|
|
Olivier BARRIERE
Problématique
de la recherche :
les fondements juridiques d'un droit de l'environnement effectif en Afrique
La présente recherche a été menée dans le delta intérieur du Niger, au Mali. Ce delta se présente comme une vaste zone humide, d'importance écologique internationale (sites inscrits de la Convention relative aux zones humides d'importance internationales - Ramsar), située dans un milieu semi-aride, dans le biome sahélien. L'espace deltaïque comprend une dynamique pastorale, halieutique et agricole. A cette triptyque on doit rajouter les systèmes cynégétique et forestier. L'importance de cette immense zone humide sahélienne mérite d'être précisée pour le pastoralisme. Pendant la saison des pluies les animaux pâturent à l'extérieur du delta en zone exondée dans un Sahel recouvert de prairies vertes. Peu de temps après la fin de la dernière pluie, l'herbe commence à sécher et les mares disparaissent lentement. C'est alors que le delta devient une opportunité exceptionnelle. Au lieu d'effectuer des rotations vers le sud à la recherche d'autres zones exondées pâturables, les pasteurs entrent dans les espaces inondées qui deviennent accessibles par la décrue. Les troupeaux séjournent ainsi dans le delta, pendant la saison sèche, jusqu'à l'arrivée des pluies.
Les Peul sont arrivés dans le delta au XVème siècle. A cette époque des Ardo, a succédé au XIXème siècle l'empire peul du Macina, la Diina de Seku Amadu, qui n'a duré que 44 années. Mais cette période de 1818 à 1862, marquée par cet empire théocratique fut lourde de conséquences: l'organisation lignagère du delta fut institutionnalisée et le nomadisme des Ardo fut remplacé par une sédentarisation des pasteurs, mais la transhumance des troupeaux fut maintenue. Les agriculteurs et les pêcheurs subissaient la domination des Peul.
De nos jours, le delta
est toujours divisé en leyde, provinces pastorales, dominées
par des maîtres de pâturages, appelés jowro. Cependant,
les maîtres du delta sont souvent grandement remis en cause et voient
ainsi leur autorité s'effriter. La situation varie selon les leyde.
Le problème fondamental est de parvenir à une organisation des hommes entre eux permettant de tendre vers une gestion viable à long terme des ressources naturelles renouvelables. A cette fin les systèmes écologiques doivent faire l'objet d'une conservation qui ne peut se réaliser que grâce à un droit afférent opportun. En quelque sorte, les bases d'un droit de l'environnement doivent être posées dans le but de sceller les perspectives d'un développement durable.
L'objectif de l'étude s'inscrit dans la recherche d'une coviabilité entre les hommes et les écosystèmes, au sein d'un contexte sahélien dont les données environnementales, socio-économiques et politiques se sont profondément transformées depuis au moins vingt ans.
Une analyse des différents
systèmes d'exploitation et de leurs interactions permet de démontrer
l'imbrication fondamentale du fonds (défini comme substrat, support des
éléments biotiques et des processus écologiques) et de
l'environnement (constitué notamment des ressources renouvelables, en
tant qu'enjeu de relations de pouvoirs). Cette démarche en anthropologie
juridique de l'environnement se fonde sur une approche méthodologique
prenant en compte trois échelles d'observation : le terroir villageois,
la province et la région. Constituant le binôme espace-ressource
comme unité d'observation et comme concept opératoire à
toutes les échelles, elle explore la relation homme-milieu en décortiquant
l'armature foncière de chacun des systèmes d'exploitation pris
isolément et en interaction avec les autres.
Le but visé est de penser les principes d'un droit considérant l'ensemble des interactions qui pèsent sur le comportement des individus, sur leur décision et leur action en matière de gestion des ressources naturelles et qui intègre la nécessité de la coviabilité à long terme de la biodiversité et de la diversité culturelle. Ce droit devrait constituer un levier de changement et permettre de passer de la situation conflictuelle et désorganisée que l'analyse des structures sociales montre, à une situation juridique où la marge de liberté des acteurs sociaux et leurs parts de responsabilité respectives sont clarifiées, en fonction des droits qu'ils ont sur les espace-ressources et dans lesquels ils doivent être, par ailleurs, sécurisés. Avant de penser une réglementation forestière, halieutique, et cynégétique pour fonder un droit de l'environnement, il faut avant tout clarifier les rapports juridiques de l'homme à l'usage qu'il fait de la biosphère à travers la terre, la pâture, l'arbre et les espèces animales qu'il pêche ou chasse. Ces éléments biotiques constitutifs des écosystèmes sont essentiels pour la survie de l'homme sahélien. C'est donc d'abord à travers leur gestion qu'il faut commencer à construire un droit de l'environnement.
Le delta intérieur du Niger présente une situation complexe offrant une diversité de cas et permettant d'appréhender des réalités suffisamment variables pour parvenir à dégager un concept opportun nouveau, celui de " foncier-environnement " après avoir pris soin de redéfinir les rapports fonciers. L'approche est à la fois spécifiée, c'est à dire ancrée dans un contexte, et généraliste, dans la mesure où elle présente des outils conceptuels pouvant fonctionner dans d'autres contextes.
Cette voie en anthropologie
juridique de l'environnement aboutit à une construction endogène
axée sur la gestion patrimoniale des ressources naturelles renouvelables.
Elle propose de se substituer au modèle propriétariste qui confine
actuellement le Mali dans une impasse, générée par la coexistence
d'un droit étatique inapplicable (par trop étranger aux logiques
locales) et d'un droit traditionnel inadapté (mais légitime),
et de dégager une dynamique juridico-institutionnelle répondant
aux aspirations d'une politique de décentralisation.
Intérêts
et enjeux de la recherche :
aspects juridiques d'une gestion patrimoniale de l'environnement en Afrique
La problématique de la gestion de l'environnement constitue un enjeu essentiel du développement durable. Les aspects juridiques sont un élément déterminant pour la qualité de cette gestion. En Afrique, la coexistence de logiques juridiques trop différentes, étatiques et locales, se mêle dans une pratique confuse. Les décisions de justice sont particulièrement révélatrices des références juridiques en cours. On constate que la mission du juge dans le règlement des conflits fonciers ne conduit pas vers la construction d'un droit. Outre la pluralité juridique, c'est surtout la dualité peu compatible des droits en présence, écrit et oraux, qui rend sa tâche impossible. L'absence d'un système juridique assortis de normes reconnues et légitimées faisant référence à la fois aux populations locales et à l'Etat, car chacun ne reconnaît que son droit, créé un contexte d'arbitrage et de contrôle discrétionnaire du comportement des acteurs. L'exploitation du milieu en subit directement les conséquences à travers une compétition d'accès exacerbée aux ressources naturelles renouvelables et l'absence d'une gestion à long terme des écosystèmes.
La coexistence d'une logique occidentale, par le droit législatif et réglementaire, avec la logique des pratiques locales inscrite dans l'oralité, les droits traditionnels, existe depuis la colonisation. Les Etats indépendant ont maintenu cette dualité, convaincu de l'universalité de la logique civiliste présentée à l'époque coloniale comme " civilisatrice ". Pour sortir de cet impasse, il semble nécessaire d'accepter de penser différemment les rapports des hommes à la terre, dans une perspective moins uniforme que plurielle et moins marchande que patrimoniale. Nos travaux aboutissent à dégager une approche juridique patrimoniale de la gestion de l'environnement par le biais de la notion de patrimoine commun des génération passés, présentes et futures (l'intérêt des générations à venir).
Dépassant le cadre de la pure administration, le système proposé est celui d'éléments pour un droit de la coviabilité des systèmes sociaux et écologiques. Il s'agit en quelque sorte d'aller plus loin que l'établissement d'un droit de l'environnement reposant sur un corpus de textes normatifs plus ou moins coercitifs, pour poser les bases du droit d'un développement durable, plus consensuel et intégré dans la dynamique d'action de chacun. Là, la logique n'est plus celle de reposer la gestion sur le fondement de la souveraineté de l'espace (de son " appropriation " dans le cadre d'une relation d'appartenance) mais plutôt sur une affectation de droits assortis de devoirs, se définissant par des " maîtrises foncières environnementales ". L'objectif est d'aboutir à responsabiliser chaque acteur, quelque soit son niveau d'intervention, dans la logique d'une conscience écologique légitimant socialement son droit sur le milieu.
Depuis la Déclaration de Stockholm du 16 juin 1972, la communauté internationale affirme régulièrement comme leitmotiv l'intérêt des générations présentes et à venir, justifiant une gestion patrimoniale de l'environnement (espèces et habitats). De plus, l'Agenda 21 de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (Rio de Janeiro, juin 1992) appelle la mise en place d'un cadre juridique efficace pour l'application des politiques de l'environnement et du développement (Chapitre 8). L'approche développée se situe dans la logique de ces objectifs qui souhaitent un système favorisant une conscience écologique par l'organisation endogène d'une gestion viable à long terme des ressources naturelles renouvelables. Le concept de foncier-environnement constitue une perspective à approfondir notamment dans la connexion avec les données écologiques qui permettrait de construire une réflexion sur l'écologie foncière en vue d'une codiversité culturelle et biologique.
Pour une gestion patrimoniale de l'environnement au Sahel : l'approche foncière environnementale
La compétition foncière dans l'Afrique sahélienne, provenant en grande partie de la raréfaction des ressources naturelles renouvelables, demande des réponses au besoin de sécurisation foncière pour permettre que le développement des systèmes d'exploitation et la conservation des écosystèmes tendent à devenir compatibles et viables dans le but de mieux gérer l'environnement, d'adopter une gestion rationnelle des ressources renouvelables, de lutter efficacement contre la désertification, de conserver le couvert forestier et la biodiversité.
Pour parvenir à
ce développement durable, et mettre en application les conventions internationales
comme celles sur la biodiversité ou la lutte contre la désertification,
il est nécessaire de considérer les réalités locales
en raisonnant à partir des logiques des populations, plutôt que
d'importer des systèmes exogènes préconfigurés.
En amont des préoccupations techniques, s'impose une organisation juridique
des rapports homme/nature où il s'agit de répondre spécifiquement
aux problèmes de la concurrence entre les systèmes d'exploitation
(agriculture/élevage ou agriculture/foresterie, etc.), des conflits d'accès
aux ressources naturelles, des espaces supportant plusieurs usages, des stratégies
d'acteurs opposées avec des intérêts divergents ou conflictuels,
et de l'exploitation croissante des ressources.
La démarche doit
intégrer la diversité endogène des cultures, des systèmes
juridiques en vigueur (traditionnels, étatique), des systèmes
écologiques, des systèmes d'exploitation et des types de prélèvements.
L'atteinte des objectifs transite, au préalable, par la nécessité
de reconnaître et organiser la multifonctionnalité de l'espace
(divers usages sur une même zone), par la considération des droits
traditionnels liés aux différences culturelles, mais aussi de
repenser le droit étatique d'inspiration ou de source étrangère
et d'asseoir la base d'une gestion des ressources naturelles renouvelables,
pour responsabiliser les acteurs à tous les niveaux.
Finalement, les interrogations majeures relèvent du domaine du droit dans les termes suivants : comment arriver à une sécurisation foncière pour tous (pasteurs, pêcheurs, agriculteurs, forestiers, chasseurs) ? ensuite, faut-il privilégier la loi contre la coutume ? et enfin, doit-on généraliser le système de la propriété du fonds ou opter pour un système patrimonial ? En définitive, ce questionnement conduit à une question fondamentale qui est celle de savoir quel droit appliquer, et plus particulièrement de faire le choix d'un système juridique.
Le droit étatique
actuel en Afrique de l'ouest est de façon prépondérante
d'obédience occidentale, avec pour référence la propriété
privée et publique. Il privilégie trop souvent, par principe,
l'interdit plutôt que l'incitation et l'intégration des acteurs
locaux. Les droits traditionnels (dits coutumiers) ne répondent plus
aux nouvelles donnes environnementales, socio-politiques et économiques.
De plus, la coutume ne peut constituer en soi le droit d'un Etat moderne. Une
situation née de la pratique qui correspond davantage à un statut
quo, source de blocages où le droit étatique écrit,
restant quasi inopérant, coexiste avec les nombreuses formes de droits
traditionnels, pas toujours adaptés, peu connus, et trop particularistes.
Enfin, il reste l'idée d'un droit original, moderne, répondant
au besoin de légalité, mais qui prend en compte les spécificités
des contextes socioculturels, économiques et écologiques du pays.
L'objet de nos recherches est la promotion d'un tel droit susceptible de promouvoir
une gestion patrimoniale de l'environnement.
Pour parvenir à
une gestion conservatrice des ressources naturelles renouvelables, il est nécessaire
d'organiser les différents types de droits qu'ont les hommes sur l'espace
et les ressources en structurant et en reconnaissant les systèmes existants
de contrôle, d'accès et d'appropriation. A cette fin il est nécessaire
de considérer les rapports fonciers dans une perspective environnementale.
Ce qui nous conduit à concevoir les rapports dits " foncier-environnementaux "
comme les rapports entretenus entre les hommes, qu'ils soient exploitants
ou usagers, dans un contexte agricole, pastoral, halieutique, forestier, cynégétique
ou de conservation des écosystèmes, à propos de la gestion,
de l'exploitation, du prélèvement des ressources naturelles renouvelables
et de la préservation de la biodiversité. Le foncier-environnement
exprime ainsi, à travers les paysages, la relation homme/nature en tant
que reflet d'une conception du monde dépendante de l'ordre écologique
établi.
La relation des populations avec l'environnement se traduit par l'usage que les hommes font des éléments naturels qui deviennent ainsi des "ressources". Ces ressources sont globalement la terre, l'eau, l'herbe, le poisson, le gibier, les arbres (bois, feuilles, fruits, écorces, racines). Elles donnent lieu à des "fruits" qui font l'objet d'un prélèvement, c'est à dire d'une ponction pour la plupart d'entre elles. Les ressources peuvent aussi faire l'objet d'une exploitation, c'est à dire d'un faire valoir en vue d'une production ou simplement dans un but lucratif (par exemple l'accès temporaire à titre onéreux d'un pâturage).
Les sociétés organisent les rapports avec les ressources naturelles renouvelables au moyen de prérogatives différentes sur l'espace et la ressource. Les maîtrises foncières expriment ces pouvoirs détenus par chaque membre ou groupe social. A partir de cela, il faut nous orienter vers une "cogestion" qui s'impose pour un développement durable. Mais avant, il semble nécessaire de dégager la notion d'espace-ressource pour l'élaboration d'une gestion patrimoniale de l'environnement.
Plusieurs usages simultanés ou successifs sur un même espace impliquent que chaque système d'exploitation ou type de prélèvement se réfère à l'espace lié à la ressource visée. Ces espaces se chevauchent donc d'autant plus qu'une dynamique géo-hydrologique peut faire varier la localisation ou la présence des ressources selon les saisons.
La multifonctionnalité de l'espace appelle à la notion d'espace-ressource correspondant à la combinaison d'un lieu avec un élément naturel renouvelable, ayant le caractère de ressource. Les espace-ressources peuvent se définir comme un fonds patrimonial permettant la reproduction du groupe social et la constitution de son identité culturel.
Tableau 1 : Exemple de la multifonctionnalité
de l'espace: le cas du delta intérieur du Niger (Mali)
| ESPACES-RESSOURCES
ESPACES FONCIERS |
|
|
|
|
|
| Champs personnels | |||||
| Champs lignagers | |||||
| Champs Opération Riz Mopti | |||||
| Champs beitel | |||||
| Jachères personnelles | |||||
| Jachères lignagères | |||||
| Jachères beitel | |||||
| Forêts lignagères (terres de réserves) | |||||
| Forêts villageoises (beitel) | |||||
| Mares lignagères | |||||
| Mares beitel | |||||
| Mares piscicoles | |||||
| Prairies Hariima | |||||
| Prairies inondées (burgu) | |||||
| Terre salée (monde) | |||||
| Couloirs de transhumance (burti) & gîtes d'étape (bille) | |||||
| Pistes de transhumance (burti) & gîtes d'étape (bille) | |||||
| Pistes de burgu (gumpi) & gîtes de nuit (waldamare) | |||||
| Gués de traversé (napere) | |||||
| Cours d'eau & Chenaux |
Ce tableau montre comment les espaces pastoral, cynégétique, agricole, forestier et halieutique se superposent en recouvrant plus ou moins les mêmes espaces fonciers.
Les rapports fonciers s'articulent autour de droits cristallisant le double lien social avec l'espace et la ressource renouvelable. Cette relation homme-fonds/ressource se traduit par un faisceau d'intérêts exprimé par une série de rapports de droit, que sont des maîtrises foncières. Celles-ci permettent de distinguer le droit de son objet, alors que la propriété les confond. En effet, si les réalités de terrain traduisent une superposition ou une pluralité de droits sur un même lieu, le droit de propriété, quant à lui, n'est susceptible que d'un démembrement de ses prérogatives (en une possible diversité de droits réels) et de relations contractuelles.
Le lien entre l'homme
et le milieu naturel se traduit juridiquement par un rapport entre une personne,
physique ou morale, et une chose, un bien ou un patrimoine. Le bien est une
chose monétarisée et aliénable ; il constitue un produit
juridique et commercial découlant d'un rapport entre homme et chose.
Le patrimoine naturel commun quant à lui, implique un rapport entre les
hommes, où la substance doit être conservée pour être
transmise aux générations futures. Si l'on est titulaire d'une
propriété, on a, par contre, la charge d'un patrimoine.
Le régime de la
propriété foncière (du code civil français) n'est
pas adapté en Afrique rurale et ne peut s'y appliquer pour une raison
majeure : le sol dans sa superficie (terrienne, aquatique, aérienne)
est considéré comme un espace, support de ressources et non comme
un bien immeuble, objet de droits ; ainsi, il n'est pas conçu comme une
chose matérielle, un objet de transactions commerciales, mais demeure
le socle d'une multifonctionnalité (ponctions, exploitations, pratiques)
où s'applique des droits. Notons également que le sol dans son
tréfonds (sous-sol) constitue une sphère où se manifeste
des forces invisibles en relation avec le monde du visible ; on ne peut ainsi
le dissocier de la partie superficielle.
Par contre, les éléments du milieu, physiques et biologiques, constituent un ensemble matériel, faisant l'objet d'un genre de droits de superficie.
Il devient donc nécessaire
de traduire un ordre juridique différent de la propriété,
où la communauté lignagère ou villageoise définie
dans un corps moral des générations passées, présentes
et futures, constitue un niveau privilégié de promotion du développement
durable. Le système des maîtrises foncières environnementales
proposé tente de répondre à ce besoin par des droits relatifs
à une stratification d'intérêts où ce n'est plus
le fonds qui fait l'objet d'appropriation mais les différentes fonctions
et utilités de l'espace en question.
2.1. Le statut de la terre proposé : un patrimoine commun de la Nation
Dans le système proposé la terre constitue par nature le patrimoine des générations passées, présentes et futures. Le statut patrimonial repose sur l'affectation de droits assortis de devoirs, qui est l'objet des maîtrises foncières dont disposent les citoyens. Partant du postulat que la propriété foncière n'est pas un modèle universel et qu'il ne s'agit pas d'uniformiser les rapports homme/milieu, on s'autorise à penser la perspective d'une approche patrimoniale dont le socle est local avec une ambition affichée par la communauté internationale. C'est peut-être cette conception là que le droit national des Etats africains devrait consacrer.
2.1.1. La propriété foncière n'est pas un modèle universel
Si le modèle propriétariste n'est pas rédhibitoire, il ne peut être considéré pour autant comme une solution universelle ou une fatalité. Le régime général du droit des biens correspond à une culture juridique, reflet d'une conception du monde, qui ne peut justifier une vocation à uniformiser les rapports sociétés/nature. La mondialisation des flux économiques serait le pendant du caractère inéluctable de la généralisation du système de l'appropriation de l'espace, mais la psychologie sociale réagit en fonction de fondements culturels inaliénables.
L'approche patrimoniale est une alternative à l'hégémonie d'une conception capitaliste des rapports de l'homme à son milieu en raison du fait que tout ne peut être monétarisé, tels que les systèmes et processus écologiques, ainsi que les éléments naturels n'intégrant pas le caractère de " ressource ". La valeur des écosystèmes, de la diversité biologique dans son ensemble n'ont pas de valeur économique mais une valeur patrimoniale que le droit appréhende davantage au niveau international.
Les espace-resssources (espaces pastoraux, agricoles, forestiers, cynégétiques, pêcheries) se caractérisent par le fait qu'ils se transmettent entre générations, au niveau du lignage ou du village, ils sont soumis à une gestion assurant la reproduction sociale du groupe, en termes de survie et d'identité : ils constituent ainsi un patrimoine. Mais ce patrimoine est particulier, car il est différent du patrimoine civil, il relève d'une solidarité limitée à la communauté lignagère ou de voisinage et non universelle, mais il ne constitue pas une formule incantatoire et ne peut pas se restreindre à un concept de pure administration.
La notion d'espace-ressource ne rentre dans aucune catégorie du droit des biens pour la bonne raison que l'on n'est pas en présence d'un bien. Chose non appropriable, extra-commercium, l'espace-ressource territorialisé (finages halieutiques, finages pastoraux, terroir villageois) s'identifie à une communauté usagère et gestionnaire sans droit de disposition. En ce sens on peut parler de patrimoine, mais en n'adoptant pas celui qui est défini par le Code civil.
Cependant, jusqu'à
présent le concept de patrimoine naturel semblait s'en tenir selon la
doctrine à une formule incantatoire dénuée de valeur juridique.
En effet, la définition du patrimoine se superpose aux statuts juridiques
applicables aux éléments qui les composent. Le patrimoine n'est
pas une notion juridique mais il reste uniquement un concept de gestion.
Le patrimoine naturel se définit soit en énonçant ses composantes (les eaux continentales et marines, le sol, l'air, les matières premières et énergétiques et les espèces animales et végétales) soit en considérant des ensembles : " l'ensemble des éléments naturels et des systèmes qu'ils forment, qui sont susceptibles d'être transmis aux générations futures ou de se transformer (...) ". Chacun développe sa définition et toutes rejoignent l'idée fondamentale de gérer un ensemble d'éléments à transmettre aux générations suivantes. Cette vision du patrimoine naturel ne considère pas non plus le statut juridique des éléments, ce qui peut poser un problème.
En effet, la patrimonialisation de la nature présente, selon Olivier Godard, le risque de se situer dans une logique "nature objet" appropriée par un "sujet humain". Pour l'auteur, l'application de la catégorie de patrimoine à la nature représente un coup de force : le patrimoine est " tellement intégré à l'ordre familier du groupe patrimonial qu'il peut être dépositaire de son identité ! Le patrimoine s'oppose alors sémantiquement au naturel, au sauvage et à l'inappropriable. Les êtres de la nature forment la classe d'objet la plus éloignée des caractéristiques attendues pour entrer dans la logique patrimoniale ". Ainsi, l'éthique de transmission risque-t-elle de conduire à " céder la place à la seule idée de maîtrise de la nature par l'homme ".
On échappe à cette crainte par la définition du patrimoine naturel d'un corps moral des générations passées, présentes et futures qui intéresse un milieu naturel, considéré au travers d'un de ces éléments. Ce sera donc la bourgoutière (pâturage inondé), la pêcherie, l'espace forestier, l'espace cynégétique, l'espace agraire, structurés soit en finage, soit en province (pastoral) ou soit en terroir. Ces milieux territorialisés sont inappropriables mais ils sont inféodés à la gestion d'un groupe qui est titulaire du droit d'exclure, et constituent par là même un espace communautarisé.
Ponction, exploitation
et gestion traduisent des fonctions qui vont se combiner sous la forme d'une
articulation juridique. Celle-ci sera transmissible d'une génération
à l'autre par le biais d'un responsable représentant de la communauté
lignagère ou villageoise. Ce n'est donc pas le fonds, en tant que tel,
qui est l'objet de la transmission, mais un pouvoir de droit exercé sur
le milieu vis à vis d'autrui dans le cadre d'une relation interne/externe
au groupe. Le concept de patrimoine pourrait ainsi bien devenir une catégorie
juridique dépassant le stade de la pure administration.
2.1.3. Un modèle de gestion patrimoniale que le droit doit consacrer
Il semble indispensable d'aborder la gestion du milieu et de ses espaces sur un mode inter-relationnel afin d'en intégrer toutes les dynamiques et les pressions dont il est l'enjeu.
En droit de l'environnement, la question de la gestion environnementale intéresse la nature juridique de la coviabilité par le biais de la qualification juridique des éléments naturels, des ressources naturelles renouvelables, des écosystèmes. Le droit occidental retient pour l'instant principalement : les biens, les choses communes (res communes), les meubles et immeubles, les choses sans maître (res nullius), les choses abandonnées (res derelictae), les choses consomptibles, les choses fongibles et non fongibles, les fruits et produits, les universalités (ensemble d'éléments corporels et incorporels), le domaine public, le domaine privé et la propriété privée. En soi la qualification juridique n'est pas protectrice, un régime doit s'appliquer dessus.
Le régime de la domanialité n'est pas a priori conservateur, tout comme celui de l'appropriation privative ; c'est la raison pour laquelle une nouvelle catégorie pourrait naître, celle de patrimoine biologique national. Jusqu'à présent le droit offre une conservation des zones écologiquement sensibles et fragiles qu'en les soumettant à un régime spécial exorbitant de droit commun qui permet d'interdire ou de réglementer les activités humaines susceptibles de porter atteinte au milieu naturel. Le régime des aires ou de zones protégées se justifie afin de répondre au besoin de préserver la nature incorporelle d'éléments de l'environnement, inconnus du droit, que sont les concepts d'espèces, d'écosystèmes et de processus écologiques.
Il faut bien souligner que la théorie générale du droit des biens ne permets pas de qualifier ces éléments environnementaux qui ne sont reconnus que depuis une vingtaine d'années. Notons que le jeu des régimes permets de qualifier des éléments contenant permettant de protéger des composants, mais conduit surtout à privilégier les espaces au travers d'un régime-statut, comme le parc national, la forêt de protection, etc.
Finalement, chaque catégorie dépend d'un ou de plusieurs régimes et le régime ne créé pas une qualification particulière. Par exemple, la protection des espèces animales et végétales relève de règles de police identiques alors que les unes sont res nullius et les autres res appropriae. Enfin, on relève que le droit de l'environnement repose sur une série de catégories emboîtées et de régimes. Par exemple, une espèce protégée à la fois est un meuble, une chose consomptible, une res nullius et peut-être un animal non domestique. La qualification s'impose pour la science juridique mais il est certain que les régimes de protection, générateur eux-mêmes de catégories, offrent réellement un système de conservation que n'apportent pas toujours ou rarement la qualification.
En définitive, les deux voies de la qualification et du régime sont à approfondir car le droit de l'environnement doit être repensé (que ce soit en France ou en Afrique). On ne peut se contenter d'un système qui se limite à un ensemble de règles plaquées sur des relations de propriété privée, publique ou de souveraineté nationales. C'est cet aspect qui fait particulièrement l'objet de notre attention. L'approche déterminante choisie dans la lecture des rapports juridiques à l'environnement se fonde sur l'affectation de droits sur le milieu et non sur l'appropriation de l'espace.
2.2. Le système juridique proposé : des droits assortis de devoirs
Ainsi, plutôt que
fonder le droit foncier rural sur l'appropriation de l'espace qu'est le droit
de disposition sur la terre, il semble beaucoup plus adapté de raisonner
en termes de gestion patrimoniale. En effet, quand il s'agit de disposer d'un
outil juridique permettant d'atteindre un objectif essentielle, la sécurité
alimentaire, comment y parvenir si chacun dispose de la terre sans qu'il justifie
son droit vis-à-vis de la société, c'est à dire
vis-à-vis des autres ? Le droit que l'on peut avoir sur la terre et les
ressources renouvelables qu'elle supporte doit être socialement justifié
et reconnu comme une fonction permettant d'assurer la pérennité
des groupes sociaux et leur reproduction. Donner une fonction sociale au droit
sur la terre, c'est aussi lui inféoder une contrepartie qu'est l'obligation.
Chaque droit sur la terre devrait donc s'entendre comme corrélé à un certain nombre de devoirs, sans quoi le droit détenu ne se justifie pas. La dépendance des rapports de l'homme au milieu pour son existence ne devrait pouvoir conduire à considérer la terre comme une marchandise mais plutôt comme un patrimoine. La gestion de ce patrimoine devrait être l'affaire de tous, acteurs locaux, régionaux et nationaux.
Il est donc possible d'envisager une construction juridique intégrant une série de droits sur l'espace et les ressources renouvelables.
On part d'une situation où le droit qui est exercé est le plus faible, celui du passage, du simple accès. Ce droit correspond à la circulation et au stationnement ; c'est l'usage d'un espace comme voie d'accès (ex: droit de parcours) avec des arrêts temporaires éventuels (ex: droit de gîte).
Puis, se trouve le droit de cueillette, de prélever des branches, bois mort, racines, feuilles, fruits sauvages, etc., et de faire pâturer son bétail en passant. Ce droit de prélèvement d'une ressource naturelle spontanée ou de résidus de récolte est un droit de ponction réalisée sur le milieu (cueillette, vaine pâture, pâture forestière, chasse et pêche (viatiques), affouage, ébranchage, glanage, ...).
L'emprise sur le milieu s'accroît avec son exploitation même par le droit de cultiver, le droit de faire pâturer ses animaux, le droit de pêcher, le droit de chasser et le droit d'exploiter la forêt sur un espace bien déterminé. Ce droit d'exploitation correspondant à un faire valoir de la ressource, dont l'objet est d'en tirer profit au travers d'une production agricole, sylvicole, pastorale, halieutique ou cynégétique.
Ce droit d'exploiter la terre et ses ressources renouvelables dépend lui-même du contrôle de l'accès à ces espaces de production. Celui qui contrôle l'espace décide qui va pouvoir cultiver, pâturer, pêcher, chasser, exploiter la forêt ou les arbres. Il dispose du droit d'affecter l'espace en question à quelqu'un, qui peut être soit lui-même, soit quelqu'un d'autre par le biais de prêt, de location, d'échange, etc. Celui qui dispose du droit d'affecter la terre à quelqu'un dispose donc en retour du droit d'exclure l'accès à l'exploitation de la parcelle ou du lieu déterminé. Ce droit d'exclusion permet donc le contrôle de l'espace qui conduit à l'exclusion et à l'affectation de l'accès à la ressource.
A ce stade nous avons réussi à préciser quatre types de droits sur la terre et ses ressources renouvelables : le droit de passer, le droit de prélever, le droit d'exploiter et le droit d'exclure. Mais le comportement de ces acteurs va-t-il automatiquement répondre aux attentes d'un décollage de la production alimentaire dépendant d'une gestion conservatrice du milieu (sol, arbres, eau, etc.) ? On peut souvent en douter. C'est la raison pour laquelle l'Etat et les collectivités territoriales décentralisées doivent avoir un rôle, une fonction d'impulser et de soutenir la dynamique économique et les processus écologiques en orientant le comportement des acteurs. Il faut donner ce droit à l'Etat et ses différents niveaux déconcentrés, ainsi qu'aux collectivités territoriales décentralisées, relayés par les rouages des prises de décisions de la société. Ce droit peut être nommé "droit de développement durable". L'Etat est garant du patrimoine foncier et environnemental du pays et doit en assurer une gestion patrimoniale en répondant aux besoins des générations présentes sans condamner l'existence même des générations futures. Ce droit de développement durable comprend à la fois deux objectifs : a) de protection de l'environnement naturel qui consiste à préserver les éléments de la biosphère des effets néfastes des actions et activités humaines, par un ensemble de techniques, de mesures, d'actions, de sensibilisations ; b) de sécurité alimentaire.
Cette construction de
droits différents ne fait pas apparaître les obligations auxquelles
les droits sont inféodés. C'est pourquoi il est nécessaire
d'introduire la notion de "maîtrise foncière" environnementale.
La maîtrise foncière environnementale est l'expression d'un
droit sur le milieu. On assorti ce pouvoir sur la terre, l'espace, les éléments
naturels et les processus écologiques d'une obligation de comportement.
La maîtrise foncière rassemble donc simultanément le droit
et les obligations.
Les maîtrises foncières environnementales constituent une construction qui permet à différents centres de gestion de s'exercer sur un même espace, de façon responsable et légitime. En effet, la relation que l'homme entretient avec les ressources est souvent indépendante de celle qu'il entretient avec les autres hommes, c'est pourquoi il est nécessaire de responsabiliser l'homme face aux ressources qu'il s'approprie. Les maîtrises foncières répondent à ce besoin de responsabilisation et offrent la possibilité d'un contrôle permanent sur l'usage des ressources.
En corrélation avec les différents droits on trouve différentes maîtrises foncières. A chacune d'elles correspond une obligation de comportement permettant de pérenniser la ressource. La gestion conservatrice n'incombe pas à un seul acteur mais à tous ceux qui ont accès à la ressource :
a) Le droit de passage donne lieu à une "maîtrise minimale" car la présence en accédant d'un point à un autre constitue une action minimale. L'obligation consiste à se maintenir dans certaines limites et ne faire que traverser l'espace intéressé sans aucune autre action sur le milieu.
b) Le droit de prélèvement ou de cueillette donne lieu à une "maîtrise prioritaire" car le premier qui cueille, qui prélève, sera prioritaire sur le suivant. En d'autres termes, c'est le premier sur les lieux qui se sert. L'obligation est de prendre pour son propre usage ou celui de sa famille, sans porter préjudice à la régénération de la ressource.
c) Le droit d'exploitation, c'est à dire de culture, de pâture, de pêche, de chasse ou forestier, donne lieu à une "maîtrise spécialisée" car elle concerne un système de production spécifique. L'obligation est de deux sortes : 1. prendre toutes les mesures conservatoires de protection du sol et de gestion durable du milieu (lutte anti-érosive, reboisement, arborisation, amendement du sol, etc.) pour le court et moyen terme ; 2. utiliser effectivement l'espace dans un objectif de production alimentaire.
d) Le droit d'exclusion, c'est à dire d'autoriser l'exploitation ou de la refuser à autrui, donne lieu à la "maîtrise exclusive". L'obligation est là aussi de deux ordres : 1. prendre toutes les mesures conservatoires de protection du sol et de gestion durable du milieu (lutte anti-érosive, reboisement, arborisation, amendement du sol, etc.) pour le long terme et contrôler le mode d'exploitation s'il est conforme à une utilisation durable du milieu ; 2. utiliser effectivement l'espace dans un objectif de production alimentaire et réaliser les investissements nécessaires pour optimiser la production et conserver la capacité de régénération du milieu.
e) Le droit de développement
durable correspond à une gestion intentionnelle qui consiste à
orienter le comportement des acteurs locaux dans deux sens : celui d'un dynamisme
économique conduisant à la sécurité alimentaire
et celui d'une préservation de la capacité de régénération
du milieu et de la conservation de la biodiversité. Ce droit donne
lieu à la "maîtrise intentionnelle". L'obligation est ici
assumée par l'Etat et les instances décentralisées ou déconcentrées
qui ont la charge de prendre toutes les mesures et dispositions pour assurer
la conservation du patrimoine foncier et environnemental et inciter puis soutenir
et développer le processus économique de production alimentaire.
Cette maîtrise intentionnelle ne peut donner de résultats qu'en
associant étroitement les acteurs locaux aux objectifs poursuivis et
en procédant par différentes voies : incitatives, contractuelles,
réglementaires en dernier lieu mais avec un consensus régional.
Des espaces de concertations locales doivent être créées
afin de constituer un relais de la maîtrise intentionnelle.
Tableau n°2 : Le
système des maîtrises foncières environnementales
|
|
|
| Passage (accès & stationnement) |
|
| Prélèvement (ponction) |
|
| Exploitation (faire valoir) |
|
| Exclusion (contrôle) |
|
| Développement durable (consensuel et réglementaire) |
|
La maîtrise foncière
environnementale peut se définir comme un droit qui exprime un rapport
de pouvoir entre un homme ou un groupe et un milieu considéré
à la fois comme espace-ressource et écosystème. Ce droit
se traduit par le contrôle de l'espace, l'accès à la ressource
(élément naturel renouvelable), l'appropriation de la ressource
(élément économique) et la préservation de la biodiversité.
Chacun de ces niveaux fait partie d'un processus de gestion patrimoniale de
l'environnement, porteur de la coviabilité des systèmes d'exploitation
et des systèmes écologiques.
Pour appréhender la ressource, il est indispensable de considérer son support. En effet, la ressource en tant que telle n'existe que par une appréhension physique et la considération de l'espace qui la supporte. Cette prise en considération correspond à une étape juridique, la maîtrise préalable sur l'espace. De même, toute forme de prélèvement transite par un "passage" et toute exploitation d'une ressource exige une "exclusivité" sur l'espace-ressource. Apparaissent alors des maîtrises foncières spécifiques selon que l'on s'intéresse à l'espace ou à la ressource. La maîtrise sur l'espace sera "minimale" ou "exclusive", tandis que la maîtrise sur la ressource sera "prioritaire", "spécialisée" ou "intentionnelle". La maîtrise sur la ressource est donc toujours conditionnée par une maîtrise sur l'espace.
Schéma n°1 : Les
droits relatifs aux espaces et aux ressources naturelles renouvelables
La combinaison de la dynamique
(foncière) espace-ressource nous introduit dans une complexité,
en raison du processus qui conduit à l'appropriation de la ressource.
Pour saisir cette dynamique, il faut comprendre que le bien consommable, constitutif
d'une appropriation, est originairement un élément naturel reconnu
comme étant une ressource supportant un droit de prélèvement
ou d'exploitation. Le stade antérieur à celui-ci se situe au niveau
de l'accès à la ressource dépendant du contrôle de
l'espace.
L'adoption des maîtrises
foncière-environnementales comme clefs de détermination des droits
sur le milieu permettrait d'éviter le régime réducteur
de la propriété foncière et de s'opposer au droit traditionnel
; d'adopter une approche qui satisfait les intérêts communautaires
et individuels ; d'intégrer l'ensemble des interactions où
le rapport homme/milieu s'inscrit en droits ; de sécuriser chaque mode
d'exploitation en tenant compte de ses particularités ; de définir
une gestion environnementale répondant au besoin d'un développement
durable.
Un même espace peut faire l'objet de plusieurs exploitations et prélèvements non antinomiques, simultanées ou successives ; il supporte alors une série de maîtrises foncières environnementales différentes donnant lieu à une superposition de droits sur un même espace. Cette coexistence de droits ne peut s'organiser que dans le cadre d'une cogestion.
La cogestion des ressources naturelles renouvelables consiste à partager leur administration entre différents acteurs, au travers de droits cantonnant chacun dans une aire de responsabilité et d'intérêt. La synergie de l'ensemble des intervenants peut s'exprimer par un consensus, au sein d'une charte, dont l'objet serait d'aboutir à des compromis afin d'assurer la viabilité à long terme des systèmes d'exploitation avec un maintien de la capacité de régénération du milieu.
La responsabilisation des populations envers la pérennité des ressources naturelles suppose leur engagement dans une dynamique de cogestion. Au-delà des espace-ressources constitutifs du patrimoine lignager et villageois, le contrôle de l'espace et l'accès aux ressources s'exerce aussi à un niveau politique. Aux espace-ressources se superposent des espaces géopolitiques d'échelles différentes qui impliquent autant de niveaux de décisions. A chacun de ces niveaux, les gestionnaires de base doivent être associés et constituer des pôles de consensus et des espaces de négociation, des forums sur la gestion de l'environnement.
Le territoire géopolitique est continu et permanent (tandis que l'espace-ressource est souvent discontinu et impermanent). Il correspond à une aire de pouvoir exercée par une communauté rurale (village, hameau, campement) ou par une collectivité territoriale décentralisée (commune rurale, cercle, région).
La détermination des maîtrises foncières environnementales vient faire face, non seulement à un souci de responsabiliser les acteurs, mais également à un besoin de limiter leur marge de manoeuvre dans leur stratégie d'évincement ou d'exclusion des autres usagers et exploitants. Actuellement, ces acteurs tirent partie des faiblesses institutionnelles et juridiques pour accroître leur emprise sur les espaces et les ressources. Les maîtrises foncières environnementales répondent donc au besoin de circonscrire les stratégies des acteurs dans un cadre. Cette vocation des maîtrises implique une analyse, en amont, portant sur les pratiques des individus relatives à l'espace et aux ressources et sur les représentations sociales auxquelles elles sont liées.
L'approche foncière environnementale est nouvelle en ce qu'elle pense le rapport de l'homme à son milieu comme étant déterminé par un ensemble d'interrelations entre les domaines de l'action sociale individuelle et collective (l'organisation politique, sociale, le sacré, le religieux) et d'autre part les dynamiques écologiques.
Ces interrelations produisent
un cadre circonstanciel qui régule le jeu des acteurs sociaux. Partant
de ce cadre spécifique, le droit organise des rapports de pouvoir sur
les espaces et les ressources naturelles renouvelables, dans une perspective
de conservation à long terme des écosystèmes. A cette fin,
la reconnaissance de maîtrises foncières sur un milieu rural structuré
en espace-ressources, communautés rurales et en collectivités
territoriales permet de conduire à une cogestion intégrant tous
les acteurs sociaux locaux légitimés dans une politique de décentralisation.
La complexité du
système du delta intérieur du Niger génère une multifonctionnalité
de l'espace qui demande des solutions modernes applicables. Il apparaît
nécessaire de reconnaître la notion d'espace-ressource, de prendre
en compte les légitimités traditionnelles et d'assurer aux acteurs
locaux des droits qui les responsabilisent afin d'opérer une gestion
patrimoniale des ressources renouvelables. Enfin, les contextes de concurrence
et d'intérêts opposés entre systèmes d'exploitation,
types de prélèvements et au sein de chacun d'eux, obligent, parallèlement
à l'organisation des droits et obligations (contenus dans les maîtrises
foncières), à des négociations au sein de forums permettant
d'aboutir à des compromis et des conciliations.
L'espace-ressource (pastoral, halieutique, agricole, forestier, cynégétique) correspond à un niveau de gestion propre à chaque ressource, constituant l'interface homme/milieu. A ce stade, la gestion est effective et polarisée sur une ressource. Au niveau politique, la gestion s'effectue en ménageant les interrelations entre systèmes d'exploitations, en raisonnant par rapport à un territoire particulier, celui des collectivités territoriale. L'espace géopolitique se décompose, par exemple, en cinq niveaux d'organisation qui peuvent être, en allant du plus bas au plus haut, le village (ou le hameau, ou le campement), la commune rurale, le cercle (ou parfois le département, la sous-préfecture), la région et l'Etat.
ACTEURS GESTIONNAIRES
ESPACE-RESSOURCES
Niveau 1:
Maître des pâturages Finage pastoral (leydi)
(Comité de gestion)
Maître des eaux Finage halieutique (pêcherie)
(Comité de gestion)
Chef de lignage
Chef d'unité d'exploitation
Finage agricole (terroir villageois)
Chef/Conseil de village Espace forestier (terroir villageois)
(+ association)
ESPACES des COLLECTIVITES
Niveau 2:
Commune rurale Inter-terroirs
villageois
Cercle Inter-communes
Région Inter-cercles
Il pourrait être mis en place deux niveaux de gestion : celui de l'espace-ressource et celui de l'espace de la collectivité territoriale. Les acteurs locaux du niveau 1 doivent être intégrés dans le niveau 2.
Plus localement, les autorités traditionnelles peuvent s'insérer dans des comités de gestion. Leurs échelles d'intervention allant de la commune rurale à la région selon la dynamique pastorale (intervillageois, intercommunes et intercercles) ou halieutique (villageois et intervillageois). L'activité cynégétique peut également donner lieu à des comités de gestion associés à différentes échelles. Au niveau du terroir villageois, le finage (espace parcellisé) agricole reste sous la maîtrise des lignages, du maître de terre ou du chef de village. Le village peut instituer une association pour la surveillance "de la brousse" (du couvert arboré).
Partant de son objet fondamental,
la gestion intégrée des ressources dans une perspective de viabilité
à long terme, le droit foncier environnemental fixe des règles
qui affectent à chaque acteur un niveau de responsabilité relatif
au pouvoir dont il dispose. En structurant et en légitimant la cogestion,
il s'inscrit ainsi contre la déstructuration prononcée des mécanismes
de solidarité communautaire.
La prise en compte simultanée de la ressource et de l'espace conduit à redéfinir les rapports fonciers et à développer une construction juridique répondant à une gestion environnementale de type patrimonial, grâce à la définition de maîtrises foncière-environnementales.
La propriété n'existe que par la loi et en rapport à un système économique qui hypertrophie l'ego de chacun. Le caractère absolu (quoique limité par les lois et règlements) de la propriété devrait disparaître devant les impératifs sociaux, qui sont d'ordres variables selon les sociétés. Au Sahel, survivre reste l'impératif. La transmission d'un patrimoine naturel (ressources renouvelables et biodiversité) s'impose donc dans le cadre d'une gestion viable à long terme. Là où la propriété existe, il conviendrait de lui supprimer son abusus en tant que capacité de détruire et de l'inféoder à une obligation de gestion conservatrice, ce qui ne peut souvent se réaliser sans cadre contractuel.
Plutôt que de penser
le système en termes de propriété sur l'espace où
le caractère (utopique) de l'absolutisme est contenu par un corpus de
textes législatifs et réglementaire, l'idée fondamentale
de la patrimonialité est de considérer que cette propriété
foncière n'est pas opportune, c'est à dire qu'au nom du droit
des générations futures on ne peut prétendre au pouvoir
absolu de disposer d'un espace, partie du milieu naturel plus ou moins artificialisé.
Par contre, chacun dispose de droits sur le milieu justifiés au sein
de la société par une fonction et restreints par l'acceptation
d'obligations. Ces obligations sont donc intrinsèque au droit, et ne
découlent pas d'une coercition exogène.
Ainsi, la gestion patrimoniale se situe plus dans une relation d'affectation de droits et d'obligations que dans une relation d'appartenance où le droit se confond avec la chose. En effet, le régime du droit des biens transforme toute chose en bien en la faisant propriété de quelqu'un. L'obligation de la transmission aux générations à venir doit faire appel à un autre régime juridique sur l'espace et les milieux ne liant pas le droit au fonds mais le droit à la fonction conduisant à une gestion du futur. Si les maîtrises foncière-environnementales se proposent comme modèle juridique de gestion patrimoniale, leur intérêt dépasse l'apport d'une simple sécurisation foncière pour répondre au besoin d'une orientation des comportements sur l'environnement, ses éléments et ses processus.
   |