de 1882. En conséquence, un grand nombre de pays latino-américains maintinrent la procédure écrite et secrète, les droits de la défense peu et mal protégés et la détention provisoire devenue presque toujours obligatoire.

Quelques pays de la région échappèrent cependant à l’influence de la législation inquisitoire espagnole. En effet, Cuba ayant conquis son indépendance après la réforme espagnole de 1882, connut le système (dit) mixte. Il en fut de même pour Haïti à cause de l’influence française et pour la République Dominicaine qui adopta la législation haïtienne lorsque ce pays-là l’occupa pendant une trentaine d’années.

En outre, en tant que droit colonial, celui-ci fut imposé en écartant les droits des civilisations autochtones. En effet, les différents groupes ethniques (Incas, mayas, aztèques, et leurs descendants etc.), avaient une organisation sociale complexe qui comprenait évidemment un système de solution de conflits, voire un système judiciaire. La colonisation imposa violemment le droit espagnol de l’époque au préjudice de ces ordres juridiques. Des éléments de ces systèmes peuvent encore être retrouvés dans quelques communautés conservant leurs coutumes.

Tandis que les législations conservaient leur ancrage inquisitoire, les Constitutions de la région adoptèrent le modèle français de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et parfois s’inspirèrent des textes fondateurs de l’indépendance des Etats Unis. Ainsi se dessina un cadre très particulier : des Constitutions très protectrices des Droits de l’Homme et des législations qui ne les respectèrent pas.

Après quelques expériences de changement à la fin du XIXe siècle, une vague de réformes fut inspirée par les codes italiens dits Rocco de 1913 et 1930 (du nom du juriste italien auteur des projets en Italie), notamment en Argentine, Costa Rica et Equator. Les codes Rocco furent considérés comme l’œuvre juridique la plus techniquement achevée du modèle napoléonien, c’est-à-dire, l’expression du compromis entre les idées inquisitoires (l’enquête écrite et secrète à la charge d’un juge d’instruction) et les idées accusatoires (l’étape du jugement, orale et publique).

Mais ce sont sans aucun doute les années 80 qui ont révélé la crise de ces systèmes de justice pénale, car le terrorisme d’Etat, plan criminel mené directement par l’Etat afin de réprimer la dissidence politique, a été mis en place sans l’intervention de la justice ou avec son intervention postérieure et réduite. Il s’agissait d’une "guerre sale", menée par les armées dont les prisonniers politiques étaient à disposition du pouvoir exécutif et rarement présentés à la justice.

Dan ce cas de figure, la justice s’est montrée incapable de faire prévaloir les moindres droits et trop faible pour imposer des limites au pouvoir exécutif. Les violations aux droits de l’homme se succédaient devant elle sans que les magistrats tentent, par peur ou par conviction complice, d’affirmer les droits fondamentaux.

C’est pour cela que le retour à la démocratie imposa une réforme judiciaire en profondeur, et la procédure pénale fut, à ce moment là le levier déclencheur de la transformation démocratique du système.

Une fois les conditions politiques apparues, le processus de réforme commença à prendre forme à la suite de la formation d’une commission de juristes au sein de l’Institut ibéroaméricain de droit de la procédure. Cette commission, coordonnée par M Julio B. J. Maier, élabora en 1989 le Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica (CPPMI), base de la transformation qui aura lieu ensuite. En effet, le CPPMI a été repris par plusieurs pays de la région comme une source incontournable de leurs propres projets de réforme de la procédure pénale. La communauté scientifique latino-américaine l’a bien reçu et l’a adopté comme objet de réflexion.

Le CPPMI est assurément un fils de son temps. Il reflète l’effort pour contrôler la puissance publique et pour rendre transparent l’acte de juger, après les années obscurantistes des dictatures. Le CPPMI est l’expression de la méfiance envers le pouvoir pénal. C’est sûrement à cause de cela, que le CPPMI et les codes nationaux qui l’ont suivi, ont été largement inspirés par les législations des pays européens qui, ayant subi des expériences totalitaires, avaient osé mettre en place des réformes structurales de la procédure pénale. C’est notamment le cas de l’Allemagne en 1975, de l’Italie en 1989 mais aussi du Portugal en 1987. En outre, le prestige acquis dans la région par les pénalistes allemands et italiens de l’après guerre a rendu possible cette influence.

Le processus commencé par le CPPMI n’est pas encore terminé. En effet, aujourd’hui nous observons que la réforme de la procédure pénale a atteint différents stades selon le pays concerné. Certains sont à l’étape de la rédaction du projet ou de la discussion parlementaire, comme le Honduras, Haïti, le Chili ou la République Dominicaine. Dans d’autres, le Parlement a approuvé le projet, mais celui-ci n’est pas encore entré en vigueur, c’est le cas du Paraguay, de la Bolivie, du Salvador ou du Vénézuela. Il y a finalement des pays où de nouveaux codes de procédure pénale ont déjà été mis en place : c’est le cas du Guatémala, du Costa Rica, de la Colombie et des provinces argentines de Cordoba, Tucuman et Buenos Aires (l’Argentine est un pays fédéral et toutes les provinces ont leur propre législation en matière de procédure et d’organisation judiciaire).

Comme on peut l’observer, le mouvement de réforme de la procédure pénale ne fait que commencer. Cela nous empêche d’évaluer ses résultats. Nous pouvons dire, néanmoins, que les débats parlementaires et la participation des organisations sociales à cette discussion ont renforcé le pouvoir judiciaire et la place des magistrats dans la République. La réforme de la procédure a, en outre, mis à nu les déficiences du système dans son ensemble (la loi pénale, le système pénitentiaire, l’organisation judiciaire, etc.) ce qui permet de prévoir que la construction d’un système de justice pour un Etat de Droit sera un travail pour des décennies.

Analysons donc les caractéristiques des réformes mises en place ou qui sont censées l’être, tout en réaffirmant que bien qu’il y ait des différences entre elles, nous y observons des éléments communs. Nous ferons référence à la procédure pénale commune car, sauf quelque exception, nous ne trouverons pas en Amérique Latine la division entre crimes, délits et contraventions. En effet les deux premières catégories relèvent de cette procédure commune.

1. L’audience orale et publique

Dans la mesure où dans la plupart des pays il existait encore des procédures écrites, l’introduction de l’audience orale pour le débat constitue toute une révolution. En partant d’une procédure où les magistrats rencontraient rarement les personnes mises en examen et où la discussion sur les faits et sur le droit appartenait entièrement aux professionnelles s’exprimant par écrit, l’introduction de l’audience porte un fort coup à la culture inquisitive.

De ce fait, l’objectif de la réforme est de faire en sorte que l’audience devienne la partie centrale de la procédure, les étapes antérieures conservant alors un rôle préparatoire à celle-là. L’instruction étant ainsi préparatoire à l’audience, la seule preuve valable (par principe) est celle présentée à l’audience et confrontée à l’examen des parties. De cette façon le dossier, un des symboles de la culture inquisitive, perd sa force de preuve.

En outre, dans le but de placer tous les acteurs en condition d’égalité face à un tiers impartial, a été mise en place la méthode du cross examination, interrogatoire mené directement par les parties dans la langue officielle mais aussi dans les langues indigènes de la région.

Une autre des préoccupations du législateur latino-américain était d’éviter la rupture temporelle entre l’audience et le jugement. Le tribunal est ainsi obligé de délibérer après la clôture du débat et de rendre son jugement sans délai en se fondant sur la preuve présentée à l’audience. Seule la rédaction de l’arrêt peut être rapportée de quelques jours.

2. Le ministère public chargé de l’enquête

Le juge d’instruction, héritier de l’ancien inquisiteur, concentrait de nombreuses fonctions : il enquêtait et recherchait la vérité, il statuait sur la liberté de la personne mise en examen et, enfin, il ordonnait, en se basant sur sa propre recherche, la clôture de l’instruction et le renvoi de l’affaire à l’étape de jugement. Cette accumulation de fonctions augmentait le risque de partialité.

C’est pour cela que les réformes ont fait en sorte de séparer nettement l’enquête de la fonction juridictionnelle, tirant ainsi toutes les conséquences du principe accusatoire. En effet, nous observons que les réformes mises en place ont confié l’enquête aux procureurs, lesquels doivent rechercher les preuves afin d’aboutir à une accusation (mise en état de l’affaire) ou à une demande de non-lieu. Ces preuves n’ont pour objet, rappelons-le, que la mise en état de l’affaire, car le jugement n’est valable que s’il est motivé par les preuves présentées à l’audience.

Les procureurs ne peuvent cependant pas ordonner l’arrestation ou la détention provisoire de la personne mise en examen, tâche accordée à un juge de l’instruction (connu en France comme juge des libertés) non plus que tous les actes concernant les droits fondamentaux (perquisitions, saisines, etc.). Le juge de l’instruction est érigé, de cette façon, en contrôleur de l’activité d’enquête et en examinateur final du mérite de l’investigation pour renvoyer l’affaire à l’audience (procedimiento intermedio).

Telle qu’elle a été soulignée en France par le rapport de la Commission justice pénale et droits de l’homme (1990), cette mise en puissance du ministère public oblige à considérer son statut à l’égard des pouvoirs de l’Etat, notamment à l’égard de l’exécutif. La solution n’est pas unanime : quelques pays ont choisi de rendre indépendant le parquet de l’exécutif, tandis que d’autres ont préféré augmenter les garanties statutaires des procureurs (en admettant, par exemple, de contester les instructions du Procureur Général ou du Ministre de la Justice selon le cas) tout en conservant la faculté de l’exécutif de définir la politique pénale.

Par ailleurs, cette transformation radicale au sein de la procédure pénale nécessitait aussi de modifier la relation entre le parquet et la police, en renforçant les liens hiérarchiques entre la police et le système judiciaire et en opérant une rupture entre les forces de sécurité et les armées. Cette nouvelle relation institutionnelle a été mise en place en donnant aux procureurs le pouvoir disciplinaire envers les agents de police judiciaire et en prenant en compte leurs opinions en matière de carrière des agents.

3. Les droits de la personne mise en examen (el imputado)

La construction d’un système pénal pour un Etat de Droit ne pouvait évidemment pas se passer d’améliorer le respect des droits de la personne mise en examen. Dans ce sens, le but de la réforme est de convertir la personne mise en examen en acteur à part entière de la procédure pénale, en respectant le principe d’innocence et les droits de la défense.

En ce qui concerne le principe d’innocence, il fallait absolument respecter la liberté de mouvement de la personne qui n’a pas encore été déclaré responsable du fait duquel on l’accuse. C’est pourquoi il est établi que la privation de la liberté n’est qu’exceptionnelle et que cela répond à des conditions très précises et restrictives. Or la traditionnelle dichotomie entre la liberté et la détention provisoire est modifiée par l’introduction d’autres mesures de coercition moins graves que l’enfermement. Ces mesures (connues en France sous le nom de mesures de contrôle judiciaire) ont permis de réduire de façon considérable le nombre des prisonniers sans jugement.

En ce qui concerne les droits de la défense, il est établi que les droits de la personne mise en examen commencent à opérer dès le début de la procédure. Parmi ces droits de la défense se trouve celui de compter sur l’assistance d’un avocat, y compris pendant la détention dans le commissariat de police. Finalement, si la personne mise en examen parle une langue autochtone et désire l’utiliser, l’ensemble des actes de la procédure doit être accompli dans sa langue.

4. La participation de la victime

Les procédures pénales de la région reçurent l’influence, en matière de participation de la victime, de traditions différentes. Tout d’abord la française, qui permit la participation de la victime comme partie civile, puis l’espagnole, qui alla plus loin en permettant l’accusation populaire et finalement l’italienne, qui refusa presque toute participation à la personne concernée par l’infraction. Selon l’influence dominante dans chaque pays, le système offrait plus ou moins de possibilités de participation à la victime.

Le mouvement de réforme latino-américain des années 90 fait partie d’un côté de la tendance générale à étendre la participation de la victime dans la procédure pénale comme un moyen de lui " rendre " le conflit social qui fut " volé " par l’Etat ; et de l’autre côté, la réforme fait aussi constat de la méfiance de la société envers les autorités publiques, la participation de la victime se constituant ainsi en un système de contrôle de l’activité de poursuite.

En conséquence, concernant l’extension de sa participation, le mouvement de réforme donne une place très importante à la victime en lui permettant de se constituer partie civile dans la procédure pénale et en lui attribuant de nombreux pouvoirs pendant tout le procès. Ainsi, elle peut solliciter l’exécution de tous les moyens de preuve qu’elle considère comme indispensables, elle peut s’opposer aux demandes de non-lieu ou elle participe à l’audience en posant des questions directement aux témoins et aux experts.

En outre, l’application de quelques mesures d’interruption de la procédure, auxquels nous reviendrons, nécessitent le consentement de la victime ou la réparation intégrale des dommages et intérêts.

Comme nous l’avons dit, la victime s’est vue étendre ses pouvoirs à cause d’une méfiance envers les pouvoirs publics. En effet, il s’agit de créer un acteur suffisamment puissant pour empêcher que des influences extérieures s’exercent sur l’autorité de poursuite. En conséquence, tout d’abord, le concept de victime est étendu car on admet la participation d’organisations défendant des intérêts diffus. Ensuite, la victime n’est pas seulement légitimée à réclamer des dommages et intérêts mais à exercer l’action pénale ; elle peut même prendre la place du ministère public si celui-ci abandonne l’action ou si le juge de l’instruction n’autorise pas le non-lieu.

5. Le juge d’application des peines

Jusqu’à présent, le système judiciaire latino-américain s’arrêtait devant les murs de la prison, celle-ci étant du domaine de l’administration. La création du juez de ejecución est une tentative pour introduire le contrôle judiciaire en tout ce qui concerne l’exécution de la peine, dans le but de ne pas restreindre les droits du condamné au-delà de ce qui était prévu par l’arrêt.

Le juge d’application des peines a des compétences concernant le calcul final de la peine et tous les incidents relatifs à la liberté anticipée et les autres bénéfices prévus par la loi pour les condamnés. Mais il est aussi un juge de contrôle de l’administration pénitentiaire, dans le sens où il connaît les appels contre les décisions de l’administration en matière disciplinaire, c’est-à-dire que tous les prisonniers peuvent se plaindre des sanctions disciplinaires à leur égard auprès le juge d’application des peines.

L’exercice de l’action pénale.

L’Amérique Latine a été toujours très attachée au principe de légalité des poursuites dans le sens où tous les comportements interdits par la loi pénale doivent être poursuivis. Cependant, un contentieux de plus en plus nombreux, une inflation pénale à laquelle cette région n’a pas non plus échappé, et enfin une structure judiciaire insuffisante, tous ces éléments avaient de facto mis en place un système de sélection des affaires qui ne se correspondait absolument pas aux priorités de politique pénale.

Puisque la réalité des systèmes judiciaires imposait une révision de la légalité stricte des poursuites, il a donc fallu donner aux organes de poursuite des outils permettant de réduire le contentieux sans renoncer au souci de prévisibilité et de certitude dans l’exercice de l’action pénale qui est propre au principe de légalité.

Dans la plupart des pays la solution adoptée a été de conserver le principe de légalité des poursuites mais en introduisant des exceptions à cette règle. En effet, le législateur latino-américain a choisi d’établir une liste exhaustive suivant laquelle le procureur peut classer l’affaire sans lui donner suite. Parmi ces critères d’opportunité on trouve la conciliation entre l’auteur et la victime résultant de la réparation du dommage.

Dans les pays où ces critères sont déjà en vigueur, la réduction du contentieux atteint des chiffres de l’ordre du 60 ou 70 %.

6. Les procédures spéciales

Nous avons décrit, jusqu’à présent, les caractéristiques de la procédure pénale commune, c’est-à-dire celle qui opère si le procureur ou la victime ne choisissent une autre procédure, les procédures spéciales. Les fins recherchées par ces procédures sont diverses : ou elles simplifient et abrègent les délais ou elles font face à des situations particulières.

Dans le premier cas, le souci de réduire les délais est obtenu par la création d’une procédure abrégée, semblable au pategiamiento italien, possible pour les peines qui n’excèdent pas 2, 3 ou encore 5 ans de prison, dans le cas où la personne mise en examen reconnaît avoir commis les faits.

Dans ce même sens, mais encore dans l’idée d’octroyer la maîtrise de la procédure à la victime, la procédure d’accusation privée est prévue pour les cas d’injures ou de délits de presse qui ne comportent généralement pas un intérêt public mais un intérêt privé. Cette procédure a l’avantage de favoriser le règlement à l’amiable entre les parties avant l’audience et de ne pas comporter d’étape d’instruction, celle-ci étant à la charge de la partie accusatrice.

Concernant le traitement des situations fort particulières, les années de terreur ont démontré largement qu’en Amérique Latine la procédure de l’habeas corpus ne constituait pas un obstacle suffisamment efficace aux détentions arbitraires. C’est pourquoi quelques pays, sous la pression des organisations humanitaires, ont fait intervenir les magistrats de plus haut niveau pour résoudre les cas les plus délicats. Dans ces cas d’urgence, le but est d’épuiser les instances nationales le plus vite possible afin de s’adresser aux instances internationales.

7. Le droit coutumier indigène

Il nous reste à analyser les réformes imposées par la réalité du pluralisme culturel dont s’enrichit l’Amérique Latine. Il s’agit en effet de la reconnaissance dans la législation des Etats, de l’existence d’autres ordres juridiques qui cohabitent avec l’ordre d’origine étatique.

Cette reconnaissance varie cependant selon les pays. En effet, c’est d’abord l’acceptation de l’utilisation des langues indigènes qui s’est imposée, non sans poser des problèmes sérieux, dans la mesure où ces langues ne comportent pas des termes techniques tels que détention provisoire ou perquisition, par exemple. Puis, ces réformes ont introduit les tribunaux d’échevins, formés par des juges professionnels et des hommes et des femmes des communautés, ce qui conduit à une interprétation culturelle du comportement de la personne mise en examen. Finalement, d’autres législations ont auto limité la juridiction étatique en reconnaissant des compétences, même en matière pénale, aux autorités judiciaires des communautés.

Nous avons déjà annoncé que nous ne sommes pas en mesure de procéder à une évaluation des réformes mises en place. Nous observons cependant une mise en puissance des magistrats et du pouvoir judiciaire, qui donne un coup de souffle à ces jeunes démocraties. L’Amérique Latine commence à découvrir la présence d’un arbitre dans les conflits entre le pouvoir et les particuliers et aussi l’affirmation de la loi face à la puissance publique. Ceci est sans doute un pas important vers la consolidation de la démocratie.

Tel qu’on peut l’observer, le mouvement de réforme de la procédure pénale en Amérique Latine a une forte vocation transformatrice. Il s’agit de dépasser une fois pour toutes la justice inquisitoire hérité de la colonisation et qui fut un outil extrêmement éfficace dans les années de terreur. C’est un défi énorme qui fut lancé dès l’époque de l’indépendance politique, parce qu’on le jugeait indispensable à la construction de la République, mais que ne commence à être relevé que presque deux siècles après.

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