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Université Paris I Panthéon - Sorbonne
LABORATOIRE D'ANTHROPOLOGIE JURIDIQUE


CONTRIBUTIONS BÉNINOISES A LA THÉORIE DES DROITS DE L'HOMME

Directeur de Recherches : M. Le Professeur Etienne LE ROY

Thèse de Doctorat présentée et soutenue publiquement par
Barnabé Georges GBAGO

Septembre 1997

  1. Introduction
  2. Première partie
  3. Deuxième partie
  4. Conclusion et annexes

 



 

PREMIÈRE PARTIE

LE CADRE DES DROITS DE L'HOMME AU BÉNIN :
LES LOGIQUES INSTITUTIONNELLES

Nous partirons de l'analyse d'A. de Tocqueville dans le premier tome de La Démocratie en Amérique où il classait les trois paramètres (de façon hiérarchique) qui faisaient avancer la démocratie libérale dans l'Amérique du XIXe siècle.

a) En premier lieu viennent les habitudes, les mœurs et les croyances des populations c'est-à-dire l'explication que l'essor du sentiment démocratique et des droits de l'homme ne peut résider que dans une discipline morale inscrite dans la conscience des individus. Pour cela il faut partir d'une attitude d'ensemble forgée par le tempérament, l'éducation reçue, l'influence du milieu et l'expérience vécue par les individus. Sans cette étude des habitudes, des mœurs et des croyances il sera difficile de faire des lois et des constitutions qui aient un impact sur la population.

b) Les lois ou le fonctionnement de la constitution du pays, c'est-à-dire le respect des formes juridiques de la société. C'est ici qu'entre en action la doctrine positiviste. Depuis les progrès de la science au XIXe siècle, les juristes après les philosophes ont cherché la voie dans laquelle l'esprit humain peut œuvrer efficacement dans le domaine du droit. Toute recherche d'un droit naturel est condamnée (trop de contradiction dans le jusnaturalisme). C'est l'exemple du criticisme kantien qui professe que nous n'atteignons jamais les choses elles-mêmes (les noumènes). Déduire des règles de droit de la nature de l'homme et des choses supposerait connues cette nature et la place de l'homme dans l'univers.

L'école historique (Allemagne) montre que le droit est le produit spontané de l'" esprit populaire " (Volksgeist) et que son seul objet possible est l'étude des systèmes tels qu'ils sont donnés dans leur évolution. Quant à l'école sociologique, le droit est un " fait social ", il doit s'étudier " comme une chose " c'est-à-dire par la méthode d'observation de la vie sociale (observation ethnologique). Somme toute le positivisme juridique veut se borner à l'étude des systèmes existants, ce à quoi nous nous bornerons essentiellement dans cette premère partie.

c) Il faut, dit Tocqueville tenir compte de l'espace géographique qui peut jouer un rôle non négligeable dans l'émergence du fait démocratique. Le disciple de Montesquieu pense comme le maître que les caractéristiques d'une nation sont influencées par le climat, la géographie et les ressources du pays. Cette assertion peut être interprétée de manière plus ou moins péjorative en ce qui concerne l'Afrique. Voyons plutôt avec Pline l'Ancien ce qu'il peut y avoir de nouveau à apprendre du Bénin, de l'Afrique : " Semper aliquid novi African affere ".

L'étude de la consécration des droits de l'homme dans la Constitution Béninoise du 11 Décembre 1990 et des autres institutions élaborées dans le cadre de la Conférence des Forces Vives de la Nation et entérinées par la même Constitution (l'Exécutif, l'Assemblée Nationale, la Cour Constitutionnelle et une Cour Suprême rénovée), sera l'objet de notre premier chapitre. Dans un deuxième temps, nous réaliserons l'analyse concrète des textes de la Cour Constitutionnelle, puis nous nous interrogerons sur l'acceptation ou la non-acceptation de cette positivité par le plus grand nombre. La notion de positivité du droit étant moins simple qu'il ne paraît nous l'envisagerons selon la problématique des degrès (2e chapitre). En fin il sera question des éléments de contrainte conjoncturelle. (3e chapitre).

CHAPITRE I - LA CONSÉCRATION DES DROITS DE L'HOMME dans la Constitution du 11 Décembre 1990

Michel Banock, politiste, constatait à propos du Cameroun que les institutions conditionnent l'ensemble de la vie d'un Etat et encore plus celui d'une démocratie naissante où les réflexes et les automatismes ne sont pas encore acquis. Evidemment il voulait parler des jeunes Nations et des démocraties post-coloniales issues du nouvel ordre étatique. A ce propos cet auteur use de la métaphore suivante :

" Je serai tenté de comparer la démocratie naissante à un pont particulièrement glissant. La Constitution serait le parapet sur lequel tout passant devrait s'appuyer, faute de quoi il glisserait et tomberait dans le précipice. "

Ce pont glissant faillit emporter le Bénin de la fin des années 80. La crise économique exacerba les antagonismes (la mauvaise gestion, les détournements de fonds publics et l'enrichissement illicite ne favorisèrent pas l'atmosphère socio-économique plus qu'électrique de ces années-là). Cette crise et la fin de la guerre froide mirent à mal la situation intérieure déjà marquée par des oppositions farouches au régime du parti unique, le Parti de la Révolution Populaire du Bénin. Sous la poussée des bailleurs de fonds internationaux et des institutions de Bretton-Woods. La suprématie du Parti sur l'Etat fut dénoncée et battue en brèche. Dans les grandes villes (Cotonou, Parakou et Porto-Novo en Décembre 1989) et les moins grandes (Guézin et Kpomessi en Janvier 1990) échauffourées et manifestations populaires sonnèrent le glas du régime de l'idéologie marxiste-léniniste (appelé ironiquement "marxisme-béninisme") instauré avec moult slogans depuis le 26 Octobre 1972. Les luttes déterminées des travailleurs constamment en grève et des étudiants " avant-gardistes " mirent donc fin à 17 années de violations des droits de l'homme.

SECTION I : LA CONFÉRENCE NATIONALE AU BÉNIN DU 19 FÉVRIER AU 28 FÉVRIER 1990

Près de cinq cents participants ont pris part à la Conférence et le pays tout entier a pu suivre l'événement grâce à la presse et aux organes de radiodiffusion et de télévision qui ont rapporté l'intégralité des travaux en français et dans les principales langues nationales parlées au Bénin. L'art. 53 du Règlement intérieur stipule que " les débats de la Conférence seront retransmis en direct par la Radio Nationale " (Paragraphe 1). Les grandes orientations furent l'élaboration des politiques économique, financière, sociale et culturelle puis celle d'une nouvelle Constitution inspirée des principes démocratiques. (Paragraphe II).

PARAGRAPHE I : Le déroulement des séances

Cinq commissions ont constitué les structures de base de la Conférence :

L'Assemblée plénière ou la réunion de l'ensemble des participants à la Conférence Nationale, avait le droit de créer autant de commissions de travail ou groupe de travail qu'elle jugerait utile (art. 7 Règlement intérieur). Les travaux étaient dirigés par un présidium composé de 13 membres dont le Président, Mgr Isidore de Souza Archevêque du Bénin, dirigeait les débats de l'Assemblée Plénière.

A. Les travaux de la Conférence Nationale

L'art. 4 du Règlement Intérieur énonce que " Les organes de la Conférence sont :

Les deux derniers organes énumérés par l'art. 4 nous intéressent peu, non pas qu'ils ne furent pas utiles aux séances de la Conférence mais parce que leur objet s'était limité au bon déroulement des Assises (vérifier l'authenticité des mandats, examiner les pouvoirs des participants, produire un rapport, manipuler des documents et fournitures, la mise au propre des documents, tous travaux ayant une portée limitée dans le temps, etc.). Quant à l'Assemblée Plénière, au Présidium et aux Commissions de travail nous les examinerons tour à tour dans le déroulement des Assises de la Conférence Nationale.

1 - L'Assemblée Plénière et le Présidium de la Conférence

a) L'Assemblée Plénière étant la réunion de tous les participants à la Conférence Nationale, ses décisions ont été prises :

" par consensus dans un esprit de persuasion, de conciliation et de compromis. " (art. 46 al. 1er)

Il faut dire que le " naturel " africain est vite revenu dans l'établissement du Règlement intérieur et dans la pratique. Les rédacteurs ont compris tout le bénéfice qu'ils gagneraient par le consensus, par la persuasion que par une hypothétique règle de majorité relative qui ne serait qu'une forme d'autoritarisme de quelques participants fussent-ils un peu plus de la moitié des invités à la Conférence. Une discipline à l'africaine voudrait que tous les représentants présents dans la salle fussent de gré (et non de force) liés aux décisions finales. Cette logique de la " persuasion " de la " conciliation " et du " compromis " fut facilitée il est vrai par la situation économique catastrophique et 17 années d'aventurisme politique et idéologique. D'un côté les partisans de l'ancien régime et le Président Mathieu Kérékou se sont opposés à toute proclamation de souveraineté (séance du 21 Février 1990), ont parfois menacé d'intervenir par un coup de force (séance du 24 Février 1990 cf. Maurice Kouandété spécialiste des coups d'Etat et apparenté au Président Kérékou).

De l'autre côté des amendements ont été trouvés en vue de réaliser un consensus sur la déclaration de souveraineté : " on ne provoque pas un homme acculé " reconnaît Me Robert Dossou, Président du Comité Préparatoire de la Conférence. Dès le 22 Février il fut question de " réconciliation nationale ". Le lendemain Mgr de Souza s'est entretenu avec le Président Kérékou, ce qui apparemment a produit un effet bénéfique jusque dans les rangs de l'Armée (pourtant menaçante les premiers jours de la Conférence avec les déclarations des Colonels M. Kouandété et V. Guezodjé) qui invita la Conférence à la tolérance. A cela s'ajouta le désir des militaires de retourner dans leurs casernes. Néanmoins tout ne fut pas réglé dans un esprit de persuasion et dans ce cas seulement des votes intervinrent. Le dernier alinéa de l'art. 46 prévoit une majorité absolue des deux tiers des participants présents. Ce qui fut la règle le dimanche (de la victoire) 25 Février 1990. seules 17 voix manquèrent au décompte final de la déclaration de souveraineté. Pour marquer ce " consensus " l'assistance fit taire les malheureux perdants en se levant et en entonnant l'hymne national, noyant par ce fait la désapprobation des quelques irréductibles du Parti Unique.

L'Assemblée Plénière entendit également les rapports des diverses commissions et, à l'occasion, tout participant avait " le droit d'émettre son avis sur tout sujet en discussion " (art. 6). Ce qui nous donna une belle passe d'armes entre Kérékou et Soglo (déjà !), après le rapport de la Commission des Affaires Economiques et Sociales présidée par le dernier. Le terme " consensus " revient indéfiniment après les débats houleux entre les délégués mais il y eut des concertations entre le Présidium et les Commissions pour harmoniser les points de vue et tenir compte des amendements. Les articles 49 et 50 du Règlement Intérieur apportent une certaine originalité à la Conférence de façon positive en adoptant le français et les langues nationales traduites s'il le faut (art. 49) afin d'atteindre le plus grand nombre de citoyens. Les intervenants sont invités à être courtois, à éviter toute attaque personnelle et tout propos malveillant. Tout manquement au Règlement Intérieur entraîne des sanctions déjà connues comme le rappel à l'ordre, le retrait ou le refus de la parole mais également des sanctions " africaines " apparentées à l'ostracisme : l'exclusion de la salle et/ou l'exclusion des lieux de la Conférence, cette dernière étant prononcée par la Conférence elle-même et la première par le Présidium de la Conférence Nationale.

b) Le Présidium de la Conférence

Le Président du Présidium dirige les débats de l'Assemblée Plénière, prononce l'ouverture et la clôture des séances, donne la parole aux intervenants,

" conduit au consensus et, le cas échéant, met aux voix la question en discussion. " (art. 11 al. 5)

Cette idée de persuader avant d'aller au vote est caractéristique de la Conférence Nationale et de toute la logique des droits de l'homme en Afrique Noire. Et qui, mieux d'autre pourrait réussir à convaincre si ce n'est un Pontife ? Mgr Isidore de Souza élu le 20 Février 1990 à la tête du Présidium de la Conférence a tout fait pour la réussite de celle-ci en allant jusqu'à s'entretenir avec le Président Kérékou, le " retourner " afin qu'il finisse par confesser publiquement le lundi 26 Février deux jours avant la fin des travaux : " Au nom de la Bible, au nom de Jésus-Christ, soyez éclairés. L'Esprit Saint est avec vous. ". La Bible ne l'a plus jamais quitté.

Le consensus au Bénin suppose grande sagesse et moralité, une disponibilité pour le peuple, une impartialité et une patience à toute épreuve. Si, en plus de toutes ces qualités vous croyez en Dieu et le dites, les Béninois vous écoutent. L'émotion ressentie et partagée par tous apporte une touche à la description. Mgr de Souza n'a pas transformé la Conférence en un forum où tout le monde vient " disserter indéfiniment sur les notions de Sciences Politiques " ou en un tribunal de " joutes oratoires, invectives et de récriminations stériles " (selon les propos de M. Kérékou), comme on aurait pu le penser. Dans ses interventions il sut " cajoler " le chef de l'Etat afin d'obtenir le consensus et le compromis tant recherchés (et jusqu'au delà de la Conférence en Mars 1991, après la défaite de Kérékou aux élections présidentielles) :

" J'admire votre magnanimité, j'admire votre clairvoyance, j'admire le fait que, chef de l'Etat, vous vous êtes rendu à l'évidence, en communion avec votre peuple qui tremble dans sa chair, dans son cœur, dans ses membres, dans son ventre vide, dans son corps mal vêtu, dans son corps mal soigné, qu'il était temps que les choses changent. "

Ce discours est à l'opposé - pour ne citer qu'un exemple - de celui du représentant du Syndicat National de l'Enseignement Supérieur (SNES) en date du 22 Février 1990 où il était question de :

" politique de démission nationale et de pillage systématique des richesses du Bénin au nom d'un pseudo-socialisme scientifique par une clique d'individus sans morale ni responsabilité "

Selon R. Banégas des intellectuels catholiques, déçus par la timidité traditionnelle de l'Eglise Catholique, se constituèrent, en 1988, en un groupe de pression appelé " Sirius " rebaptisé " Club perspectives " (CP) 21. Ils auraient fourni des informations et servi deux " brain trust " à Mgr de Souza pour préparer et diriger la Conférence Nationale. Pour n'en citer qu'un exemple, R. Adjaho haut fonctionnaire du Ministère des Finances devint tour à tour Ministre du Commerce, de l'Intérieur puis ambassadeur du Bénin en France. Toutefois l'Archevêque de Cotonou, Mgr Isidore de Souza travailla également dans un environnement d'hommes compétents qui le secondèrent au sein du Présidium de la Conférence. Des juristes, des enseignants et d'anciens responsables béninois d'organismes internationaux dont certains avaient pour mission d'assister ou de remplacer le président (les deux vice-présidents) en cas d'empêchement. D'autres avaient pour tâche d'élaborer le rapport général de la Conférence (trois rapporteurs et trois secrétaires généraux) puis de le présenter en s'appuyant sur les conclusions des travaux. L'élection des membres du Présidium eut lieu au scrutin uninominal et à la majorité simple le lendemain du jour d'ouverture de la Conférence c'est-à-dire le 20 Février 1990. Le secrétaire général et les deux adjoints assistèrent le Président de séance, enregistrant les demandes d'intervention et assurant le secrétariat de la Conférence. Bien que non prévu par le Règlement Intérieur, il fut procédé à l'élection d'un Chargé de Presse et d'un Conseiller Juridique, ce qui porta le nombre des membres du Présidium à treize.

Il ne faut pas faire l'impasse sur les travaux du Comité Préparatoire qui se sont déroulés du 26 Décembre 1989 au 19 Janvier 1990. Huit personnalités dirigées par
Me Robert Dossou avaient eu pour mission de " définir les modalités pratiques de l'organisation de la Conférence, d'en arrêter le programme et d'élaborer des documents de base " (décret n° 89-434 du 18 Décembre 1989). Ils eurent par exemple recours aux tracts et documents antérieurement collectionnés à d'autres fins par la police, pour inviter les " sensibilités politiques " du pays et faire contrepoids au Parti Unique et à ses organes (ANR UNSTB ...). De 488 personnalités initialement convoquées il finirent par atteindre le chiffre de 520 participants (le surnombre de ceux de l'extérieur du Bénin) pour redescendre enfin à 493. Ceux-ci formèrent l'Assemblée Plénière et se constituèrent en Commission de travail qui eurent pour tâche d'inspirer et de définir un nouveau projet de société.

2 - Les travaux en commissions

Pour l'un des partisans de l'ancien régime, " le Président de la République ne nous a pas appelés pour faire une constitution mais pour trouver les voies et les moyens de sauver le pays de ses difficultés ". La Conférence a tenté de trouver des solutions à la crise que traversait le Bénin à la fin des années 80 (les travaux de la Commission sur le système économique et social d'une part puis ceux de la Commission chargée de l'Education et de la Culture d'autre part) et pour finir, rédiger une nouvelle Constitution (la Commission Constitutionnelle).

a) La Commission chargée des problèmes économiques et sociaux

L'ampleur de la crise béninoise des années 80 (effets conjugués de la crise mondiale et d'une gestion économique catastrophique) a conduit le pays à la banqueroute. Pour faire face à l'alourdissement de la charge de la dette, il fallait un échelonnement et, partant, se rallier à la conditionnalité du FMI et de la Banque Mondiale dès le 16 Juin 1989. Les motivations de la Conférence furent d'abord d'ordre purement économiques. Ainsi la Commission chargée des problèmes économiques et sociaux eut une place de choix à partir du 23 Février avec l'élection des membres de son bureau (le président fut Nicéphore Soglo et ce n'est pas par hasard qu'il fut encore élu le 27 Février au poste de Premier Ministre de la transition puis Président de la République à l'issue de cette période). Aux termes de l'art. 29 du Règlement Intérieur, chaque commission est dirigée par un bureau de 5 membres et peut se diviser " en autant de sous-commissions qu'il lui sera nécessaire pour le bon déroulement de ses travaux ". Il fut décidé la création de trois sous-commissions : la première s'occupa des travaux sur l'agriculture, la seconde fut chargée de l'environnement du monde socio-sanitaire tandis que la dernière était réservée à l'économie et aux finances.

Les mesures urgentes consistèrent à proclamer incontournable le Programme d'Ajustement Structurel signé le 16 Juin 1989 avec les institutions de Bretton-Woods après avoir fourni " tout l'éclairage nécessaire sur les circonstances qui nous ont conduit à passer sous les fourches caudines " de la Banque Mondiale et du FMI. Assurer d'une part les arriérés et d'autre part la régularité du paiement mensuel des salaires, pensions et bourses qui représentaient en 1990 plus de 100% du budget. Pour ce faire accélérer le rythme du recouvrement des recettes des régies financières et les moraliser. Prendre l'agriculture comme le moteur de la croissance du pays (coton, ananas, tabac, noix de cajou) et rendre performante la recherche agronomique. Financer l'agriculture, créer un système d'assistance aux paysans, une Chambre d'Agriculture, des banques agricoles pour leur octroyer des crédits et favoriser l'organisation des producteurs afin qu'ils prennent en charge les services en amont et en aval. Elaborer un nouveau code des investissements avec des dispositions fiscales pour faciliter le développement des régions abandonnées par l'exode rural et urbain, inciter des investissements privés, nationaux et étrangers. Enfin il a été décidé de " créer immédiatement un Conseil Economique et Social ".

Plusieurs mesures ont été décidées parmi lesquelles la réforme générale du Code du commerce, l'élaboration des Codes des douanes, des transports, de l'habitat et de l'environnement ; une nouvelle conception du Budget National et la création d'une zone franche de transformation à l'exportation au Bénin (Cotonou, ville franche). Force est de constater que si toutes ces mesures n'ont pas vu le jour les gouvernements successifs se sont attelés à la tâche et comme le constate Théophile Vittin :

" Les mutations politiques opérées se sont traduites par des changements tangibles : restauration des libertés et d'un Etat de droit, transparence et climat de confiance, reprise du travail, nouveau paysage bancaire, mise en route des réformes, mise sur pied d'un nouveau système de compétition politique, avec son corollaire d'accountability (nécessité pour les gouvernants de rendre des comptes) ".

 " Indéniablement, il s'agit d'améliorations que l'on ne peut que saluer. La consolidation d'une telle expérience reste toutefois tributaire du rétablissement d'une économie saine, ce qui dépend de l'aide extérieure, de la conjoncture internationale, de la stabilité politique et de la paix sociale, toutes choses que ne sauraient engendrer les principes démocratiques et la loi du marché par le simple fait de leur instauration (...) "

C'est dire le rôle que doivent jouer l'éducation et la culture dans l'enracinement des principes démocratiques et dans la moralisation de la vie publique. Une commission s'est chargée d'étudier sous un certain angle ces questions.

b) La Commission chargée de l'éducation et de la culture

Une fois encore l'économique ne fut pas absent des préoccupations des travaux sur l'éducation, la recherche scientifique et l'environnement, puisque le diagnostic dans les rapports des deux sous-commissions lus et adoptés en séance plénière, constate que " l'éducation est une industrie dont les produits finis sont les agents producteurs des biens qui assurent la vie de la communauté ". La sous-commission " Education - Recherche scientifique et environnement " a dénoncé l'échec de l'Ecole Nouvelle (marxiste-léniniste) en crucifiant ses pionniers qui " ont vite fait d'expatrier leurs enfants ". Elle a proposé des orientations nouvelles qui n'ont pas tiré beaucoup de leçons de la période coloniale et post-coloniale. Une nostalgie de " Quartier latin " ? Toujours est-il qu'il est question de créer des " lycées d'excellence ", de " revenir aux anciennes séries ", de mettre sur pied " une société de savants " etc. toutes choses utiles mais futiles (au fait, pourquoi ne pas en laisser l'initiative au secteur privé ? ). L'imagination ou la sagesse serait de provoquer des Etats généraux de l'Education au sein de l'organisation de l'Unité Africaine ou la CEDEAO, ainsi francophones et anglophones profiteraient de leurs expériences respectives en la matière au lieu de se contenter de faire des bilans sans cesse renouvelés et d'établir des calendriers qui, on le sait ne peuvent régler les problèmes éducatifs.

Quant à la sous-commission " Culture et Sport " elle nous fait douter de la véritable participation de toutes les couches de la société béninoise aux recommandations de la Conférence. C'était pourtant à ce niveau la compétence des " Forces Vives " qui n'ont pas saisi l'occasion pour donner la définition et le contenu de la culture béninoise . La " Charte culturelle " à élaborer n'est qu'affaire d'intellectuels occidentalisés qui se sont empressés de présenter leurs doléances non inutiles mais tout simplement futiles (Conservatoire de musique, Ecole des beaux-arts, Laboratoire photo-cinéma, Cinémathèque ...). Simple mimétisme de la culture européenne tant désirée par les classes " évoluées ", qui à nos yeux peuvent s'y investir sans en investir la Conférence Nationale. A-t-on pensé à l'éducation des Béninois dans les langues nationales à l'instar des pays non francophones (même à un stade de commencement d'exécution) ? Le sport ne doit pas être fait seulement par les fils et filles des classes nanties, c'est-à-dire uniquement dans les Ecoles ; il doit être fait par tous. Les " principes démocratiques " ne se lisent pas seulement dans les écoles à moins d'y faire entrer tous les enfants béninois, ce qui est loin d'être la réalité. Elaborer des principes pour tous les Béninois c'est évidemment tenir compte de tous ceux qui peuvent faire avancer la machine nationale. Et ils sont légions dans les campagnes et dans les quartiers périphériques de nos villes. Eux ont créé l'informel. Et nous ? Nous y reviendrons dans l'analyse des discours.

c) La Commission des Lois et des Affaires Constitutionnelles

Mettre en pratique la théorie en l'adaptant aux réalités sociales du Bénin, c'était en ces termes que le Président de la Commission Constitutionnelle rendait compte lors d'un colloque organisé à Paris les 12 et 13 Décembre 1990. Le mérite de cette commission a été la rédaction de l'avant-projet d'une Constitution, secondée par des experts et des praticiens du Droit, sur la base des travaux de la Conférence, dans un délai de 12 mois, suivi d'une mise au point et d'un référendum constitutionnel. Cette Commission s'est attelée à définir le régime politique adéquat au pays (un régime présidentiel, un Parlement composé d'une chambre, une Cour Constitutionnelle, un Haut Conseil de la République et un Conseil économique et social). Elle s'est également posé la question des partis politiques et retenu le multipartisme intégral (reposant sur une Charte d'union nationale, une Charte des partis et un code électoral). Quant aux libertés publiques et aux droits de l'homme, référence a été faite à la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et à la Charte Africaine puis la Commission a étudié la nécessité de créer des organes pour contrôler le respect de ces droits et sanctionner tous les manquements. Trois textes, trois motions concernant les droits de l'homme ont été soumises à l'examen de la Conférence (la libération des détenus et la restitution des biens saisis ; la dissolution des institutions issues de la loi fondamentale du
Parti Unique ; une motion sur les droits de l'homme). Enfin il a été question des grandes orientations de la Constitution et des institutions de la période transitoire (1er Mars 1990 - 1er Mars 1991).

Le choix du régime présidentiel s'explique par l'état d'inexistence d'une administration publique et des finances au moment de l'élaboration de l'avant-projet de la Constitution. L'originalité, selon le Président de la Commission, ce sont les contrepoids sous forme de questions écrites, orales et des commissions parlementaires d'enquêtes, " un régime présidentiel mâtiné d'éléments du parlementarisme pour répondre au souci essentiel d'un régime stable, fort, mais non dictatorial, excluant toute tentation de présidentialisme dit "négro-africain" ". Après avoir imposé la dure loi de la réalité (questions matérielles, manque de moyens, l'humilité ...) il conclut qu'" une Constitution ne vaut que par ceux qui sont appelés à l'appliquer et à ceux à qui elle doit s'appliquer ". C'est la raison pour laquelle une Constitution, celle du 11 Mai 1968 a été suspendue par les militaires dahoméens (et bien d'autres encore). Espérons que celle-ci soit la dernière car à travers le discours des intellectuels on se demande si les leçons des décennies précédentes ont bien été retenues.

B. L'analyse des discours de la Conférence Nationale

L'image de la réconciliation nationale après celle de la cérémonie du pardon idéalise à souhait le visage de la Conférence nationale du Bénin. Pourtant les discours entendus au commencement diffèrent et se détachent de ceux prononcés à l'issue des travaux (à l'exception des interventions de Mgr Isidore de Souza et de l'allocution de Me R. Dossou Président du Comité national préparatoire). Pour les uns il fallait " dire " des choses graves en montrant le caractère conflictuel de la situation socio-politique dans le pays Pour les plus sages ou ceux qui se sont adoucis au fil des débats, le modèle consensuel, pourtant présenté dans maints articles du Règlement intérieur, finit par s'imposer autour des objectifs socio-économiques.

1 - La violence symbolique de la parole : ou priorité aux problèmes politiques

Dès l'allocution d'ouverture du Président Kérékou il était clair que l'objet de la Conférence nationale, le 19 Février 1990 n'était que " technique ", c'est-à-dire la relance de la production et le redressement économique de la Nation. Comme à l'accoutumée le Chef de l'Etat rendit hommage au peuple béninois " épris de liberté, de dignité, de justice, de paix et de progrès social " malgré " les effets pervers conjugués du sous-développement et de la crise économique sans précédent qui sévit partout dans le monde ". Le décor était planté. Le représentant des Forces armées renchérissait en présentant l'intervention de l'Armée dans la vie politique comme un souci de maintien de l'unité nationale. Pour cette catégorie de citoyens, le Bénin s'est caractérisé sous leur bannière par " le développement impétueux de l'économie nationale et la prise en charge effective des problèmes sociaux par l'Etat et par un regain de dignité nationale ". Selon eux, après le remplacement des militaires à la tête de l'Etat par les civils (le Conseil Exécutif National et l'Assemblée Nationale Révolutionnaire) la crise économique mondiale mit à mal l'économie des pays pauvres.

Simultanément aux effets de la crise, les Cadres nationaux, " certains hommes techniquement incompétents et moralement peu recommandables " se sont enrichis de manière illicite après avoir instauré le Parti de la Révolution Populaire au Bénin. Les officiers de l'Armée se sont donc empressés de " jeter l'eau du bain " sans leur chef de file Mathieu Kérékou qui continuait à défendre le bilan marxiste (la 3e législature de l'Assemblée Nationale Révolutionnaire de Juillet-Août 1989, les recommandations de la session conjointe spéciale du Comité Central du Parti de la Révolution Populaire du Bénin PRPB, du Comité Permanent de l'ANR et du Conseil Exécutif National des 6 et 7 Décembre 1989). La solution aux maux dont souffrait le Bénin consistait à établir une adéquation entre les " nouvelles réalités nationales et les institutions démocratiques actuelles " c'est-à-dire associer les " Forces Vives " à un nouveau contrat social, à un changement d'alliances, à un replâtrage du PRPB et à quelques réformes politiques comme l'ont conseillé les bailleurs de fonds, condition nécessaire du Programme d'Ajustement Structurel.

C'était compter (ou faire semblant) sans ceux d'en face qui s'appuyaient sur ce même peuple, que M. Kérékou félicitait à tout moment. Les syndicalistes et les étudiants, fer de lance de l'opposition au Gouvernement Militaire Révolutionnaire puis à la horde des " ligueurs " (marxistes qui assurèrent la relève du GMR) ne manquèrent pas de créer des situations conflictuelles dans leurs discours jusque dans la salle de la Conférence Nationale. Le Jeudi 22 Février 1990, journée des critiques du PRPB, le Syndicat National de l'Enseignement Supérieur (SNES) rendait publique une déclaration dans laquelle il conviait les " représentants " de la Nation à vite " tirer leçons de 17 ans d'exercice du pouvoir sans partage par le PRPB " au lieu de s'en remettre à Kérékou, " premier responsable du désastre national ". Le SNES fustigeait le cynisme des politiciens opportunistes en quête des postes ministériels, " les vieux chevaux " et les chefs de file des nouveaux partis venus de l'étranger ; puisque la Conférence tergiversait,

" Les travailleurs et les enseignants en lutte seront [ainsi] amenés à analyser les causes profondes à l'origine de la faillite actuelle et conclure qu'elles sont éminemment politiques et ont pour nom dictature d'un parti monopoliste sous le couvert duquel un clan s'est adonné au pillage planifié des ressources nationales. On en connaît les résultats ".

Les délégués des étudiants, le lendemain, 23 Février 1990, ont critiqué le " décret " qui légaliserait la Conférence, étant entendu qu'auparavant dans le Bénin du PRPB un simple communiqué pouvait remettre en cause un texte législatif ou constitutionnel. Pour eux il fallait plutôt déterminer les mécanismes garantissant l'application des décisions de la Conférence. C'est dire également toute l'importance qu'a prise la question de la souveraineté. M. Kérékou, avait-il entrevu, deviné la tournure que prendraient les débats ? Dans son discours d'ouverture on l'entend encore mettre en garde les participants que :

" La Conférence nationale ne doit en aucun cas être érigée par personne en un tribunal quelconque, animé de joutes oratoires, invectives et de récriminations stériles. Au contraire, elle doit demeurer un cadre sain de concertation, de réflexions fructueuses et d'analyses approfondies, sur les questions essentielles qui tiennent à cœur à notre peuple qui souhaite l'instauration d'une ère politique nouvelle, fondée sur la réconciliation nationale et le renouveau démocratique, gage du redressement économique, social et culturel de notre pays ".

A-t-il été suivi tout au long de la Conférence ? Le 21 Février il s'opposait à toute proclamation de souveraineté. Deux jours plus tard, le 23 Février le Présidium, faisait la synthèse des débats antérieurs revenait sur cette question pour faire le lendemain 24 Février une lecture du projet de déclaration de souveraineté. Branle-bas de combat dans les rangs des partisans de l'ancien régime. Maurice Kouandeté parent de M. Kérékou, ex-officier des Forces armées et ancien putschiste récidiviste (le Bénin a connu une douzaine de coups d'Etat entre 1960 et 1972) désapprouva la déclaration de souveraineté et promit de se remettre à l'ouvrage. Confiant dans la force de son discours, dans la magie performative de sa parole, il sortit de la salle de conférence. Il est vrai que l'Armée était déjà divisée mais un officier, issu du Sud du pays contrairement à Kérékou et à Koundeté, le Colonel V. Guézodjé, autre fifre du Parti Unique emboucha lui aussi la trompette des coups d'Etat. La peur s'installa et la Conférence Nationale aurait pu basculer à cet instant-là, n'eut-été la force de persuasion du Président du Présidium à l'égard du Chef des Armées le Général M. Kérékou.

La souveraineté proclamée, la loi fondamentale d'inspiration marxiste-léniniste devenait caduque. Une nouvelle légitimité, celle de la Conférence nationale vit ainsi le jour. Kérékou, rallié aux suffrages de la souveraineté fut suivi par son Armée qui réaffirma sa participation au renouveau démocratique, son apolitisme et son retour à la caserne " tout en espérant que le jeu démocratique futur qui résultera de cette Conférence s'animera dans la transparence, la probité et la sauvegarde de l'unité nationale ". Le 25 Février fut baptisé le Dimanche de la victoire, la souveraineté et la force exécutoire des décisions de la Conférence proclamées dans un tollé d'applaudissements au grand dam de quelques résistants du PRPB restés assis en signe de désapprobation. Néanmoins les passes-d'armes ne cessèrent pas. A la lecture du rapport de la Commission des Affaires Economiques et Sociales, M. Kérékou interpella et reprocha à N. Soglo son manque de patriotisme lorsqu'il était Administrateur à la Banque Mondiale. Il s'en prit également à un autre Haut Fonctionnaire, l'ex Directeur-Adjoint du BIT, A. Tevoèdjrè, Rapporteur Général de la Conférence parce que, aux yeux de Mathieu Kérékou, il n'est pas souhaitable :

" de dresser une liste exhaustive des problèmes que vit notre peuple, de disserter indéfiniment sur des notions de sciences politiques ou d'élaborer un répertoire de bonnes intentions dont la mise en œuvre se révélerait utopique sur le terrain ".

Il lui sera répondu le dernier jour, par le rappel de l'histoire du jeune Abel occis par son aîné Caïn, " l'homme sombre " qui tenta tout, et pour finir, alla habiter sous terre fuyant l'œil de Dieu. De la même manière M. Tévoèdjrè faisait remonter à la surface l'incurie de l'officier des Forces armées béninoises, " parce que dit-il, nous avons juré de ne plus jamais humilier l'intelligence ". Dans une habile synthèse finale présentée le 28 Février 1990, le Rapporteur Général passa sous silence le caractère conflictuel des débats pour s'appesantir sur le changement politique consensuel.

2 - Sur le modèle de la palabre africaine

a) Le Rapport Général de la Conférence

Présenté le dernier jour, 28 Février 1990 ce fut une " belle gerbe " offerte aux conférenciers, à tout le pays et au monde entier représenté par les diplomates étrangers présents à ce moment là. D'emblée, le Professeur Albert Tévoèdjrè en a appelé au soutien de la communauté internationale pour sortir le Bénin de l'abîme où il s'est plongé. Le droit et le devoir d'ingérence évoqué - de façon prématurée à notre goût - montre à quel point et à quelle excentricité le pays en était. L'exemple de la table ronde nicaraguayenne des ONG a été montré pour pousser le développement par derrière. Ce serait l'une des réponses financières, ces ONG disposant de droits de tirage et de lignes de crédits. Il fut évidemment question du Programme d'Ajustement Structurel. Le point culminant : l'adresse de M. Tévoèdjrè à l'endroit du corps diplomatique, à commencer par l'Ambassadeur de France consécutivement à une longue citation de M. Rocard " à nos amis africains " sur l'approfondissement de la démocratie et le respect des droits de l'homme, facteur essentiel de développement. En cette année où la fièvre du Mur de Berlin n'était pas retombée, référence fut faite à la Perestroïka. Et l'auditoire apprenait que le Rapporteur " a former fellow of the Havard Center for International Affairs " avait des " amis " dans la salle (M. Pavlov ancien collègue du BIT et Ambassadeur de l'URSS au Bénin), s'exprimait couramment dans la langue de Shakespeare ou de Thomas Mann.

Ce discours, émaillé de citations littéraires et philosophiques méritait de prendre place dans une anthologie par les intonations, le choix des mots et l'unité plastique. Prenait-il en compte l'horizon d'attente culturel des Béninois ? (l'ensemble des savoirs, des compétences et des croyances d'A. Tévoèdjrè cadrait-il avec le
contexte ?) Voudrait-il relever la culture des Béninois que l'orateur ne s'y prendrait pas autrement. Le premier réseau connotatif caractérisé par l'" isotopie " de la douleur rendait cohérente une bonne partie du Rapport. Au début, l'emploi de la forme passive laissait augurer une situation à laquelle la plupart des participants furent contraints. Mais très vite le " Nous " volontariste montrait la détermination de la Conférence. Les premiers mots consacrés à résumer et à remercier, le Rapport devint incisif (les mots " libérer ", " effort ", " patience ", " courage ", " rebâtir ", " s'arc-bouter ", " radeau ", " chaîne ", " liens ", " tombe " et les expressions " en larme et en sang ", " Etats Généraux de la Nation " etc. font partie de cette isotopie de la douleur). La question que nous nous sommes posée : " Comment les organes de radiodiffusion et de télévision avaient pu traduire à l'ensemble des Béninois des villes et des campagnes toutes ces citations, ces connotations et allusions ?  ".

Comment traduire la longue fiction de la Légende des siècles de Victor Hugo où Caïn " enfui de devant Jéhovah " s'est enseveli avec un œil qui continuait à le fixer dans l'obscurité de la tombe ? Verrès, Catalina, Ciceron, Néron et autres Kipling firent peut-être " effets " sur quelques auditeurs mais le forum en était-il vraiment indiqué ? Nostalgie d'un intellectuel surnommé le " Bossuet africain " ? Le style de M. Tévoèdjrè peut être excellent (" Mais nous venons depuis hier de gagner un siècle, celui qui vient. ") avec ses interpellations au vocatif du " Professeur " :

" Vous voulez un Etat de droit où le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire soient clairement séparés.

Et vous voulez une presse libre et responsable. Vous voulez aussi que puissent s'exprimer et fleurir des mouvements associatifs, des coopératives dynamiques et productrices de biens. Vous voulez que les hommes et les femmes de ce pays aient le droit absolu et inaliénable à mettre l'intelligence au centre de leur vie. "
(p. 38-39)

Force est de reconnaître par endroits un style par trop scolaire, trop forcé. Comment peut-il imputer à l'ensemble des participants (et peut-être à tout le pays) certaines idées qui ne sont que de lui et de lui seul ? Soit par le discours indirect libre, soit par le discours direct " Et vous avez bien voulu retenir ce mot d'un philosophe contemporain, etc. ". Le Professeur avait-il sondé les cœurs et les reins ? Qu'aujourd'hui des Nègres torturent et tuent d'autres Nègres est-ce vraiment par " tragique inculture historique " ? Ce laïus a aussi révélé - et c'est dommage - un manque de rigueur de l'homme politique béninois qui oublie par moments de séparer l'Eglise et la République.

Par contre les non-dits (" Cher Monsieur Nicéphore Soglo, si le Président de la République veut bien accepter les conclusions de nos travaux, vous serez dans quelques jours le Premier Ministre et le Chef du Gouvernement de notre pays "), la courtoisie vis-à-vis de l'Armée qui avait décidé de se retirer de la gestion des affaires malgré " les plus grands doutes " exprimés en son temps par le Général de Gaulle, les comptes-rendus des commissions (avec des satisfecit appuyés aux amis), une nouvelle théorie du contrat social, tout ceci démontre une habileté politique et cette hargne à figurer parmi les constructeurs de l'avenir du Bénin, d'entrer " dans l'Histoire décisive " du pays en affichant une modestie trompe-l'œil :

" Vous avez voulu que je traduise nos convergences, je m'y suis efforcé sans vraiment toujours réussir à faire passer toute l'intensité du message. "

L'Archevêque de Cotonou, Mgr de Souza s'y est pris autrement pour éviter d'" écrire une Constitution avec une goutte de sang " (Kérékou, 26 Février 1990), en épargnant une éventuelle destitution de l'ancien Président de la République. Analysons le discours prononcé au second tour des élections présidentielles de Mars 1991 après le premier échec de Mathieu Kérékou.

b) Le discours du prélat

Il se situait aux antipodes de celui de l'ancien Directeur du BIT. Lorsque Mgr de Souza s'adressait à ses " amis " fauteurs de troubles (" Non, mes amis, soyons sérieux ... Allons, mes amis du calme ! ") il parlait à ce peuple de paysans et de petits fonctionnaires, il prenait des exemples simples qui les atteignaient dans leur vécu quotidien : la zizanie dans le Nord du Bénin aurait pu entraîner le départ de la sage-femme (et qui aiderait vos femmes à accoucher ?), de l'agent de la poste et surtout empêcher le ramassage des milliers de tonnes de coton, la principale production de la région septentrionale. L'égalité de tous passait inéluctablement par le respect de la complémentarité, enseignement très africain comme ces mots qu'aujourd'hui tout africain doit méditer :

" Et aujourd'hui qu'est-ce que j'ai fait pour que la paix règne autour de moi, pour que la paix règne dans la ville où je suis, dans la maison où je suis, qu'est-ce que je fais pour que mon voisin soit en paix, et ne soit pas obligé de ramasser précipitamment ses valises et de s'enfuir dans la brousse et de prendre une direction qu'il ne connaît même pas. Mais s'il quitte son lieu de travail, s'il quitte son hôpital, s'il quitte sa maternité, mais qui va faire le travail ? "

Une culpabilité métaphysique ressort de l'exhortation aux " amis " du Nord qui ont fait couler le sang d'un fils d'instituteur du Sud, âgé seulement d'une dizaine d'années. Il en a appelé à une responsabilité collective puis a demandé à tous de s'asseoir autour d'une table (" Pourquoi chaque fois qu'il y a une élection, ce sera toujours dans le Nord qu'il va y avoir des histoires ? "). Les chefs traditionnels du Borgou, la province du Nord-Est, et tous les chefs bariba auraient pour devoir d'apprendre aux jeunes à " ignorer d'où ils sont... mais qu'ils sont Béninois ". Les valeurs de la vie commune sont indispensables aux Africains qui veulent édifier leur pays.

Aux hommes politiques, à ceux qui s'intéressent à la politique, " ceux qui veulent faire du bien à notre pays ", et au premier d'entre eux, l'évêque les pria de se mettre en règle avec leur conscience, de parler " à nos frères du Borgou " pas seulement en français mais en Dendi et dans toutes les langues qui peuvent les toucher. Président de la République pour quelques semaines encore, Mathieu Kérékou, battu par son rival et Premier Ministre de la période transitoire Nicéphore Soglo, devait intervenir pour calmer ses partisans du Nord car il aime tous les Béninois et il l'avait prouvé en convoquant la Conférence Nationale des Forces vives de la Nation.

" C'était dur pour lui, résumait un an plus tard l'Archevêque de Cotonou. C'était un dilemme, un nœud gordien mais l'amour qu'il porte à son pays a servi de glaive pour qu'il tranche ce nœud et laisse continuer la Conférence Nationale ".

Pendant la période de transition, le Général Kérékou s'était si bien comporté que des journaux, pour le féliciter l'avaient désigné " l'homme de l'année " mais voilà qu'il refusait de paraître en public après son échec, afin de calmer ses partisans déchaînés. Remettait-il en cause la fidélité pour son peuple ?

" ... Et vous m'avez dit durant la Conférence nationale se rappela Mgr de Souza, que vous aimez votre pays, vous l'avez dit, vous l'avez répété et vous avez voulu faire de moi votre messager. J'ai transmis intégralement votre message à la Conférence nationale. Vous ne l'avez pas oublié, j'en suis sûr (...) Alors? votre peuple a besoin de vous entendre, je vous en supplie, sortez de votre silence. Adressez vous à votre peuple qui a décrété que vous étiez l'homme de l'année ".

Pour avoir su habilement s'adresser à l'homme d'Etat, en appeler à sa conscience et à sa responsabilité, suivi il est vrai par l'opinion publique, l'homme d'Eglise a obtenu de la part du premier le " strict respect des règles du jeu démocratique ". Au lendemain des résultats du deuxième tour l'interpellé devait parler à la Nation et féliciter son ancien Premier Ministre, Nicéphore Soglo devenu Président de la République (Mars 1991) puis condamner tous les actes de provocation, de violence et de vandalisme comme le lui avait demandé Mgr Isidore de Souza . Pour ce dernier, comme tous les observateurs de la démocratie béninoise l'ont constaté, il faudrait trouver une parade aux tractations, influences et pressions que les hommes politiques exercent sur les citoyens pour les obliger à voter contre leur gré. L'exemple, cinq années plus tard (Mars 1996) des élections présidentielles qui devaient remettre en selle M. Kérékou au détriment de M. Soglo a montré des partis et des hommes politiques dispendieux et corrupteurs contrairement aux dispositions de la Charte des Partis, à l'esprit et à la lettre des institutions nées de la Conférence Nationale.

SECTION II : L'ABOUTISSEMENT : LA CONSTITUTION DU 11 DÉCEMBRE 1990 ET LA QUESTION DES DROITS DE L'HOMME

Pour certains théoriciens du droit (J. Chevallier), la transposition des droits de l'homme et de l'Etat de droit ailleurs qu'en Occident se révélera artificielle faute de réunir dans ces Etats nouveaux les conditions qui avaient permis son épanouissement en Europe. L'universalisme ne doit pas être confondu avec l'universalité ni avec l'uniformité, répondent les juristes africains formés dans le moule du droit occidental (Keba Mbaye). L'universalisme ne doit pas masquer totalement certaines spécificités dues à l'histoire, à la culture et aux choix politiques. " Il n'y a pas un droit de l'homme africain " reconnaît le professeur M. Ahanhanzo Glèlè Président de la Commission des Affaires Constitutionnelles de la Conférence nationale. La nouvelle Constitution adoptée par référendum le 2 Décembre 1990 a pris en compte les préoccupations des délégués de la Conférence au sujet des libertés publiques et des droits de l'homme. La Constitution affirme le respect de ces droits en se référant à la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, la nécessité de créer des organes appropriés en vue de contrôler l'efficacité des droits et leur sanction sous la supervision des autorités judiciaires.

PARAGRAPHE I : Les références normatives générales

Les résultats de la Conférence Nationale sont donc exploitées pour l'élaboration de la nouvelle Constitution béninoise. Le Préambule souligne l'évolution constitutionnelle et politique mouvementée du Dahomey devenu République du Bénin depuis le 30 Novembre 1975 (" seule est restée pérenne l'option en faveur de la République "). Après avoir affirmé solennellement la détermination de créer " un Etat de Droit et de démocratie pluraliste ", au nom du peuple béninois les constituants réaffirment :

" Leur attachement aux principes de la démocratie et des Droits de l'Homme tels qu'ils ont été définis par la Charte des Nations-Unies de 1945 et la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et des Peuples adoptée en 1981 par l'Organisation de l'Unité Africaine, ratifiée par le Bénin le 20 Janvier 1986 et dont les dispositions font partie intégrante de la présente Constitution et du droit béninois et ont une valeur supérieure à la loi interne ".

A. La Charte de Banjul (28 Juin 1981) et la Constitution française (4 Octobre 1958)

Le Bénin a ratifié la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples le 20 Janvier 1986. Fortement inspirée de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, beaucoup de ses règles et techniques ont été empruntées aux instruments universels relatifs aux Droits de l'Homme notamment aux pactes internationaux relatifs aux Droits de l'Homme de 1966 et à la résolution 1503 du Conseil Economique et Social de l'ONU. Enfin elle résulte directement des principes de la Charte de l'OUA. En se référant aux traditions historiques des " Peuples d'Afrique " et à des " valeurs de civilisation africaine ", la Charte de Banjul est susceptible de se prêter à des interprétations restrictives ou particularistes sous des dehors d'authenticité culturelle. Nous pensons qu'il faut distinguer les droits unanimement déclarés intangibles des droits affectés d'un certain coefficient de relativité.

a) Les valeurs de civilisation africaine

Il s'agit ici, d'une concession faite à la théorie de l'universalité des droits de l'homme. Aux termes de l'article 18 de la Charte, la famille : " doit être protégée par l'Etat qui doit veiller à sa santé physique et morale ". Qui connaît la notion de famille en Afrique ne doit pas s'étonner du rôle imparti à l'Etat dans ce domaine. Le sujet privilégié de droit c'est la famille, structure dans laquelle l'individu se réalise en gardant sa liberté. En Afrique l'idée de droit ne se conçoit pas sans celle de devoir. La communauté a des devoirs envers l'enfant qui naît. Notre étude a abordé dans sa seconde partie ce que nous entendons par " valeurs de civilisation africaine ". Quant aux " devoirs " de l'homme ils seront traités dans une partie ultérieure. Notons simplement que les juristes africains ont le mérite, les premiers, de reconnaître l'existence (et de formuler) des droits qui existaient "ab initio" quoique n'ayant presque jamais été énoncés dans un texte : Ce sont le droit à la paix (art. 23, al. 1er), le droit au développement (art. 22 al. 2), le droit à l'environnement (art. 24). Enfin le refus de la création d'une Cour des Droits de l'Homme pouvait s'analyser comme la préférence donnée au système conciliatoire sur le système contentieux. Aujourd'hui les données ont peut-être changé et l'institution d'une Cour africaine est en marche (voir pp. 126s).

b) Les droits intangibles

La notion de " droits fondamentaux " de l'homme promus et protégés apparaît clairement dans le préambule de la Charte africaine et celui de la Constitution béninoise. S'agit-il d'une catégorie distincte des Droits de l'Homme ? Les droits dont il s'agit (droit à la vie, droit à l'intégrité physique, droit de ne pas être torturé, droit de ne pas être réduit en esclavage, la non-discrimination, égalité devant la loi ...) doivent s'appliquer partout et à tout moment sans aucune dérogation ; ce sont les articles 2 à 7 de la Charte auxquels répondent les articles 15 à 19 de la Constitution du Bénin. La Charte énonce des droits civils et politiques : le droit à la liberté et à la sécurité, la liberté de conscience et de religion, d'association, de réunion, le droit à l'information et la liberté d'opinion, le droit d'aller et venir, celui de propriété et le droit à l'égalité devant les services et les biens publics. Des droits économiques, sociaux et culturels, la Charte n'en aborde que trois, qui seront complétés par la Constitution : ce sont les droits au travail, à la santé et à l'éducation. Quant au droit des peuples ce sont les articles 19 à 24 qui les énumèrent : le droit des peuples à l'existence, à l'autodétermination, à l'égalité et celui de leur libre disposition vis-à-vis de leurs richesses et de leurs ressources naturelles. Enfin on retrouvera dans la Constitution du 11 Décembre 1990 les droits de la troisième génération déjà rencontrés dans la Charte de Banjul (le droit au développement et le droit à l'environnement des articles 22 et 24), puis des devoirs particuliers des Etats en relation avec les droits des peuples (l'enseignement et la diffusion des textes sur les Droits de l'Homme et des peuples, le devoir des Etats de garantir l'indépendance de la justice). L'article 7 qui énonce que : " Les droits et les devoirs proclamés et garantis par la Charte Africaine (. . .) font partie intégrante de la présente Constitution et du Droit béninois " n'est-il pas redondant ?

c) Constitution béninoise et Constitution française

De 1972 à la fin des années 80, le Bénin du général Kérékou s'est efforcé de s'échapper du " pré-carré " français en adoptant la voie du socialisme scientifique dans un tintamarre de slogans révolutionnaires affichés sur fond rouge sur les panneaux publicitaires des grandes villes. Dans ce gigantesque remue-ménage, une Loi fondamentale vit le jour en 1977 rompant avec l'idéologie " bourgeoise " des anciennes Constitutions dahoméennes. Le constituant d'alors dissimula au peuple béninois que son inspiration venait en ligne directe de la Corée du Nord. A quoi servait-il de déshabiller Paul pour revêtir Pierre même si le costume changeait du bleu au rouge ? Les constituants de la conférence Nationale de 1990 se hâtèrent de revenir aux premières traditions, à l'Ecole du droit français sous les chansons du peuple béninois.

" Quand on fait chanter aux gens de telles chansons, il sera difficile de venir leur dire après qu'ils n'ont pas de droits ".

La Constitution du 11 Décembre 1990 commence par l'examen des principes généraux et se poursuit par celui des pouvoirs institués ainsi que de leurs rapports réciproques. La volonté de se situer dans le grand courant de réforme démocratique pluraliste qui affecte le monde depuis la chute du communisme à l'Est est évidente au Bénin comme un peu partout en Afrique :

" Une nouvelle répartition des pouvoirs, d'autant plus intéressante qu'elle va servir de modèle à de nombreux autres pays africains à la recherche d'un nouvel ordre démocratique. "

La définition de la souveraineté nationale n'est pas sans rappeler celle que donne la démocratie française ; art. 2 : " La souveraineté nationale appartient au peuple, aucune fraction du peuple, aucune communauté, aucune corporation, aucun parti ou association politique , aucune organisation syndicale ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice ". En ce qui concerne la dynamique institutionnelle proprement dite le Bénin adopte le contrôle préalable de constitutionnalité (art. 117) comme l'ancienne métropole, sans oublier quelques réaménagements compte tenu de l'espace et du temps qui nous séparent de la fin des années 50. En effet, l'art. 3 énonce dans son quatrième alinéa qu'" en conséquence, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour Constitutionnelle contre les lois, textes et actes présumés inconstitutionnels  ". Il s'agit incontestablement d'une avancée par rapport à la saisine du Conseil Constitutionnel en France. L'article 68 autorise les mesures exceptionnelles à prendre par les pouvoirs publics en cas de menace grave " sans que les droits des citoyens garantis par la constitutions soient suspendus ".

Certains juristes pensaient que cette constitution se révélerait trop lourde pour un si petit pays. Où trouver les fonds nécessaires pour mettre en œuvre la survie d'institutions trop en avance sur l'Etat social ? A ceux-là nous objectons qu'une constitution n'est pas faite pour être défaite : A Pénélope son travail ! Ce n'est que par des expériences que le Bénin construira une histoire constitutionnelle stable. Les Béninois seraient heureux comme les Américains rien qu'à la pensée qu'on célébrerait le bicentenaire de la Constitution du 11 Décembre 1990. En attendant ce jour-là replongeons nous dans l'exégèse des articles de la Constitution qui énumère des droits et des devoirs.

B. Les droits et les libertés énumérés dans la Constitution du 11 Décembre 1990

La Constitution du 11 Décembre 1990 est le résultat d'un compromis entre deux tendances. Ceux qui ont passé beaucoup d'années en exil à l'étranger militaient pour la suprématie des droits de l'homme, tandis que ceux qui sont restés au Bénin œuvraient pour la création d'organes en vue de contrecarrer la suprématie excessive de l'exécutif qui foulait au pieds ses propres règles et des lois votées par l'Assemblée Nationale Révolutionnaire. Cette dernière a longtemps servi de caisse de résonance au pouvoir exécutif et au Parti Unique (le PRPB) : de simples instructions orales pouvaient mettre en échec des règles de droit écrit. Aussi la nouvelle constitution incarne-t-elle de nouveaux rapports sociaux fondés sur le respect de la règle de droit. Le droit lui-même doit désormais respecter un ensemble de valeurs.

a) Les droits civils et politiques

C'est le deuxième titre de la Constitution qui énumère les droits et devoirs de la personne humaine de manière classique. Ce sont les libertés dites négatives, destinées à limiter la tendance naturellement despotique de l'Etat. Elles peuvent se réduire à deux principes : la dignité humaine et l'impératif de la justice.

* Le droit à un procès public et la garantie à une libre défense sont consacrés par l'article 17 de la Constitution. Ce droit à la justice se manifeste par la présomption d'innocence et les droits de la défense. L'article 16 affirme le principe de la non-rétroactivité des lois pénales.

* Le droit à la vie, à la liberté, à la sécurité et à l'intégrité de la personne se retrouvent à l'article 15 de la Constitution. Tout " individu " c'est-à-dire. le citoyen et l'étranger doivent être respectés en tant qu'être humain dans leur intégrité physique et morale. La Constitution se garde bien de mentionner la peine de mort. Peut-être pour éviter des débats passionnels. Le droit à la vie inclut-il la condamnation de
l'avortement ? Quant à la liberté et à la sécurité nul ne peut en être privé. L'article 15 renvoie à l'article 18 qui prohibe dans son dernier alinéa les détentions ou les arrestations arbitraires sans décision de justice au-delà d'un délai strictement déterminé (48 heures ou huit jours " dans des cas exceptionnellement prévus par la loi ").

* Le respect de la dignité humaine : ce principe est posé par la Charte de l'OUA et se retrouve dans le Préambule de la Constitution béninoise (les droits fondamentaux de l'homme, les libertés publiques, la dignité de la personne humaine et la justice). Le Béninois - l'Africain - est un écorché qui n'a pas oublié toutes sortes d'asservissements, d'exploitations ou d'avilissements qu'il a subies pendant les siècles d'esclavage, de la traite des Noirs. Aussi l'article 18 alinéa 1er, interdit " la torture et les sévices ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ". Le code de procédure pénale devrait reprendre ces principes sous forme de lois imposées directement à la police et aux tribunaux. L'article 19 de la Constitution s'adresse d'ailleurs à " tout individu, tout agent de l'Etat qui se rendrait coupable d'acte de torture, de sévices ou traitement cruels, inhumains ou dégradants dans l'exercice de ses fonctions. " Non seulement il " sera puni conformément à la loi " puisqu'il est " délié du devoir d'obéissance lorsque l'ordre reçu constitue une atteinte grave et manifeste au respect des Droits de l'Homme et des libertés publiques ".

* La non-discrimination et l'égalité. L'article 26 reconnaît et affirme le droit à la non-discrimination entre l'homme et la femme (al.2). De plus l'Etat " protège la famille et particulièrement la mère et l'enfant. Il veille sur les handicapés et les personnes âgées ". L'égalité dont il s'agit est une égalité devant la loi et au bénéfice de la protection de la loi car le Béninois sait que " tous les cinq doigts ne sont pas égaux ", ce qui explique les catégories de personnes à protéger plus particulièrement. L'Etat de Droit est ainsi un Etat qui assure les plus faibles.

* La liberté de conscience, de religion et d'opinion. La constitution garantit aux termes de l'article 23 la liberté de conscience, le droit de professer et de pratiquer une religion de son choix. Ces deux libertés doivent s'exercer sans entraves et même par des manifestations publiques " dans le respect de l'ordre public établi par la loi et les règlements ". Le Bénin, ne l'oublions pas, la matrice du vodoun, a donné naissance à des " sectes " qui se sont essaimées partout dans le monde. La patrie du Cardinal Gantin et du pasteur Oshafa peut à certains moments s'affirmer sans modestie la " capitale religieuse d'Afrique ". Quant à la liberté d'opinion elle a pris son envergure après la Conférence Nationale de Février 1990. La liberté de presse est reconnue par l'article 24 de la Constitution qui renvoie aussi à la Haute Autorité de l'Audio-Visuel et de la Communication.

* La liberté d'association, de réunion, de cortège et de manifestation : C'est l'article 25 de la Constitution qui la garantit. Nul n'est obligé de faire partie d'une association (Parti Unique) mais toute personne a le droit de faire partie d'une association (le multipartisme), de se réunir et même de former des cortèges et de manifester en tenant évidemment compte de la Sécurité Nationale, de la sûreté et des droits et libertés d'autrui.

* Le droit d'aller et venir : il s'agit d'un " droit fondamental " à un double niveau. D'abord dans le sens d'un droit admis sans restriction et ensuite parce que l'hospitalité est une obligation morale au Bénin et en Afrique. L'article 25 est la contrepartie de l'article 16 in fine (" Aucun citoyen ne peut être contraint à l'exil " contrairement à ce qui se faisait au temps du premier mandat du Général Kérékou) car il implique qu'on puisse revenir dans son propre pays. Le droit d'asile est implicitement reconnu (L'exemple des Togolais de la période de 1992-1994). Le Bénin ne saurait expulser les étrangers de manière collective (la Charte Africaine) comme ce fut le cas au Nigeria en 1983-1984. Les expulsions ne sont plus légalement possibles pour les Etats parties de la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des peuples. L'article 39 donne les mêmes droits aux étrangers qu'aux citoyens.

* Le droit de propriété, de domicile et du secret de la correspondance. L'article 22 de la constitution béninoise du 11 Décembre 1990 garantit le droit de propriété. " Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et contre juste et préalable dédommagement ". La terre au Bénin - dans les campagnes - est la propriété de la communauté qui la met en valeur selon l'intérêt de tous les membres. L'article 20 consacre l'inviolabilité du domicile et de la vie privée hormis les cas où " les formes et conditions prévues par la loi " sont respectées (perquisitions, visites domiciliaires). Quant à l'article 21 il consacre l'inviolabilité du secret de la correspondance et des communications.

La Constitution béninoise accorde également une large part aux droits de l'homme, dits de la deuxième et à ceux de la troisième génération.

b) Les droits économiques, sociaux et culturels

Nous avons déjà mentionné le droit de la famille, de la femme, de l'enfant, des handicapés et des personnes âgées (art. 26 al. 2). En plus de ces droits qui sont à la limite des droits civils (non-discrimination) et des droits économiques et sociaux, la Constitution béninoise reconnaît le droit à la culture (art. 10), le droit au travail (art. 30), le droit de grève (art. 31), l'égal accès des citoyens à la santé (art. 8 in fine), à l'éducation, à l'information, à la formation professionnelle et à l'emploi.

* Le droit à l'éducation et à la culture. C'est un devoir que la Constitution met à la charge de l'Etat pour lequel " la personne humaine est sacrée et inviolable ". L'article 17 de la Charte Africaine déborde le cadre naturel du droit à l'éducation quand il prévoit la promotion et la protection de la morale et des valeurs traditionnelles de la communauté. La Constitution béninoise reconnaît de même à l'individu son droit d'être informé et d'être formé professionnellement pour le développement du pays et la sauvegarde des traditions culturelles. La culture est garantie par l'Etat et les collectivités publiques et l'enseignement public progressivement gratuit. (art. 12 et 13).

* Le droit au travail et le droit de grève. L'article 30 avoue que l'Etat " s'efforce de créer les conditions qui rendent la jouissance de ce droit effective ". Les détracteurs du concept de " droits économiques et sociaux " mettent en avant l'impossibilité de l'Etat libéral à tenir des promesses à caractère quelque peu démagogique. Dès lors, ils mettent en avant la première génération des droits de l'homme. Sans prendre part à ce débat en tant que tel, notons que si le droit des peuples à disposer de leurs richesses et de leurs ressources naturelles n'est pas un vœu pieux, le droit au travail pour tous pourrait s'analyser comme une forme de redistribution de ces mêmes ressources. Le droit de grève est formellement reconnu et n'est plus catalogué dans la catégorie des droits et libertés autrefois qualifiés de bourgeois. La Sécurité Sociale n'est pas mentionnée. Le Bénin n'a ni ratifié ni participé au Pacte international de l'ONU relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et ne siège pas aux Comités des droits de l'homme créés par les Pactes de 1966.

* Le droit à la santé. L'Etat béninois s'engage à travers sa Constitution à prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger la santé de la population et assurer une assistance médicale en cas de maladie. On note un effort beaucoup plus soutenu depuis l'avènement du régime démocratique.

Les droits économiques et sociaux encadrent les droits civils et se prolongent par les droits dits de la troisième génération.

c) Les droits de la troisième génération

Ce sont des droits liés à des préoccupation plus récentes. Il s'agit du droit au développement, du droit à la paix et à l'environnement déjà présent dans la Charte Africaine et repris par la Constitution du 11 Décembre 1990. nous y ajouterons le devoir de l'Etat de faire connaître les droits de l'homme avant de conclure par les devoirs de l'Homme tels qu'ils sont inscrits dans notre Constitution.

* Le droit au développement. C'est un droit nouveau et à notre connaissance la Charte Africaine est le premier traité à le reconnaître comme un Droit de l'Homme. (cf. art. 22 de la Charte et les paragraphes 3 et 7 du Préambule). C'est une sorte de globalisation des droits économiques et sociaux tout en y intégrant les droits civils et politiques. La Constitution béninoise le consacre dès l'article 9 mais au niveau individuel plutôt qu'à celui du droit des peuples : (" tout être humain a droit au développement. ". Alors que l'article 22 de la Charte énonce que " tous les peuples ont droit à leur développement économique, social et culturel ").

* Le droit à un environnement sain. L'article 29 de la Constitution décrète crime contre la Nation l'introduction de déchets venant de l'étranger : " Le transit, l'importation, le stockage, l'enfouissement et le déversement sur le territoire national des déchets toxiques ou polluants étrangers et tout accord y étant relatif sont interdits ". De plus l'article 28 propose la réglementation par une loi de la gestion des déchets toxiques issus de la production industrielle ou artisanale nationale. L'Etat veille par-dessus tout à la protection de l'environnement.

* Les devoirs des citoyens et de l'Etat béninois. Ils portent sur le respect de la Constitution et l'ordre constitutionnel établi, à " tout citoyen béninois civil ou militaire " (art.34). La précision est de taille pour qui a connu le Dahomey des coups d'Etat à profusion. Un autre devoir porte sur le respect des biens publics qui s'étend à la condamnation de la " corruption, de détournement, de dilapidation ou d'enrichissement illicite " (art. 37). L'article 33 exige le paiement des contributions fiscales ; l'article 32 rend le service militaire obligatoire. Le travail aussi est un devoir et " les citoyens chargés d'une fonction publique ou élus à une fonction politique ont le devoir de l'accomplir avec conscience, compétence, probité, dévouement et loyauté dans l'intérêt et le respect du bien commun. " (art. 35 de la Constitution).

Enfin au termes de l'article 40 " l'Etat a le devoir d'assurer la diffusion et l'enseignement de la Constitution, de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, de la Charte Africaine de 1981 ainsi que tous les instruments dûment ratifiés et relatifs aux Droits de l'Homme ". Cette obligation d'information doit s'étendre aux programmes d'alphabétisation, de l'école jusqu'à l'université sans oublier les programmes de formation des Forces Armées et assimilées. Tout ceci bien sûr en français et dans les langues nationales afin que ces droits soient strictement respectés. Les instruments mentionnés à l'art. 40 relèvent du droit international des droits de l'homme.

PARAGRAPHE II : Le droit international des droits de l'homme

La " Charte des droits de l'homme " constituée des instruments généraux que sont la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme (du 10 Décembre 1948), les deux Pactes de 1966 relatifs aux droits de l'homme et les Protocoles facultatifs qui se rapportent au Pacte International relatif aux droits civils et politiques, cette charte n'a été ratifiée qu'en partie par le Bénin (la Déclaration universelle, simple déclaration sous tendue par la force morale de ses principes). De nombreux instruments l'ont cependant été par la Bénin qui prend une part active à l'instar d'autres pays africains à la vie des organes institués (Commission, Comités et divers groupes de travail) dans le domaine des droits de l'homme pour en assurer la protection et la promotion.

A. Les instruments internationaux

L'idée de liberté existe dans toutes les sociétés et l'Occident fut le premier à transformer cette idée en règle de droit. " La liberté ne peut rester dans l'univers des idées, rappelle Yves Madiot. Elle doit "descendre" dans celui du droit pour irriguer les rapports humains. Ce passage est particulièrement difficile et les rapports entre liberté et droit ont toujours été délicats et complexes, voire tumultueux ". La " vieille Europe " ne voulant pas mourir a ainsi enfanté la Société des Nations puis l'Organisation des Nations Unies pour la promotion de la paix. Après les atrocités de la deuxième Guerre Mondiale, la civilisation judéo-chrétienne ne partagea pas avec le reste du monde ses "acquis" en matière de droits de l'homme. La Magna Carta (1215), la Déclaration anglaise des droits de l'homme (1689), la Déclaration des Droits de Virginie (1776), la Déclaration américaine (1776) et la plus significative, la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (1789) avec ses multiples avatars accouchèrent donc de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme suivie à son tour de deux Pactes internationaux, des conventions et résolutions des Nations Unies sur les Droits de l'Homme. Pour Keba Mbaye, le courant internationaliste :

prétend réconcilier les différents courants en acceptant les différentes sortes de droit sans discrimination et sans préférence, et en tendant vers l'internationalisation des droits de l'homme qui doivent ainsi échapper petit à petit à la compétence nationale et en conséquence aller vers l'universalisme tout en ménageant les particularismes des choix politiques et économiques. C'est presque une mission impossible ".

1 - La Charte des Nations-Unies et la Charte des Droits de l'Homme

La Charte des Nations-Unies du 26 Juin 1945, énonçant entre autres buts et principes qui devaient régir l'Organisation des Nations-Unies, à l'article premier, le développement et l'encouragement du " respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinctions de race, de sexe, de langue ou de religion ". L'article 13 définit l'Assemblée générale comme l'institution devant provoquer aussi des études et des recommandations en vue de " faciliter pour tous, sans distinction de race, de sexe de langue ou de religion, la jouissance des droits de l'homme et des libertés fondamentales ". Toutefois c'était au Conseil économique et social (chapitre IX de la Charte de l'ONU) qu'incombait la tâche de créer des Commissions pour les questions économiques et sociales et le progrès des droits de l'homme (art. 68, Charte des N. U.) et de " faire des recommandations en vue d'assurer le respect effectif des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous " (art. 62 al.2). D'autres articles reviennent sur l'encouragement du respect des droits et libertés fondamentales pour tous ou encore font des renvois aux articles ayant déjà traité de la question des droits de l'homme (art. 55, art. 56, art. 76c., art. 83 et art. 87).

Poussé par ce dynamisme le Conseil économique et social créait dès le début de l'année 1946 une commission, la Commission des droits de l'homme ; l'Assemblée générale de l'ONU examinait à Londres en Janvier 1946 un projet de déclaration sur les dits droits. En 1947, la Commission à sa première session autorisait son Bureau à formuler un projet préliminaire sur la question, travail repris plus tard par le Comité de rédaction (représentant huit Etats géographiquement choisis). A la fin de la même année ce dernier transmettait à la Commission les projets d'articles d'une déclaration internationale et d'une convention sur les droits de l'homme auxquelles on donnait le nom de " Charte Internationale des Droits de l'Homme ". Réunie du 24 Mai au 15 Juin 1948 la Commission révisait le projet et le soumettait au Conseil économique et social. Ce dernier le transmit à l'assemblée générale qui l'adopta le 10 Décembre 1948 à Paris.

2 - Les Pactes internationaux relatifs aux Droits de l'Homme

Le projet de convention se dédoubla en deux projets de pactes qui, après de nombreuses péripéties (1949 : 18 articles élaborés par la Commission, 1951 : 14 articles sur les droits économiques, sociaux et culturels et 10 articles sur les mesures d'application de ces droits ; 1953 et 1954 : fin des travaux de la Commission et examen général des projets par l'Assemblée générale ; 1955 : troisième commission et nouvel examen article par article) aboutirent en 1966 au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels en même temps que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques muni de deux Protocoles facultatifs prévoyant l'un un mécanisme international destiné aux particuliers victimes d'une violation des droits énoncés, l'autre l'abolition de la peine de mort. Les préambules des deux Pactes obligent les Etats et les individus à respecter les droits de l'homme ; les articles 1, 3 et 5 des deux Pactes, identiques, déclarent respectivement le droit à l'autodétermination, l'égalité entre l'homme et la femme, la prévisions des garanties contre l'interprétation erronée des Pactes et la violation d'une liberté.

En règle générale, le Pacte relatif aux droits civils et politiques interdit des restrictions aux droits qu'il énonce sauf intervention de la loi et nécessité de sécurité nationale. Cependant le droit à la vie (art. 6), à la protection contre la torture (art. 7), contre l'esclavage ou la servitude (art. 8, al. 1 et 2), contre l'emprisonnement consécutif à l'inexécution d'une obligation contractuelle (art. 11), le droit de chacun à la personnalité juridique (art. 16), à la liberté de pensée, de conscience et de religion (art. 18) et l'interdiction de donner effet rétroactif aux lois pénales (art. 15), toutes ces libertés ou tous ces droits énumérés ci-dessus ne peuvent être suspendus ou limités en aucune circonstance, même dans des situations d'urgence (art. 4, al. 1 et 2). Quant aux autres droits mentionnés dans le Pacte ils peuvent être suspendus ou limités " dans la stricte mesure où la situation l'exige " et ces limitations ou suspensions signalées à l'ONU. Les droits et libertés dont il s'agit : l'arrestation ou la détention arbitraires
(art. 9), le traitement avec humanité de toute personne privée de liberté (art. 10), le droit de circuler librement et du libre choix de sa résidence (art. 12), l'expulsion d'étrangers légalement établis (art. 13), les garanties judiciaires (art. 14), le droit à la vie privée, à l'honneur, à la réputation (art. 17), la liberté d'expression (art. 19), de réunion, d'association (art. 21 et 22), de mariage (art. 23), des enfants (art. 24), le droit de prendre part à la direction des affaires publiques et de voter (art. 25), l'égale protection de la loi (art. 26), la protection des minorités vivant sur le territoire des Etats parties du Pacte (art. 27) et l'interdiction de toute propagande par la loi à la guerre ou à la haine (art.20). Enfin un Comité des droits de l'homme surveille l'application de mesures d'exécution énoncées par le Pacte relatif aux droits civils et politiques.

A la différence du Pacte relatif aux droits civils et politiques, le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels contient une disposition générale applicable à l'ensemble des droits qu'il énonce : tous les droits contenus dans ce Pacte peuvent être limités par la loi, dans la seule mesure compatible avec la nature des dits droits et exclusivement en vue de favoriser le bien-être général dans une " société démocratique ". Le droit au travail y est reconnu (art.6), de même que celui de jouir des conditions de travail justes et favorables (art. 7), le droit de former des syndicats et de s'y affilier (art. 8), le droit à la sécurité sociale et aux assurances sociales (art. 9), le droit de la famille à une protection et à une assistance (art. 10), le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant (art. 11) et de jouir d'un parfait état de santé physique et mentale (art. 12). Quant au droit à l'éducation et à celui de participer à la vie culturelle ils sont énoncés aux articles 13 à 15 du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels qui est entré en vigueur le 3 Janvier 1976 alors que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté par l'Assemblée générale dans la même résolution que le premier (résolution 2200 A, XXI du 16 Décembre 1966) entrait en vigueur le 23 Mars 1976. Le Bénin n'a ratifié ni l'un ni l'autre Pacte. Ceux-ci ont néanmoins exercé une profonde influence sur la Constitution du 11 Décembre 1990 au même titre que la Déclaration Universelle.

3 - La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme

L'entrée en vigueur des Pactes donne plus de force à la Déclaration Universelle toujours montrée comme un document historique définissant de façon universelle la dignité et les valeurs humaines. Le Préambule s'appuie sur l'héritage des Déclarations antérieures, sur le fondement des droits naturels (la " conscience de l'humanité ", les " droits égaux et inaliénables " de la famille humaine) et sur les buts et les principes de la Charte des Nations-Unies (le respect des droits de l'homme, " le développement de relations amicales entre Nations " après des actes de barbarie) en s'y référant de façon explicite. La Déclaration Universelle insiste dans son préambule sur la " positivation " des principes, c'est-à-dire leur transmutation en " un régime de droit pour que l'homme ne soit pas contraint en suprême recours, à la révolte contre la tyrannie et l'oppression ". Néanmoins l'Assemblée générale proclame la Déclaration comme " l'idéal commun à atteindre par tous les peuples et toutes les nations " de façon progressive sur les plan national et international. Cet appel a été largement suivi d'effet, attendu que de nombreuses résolutions et décisions importantes adoptées par les organismes des Nations-Unies et en dehors du système de l'ONU (en Europe la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; en Afrique la Charte de l'OUA et la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples ; en Amérique la Convention relative aux droits de l'homme de San José ; etc.) ont pour base et étalon la Déclaration Universelle ou l'un ou l'autre des deux Pactes internationaux. Un peu partout des tribunaux nationaux et régionaux invoquent les principes énoncés dans la Charte Internationale des Droits de l'Homme, de même que des textes internes d'ordre constitutionnel et législatif qui prévoient des mesures de protection juridique en faveur du Préambule et des articles de la Déclaration Universelle (voir par exemple le Préambule de la Constitution béninoise du 11 Décembre 1990).

La Déclaration Universelle est composée d'un préambule et d'une trentaine d'articles dont le premier énonce les postulats philosophiques et les idées fondamentales dont elle s'inspire. Si tous les hommes " naissent libres et égaux en dignité et en droits " (comme proclamé à l'article premier de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 Août 1789) il est précisé que les hommes sont des êtres moraux doués de raison, contrairement aux autres créatures de la terre, ce qui doit les obliger à " agir les uns envers les autres dans un esprit de fraternité ". L'article 2 interdit toute distinction et toute discrimination dans la jouissance des droits de l'homme et des libertés fondamentales. L'article 3 (" tout individu a droit à la vie, à la liberté et à la sûreté de sa personne ") précède et introduit les articles 4 à 21 dans lesquels sont énoncés les droits civils et politiques (comparables à ceux édictés par le Pacte international relatifs aux droits civils et politiques). L'article 22 contient en substance les articles 23 à 27 lorsqu'il proclame que " toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale ; [qu'] elle est fondée à obtenir la satisfaction des droits économiques, sociaux et culturels indispensables à sa dignité et au libre développement de sa personnalité ". Une nuance de taille est la bienvenue " compte tenu de l'organisation et des ressources de chaque pays " quoi qu'un appel fût lancé à " l'effort national et à la coopération internationale ". Cette seconde partie de la Déclaration Universelle rappelle également le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. L'article 28 protège les droits et les libertés énoncés dans la Déclaration alors que l'article en prévoit les limitations à la condition que celles-ci ne soient pas contraires " aux buts et aux principes des Nations-Unies ". Quant à l'article 30 il édicte que nul ne doit tirer de la Déclaration un droit quelconque (un fil à la manière d'Ariane) pour un acte ou une activité " visant à la destruction des droits et libertés qui y sont énoncés ".

La Charte Internationale des Droits de l'Homme a été suivie au niveau international par une multitude d'instruments relatifs à des matières spécifiques comme la Déclaration pour l'octroi de l'indépendance aux pays et aux peuples coloniaux (1960), la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (1965) ... Ce qui compte avant tout ce sont les mesures prises pour la promotion et la protection des droits énoncés dans la Charte Internationale.

B. Les organes institués pour la promotion et la protection des droits de l'homme

Nombreux sont les organes compétents au plan universel dans le domaine des droits de l'homme. Le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale est issu de la Convention internationale du 21 Décembre 1965 (art. 8) sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale. La Commission de la Condition de la femme, le Comité de décolonisation, les ONG, etc. Des Comités ont été créés à partir des deux Pactes internationaux de 1966. Le Comité des droits civils et politiques, établi en 1976 comprend 18 membres élus (dont quatre africains). Le Bénin ne peut en faire partie.

1 - Les Comités et la Commission des droits de l'homme

a) Les Comités des droits de l'homme

Ils complètent les deux Pactes internationaux de 1966 non reconnus par la République du Bénin. Néanmoins les articles 45 à 63 de la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples ratifiée par ce pays reprennent l'essentiel des dispositions relatives aux Comités des droits de l'homme instituées par l'Ecosoc. C'est le protocole facultatif qui habilite le Comité des droits de l'homme (Pacte international relatif aux droits civils et politiques) à recevoir et à examiner des communications émanant des particuliers victimes ou supposés tels de violations de l'un quelconque des droits énoncés dans le Pacte. Les articles 28 à 45 dudit Pacte définissent l'organisation, la procédure et la compétence du Comité composé d'experts reconnus pour leur autorité morale en tenant compte d'une répartition géographique équitable. Le Comité dispose d'un large pouvoir d'appréciation quant à la recevabilité des requêtes et seuls les Etats parties sont liés par la procédure. Le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels plus récent, a calqué son fonctionnement et son organisation sur ceux du Comité des droits de l'homme. Malgré l'autorité de leurs rapports annuels les Comités ont une action réduite par le nombre limité d'Etats qui ont adhéré aux Pactes et au Protocole facultatif contrairement à la Commission des droits de l'homme de l'ONU.

b) La Commission des droits de l'homme de l'ONU

Longtemps considérée comme un organe politique, la Commission des droits de l'homme comprend en réalité une double procédure. La procédure publique résulte de l'application de la résolution 1235 (XLII) du 6 Juin 1967 du Conseil économique et social et prend une coloration politique puisqu'elle dénonce la violation des droits de l'homme qui lui parviennent du monde entier. Les affaires débattues lors des sessions sont introduites ou par des Etats ou par des ONG d'où leur caractère éminemment politique et publique (les débats sont publiés). Les résolutions de la Commission doivent par la suite être entérinées par le Conseil économique et social et elle peut en outre demander au Secrétaire général une étude sur une question relative aux droits de l'homme. Toutefois une autre procédure, quasi-juridictionnelle, provient de la résolution 1503 (XLV III) du 27 Mai 1970 modifiant sa prudente doctrine en faveur du respect des droits de l'homme.C'est le Conseil économique et social qui donna le feu vert à la Commission qui avait désormais le droit de procéder à des enquêtes (première technique), d'entreprendre des études approfondies (deuxième technique) sur " des situations qui révèlent de constantes et systématiques violations des droits de l'homme ". Le contenu de ces deux techniques n'étant pas précisé, il appartient à la pratique de le faire.

Composée de quarante-trois membres dont onze africains, ceux-ci sont désignés par les Etats et élus par le Conseil économique et social, ce qui fit dire, à tort ou à raison à J. B. Marie, cité par K. Mbaye, que la Commission fait office d'assistante et de consultante auprès de l'Ecosoc. C'était probablement pour cette raison que la résolution 1/XX IV du 11 Août 1971 permit l'élaboration d'une procédure confidentielle et quasi-jurisprudentielle pour l'examen des questions. En effet depuis lors, les communications sont d'abord examinées par la Sous-Commission (par un groupe de travail de 5 membres établissant un rapport à la fin de leurs travaux) qui peut les rejeter, les maintenir en examen ou bien les renvoyer à la Commission. Le renvoi à la Commission vaut présomption de violation de droits de l'homme sur les critères de la résolution 1503. La Commission, saisie du rapport, forme un groupe de travail de cinq membres siégeant en séances non publiques. La Commission écoute le rapport du groupe à l'issue de ces séances et renvoie de nouveau l'affaire devant la Sous-Commission (complément d'informations) ou abandonne la poursuite de l'examen. Néanmoins il lui est possible à elle aussi d'entreprendre une enquête ou bien de procéder à une étude approfondie de l'affaire qui semble révéler des cas de violations des droits de l'homme. En publiant le nom des Etats concernés (sans en révéler les motifs) il semble que la Commission ne viole pas ainsi le principe de la confidentialité. A la fin l'affaire est déférée à l'Ecosoc et la confidentialité peut être levée.

2 - La Commission Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples

a) Organisation et compétence

La deuxième partie de la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples est consacrée à l'organe institué pour assurer la protection de droits de l'homme en Afrique (et au Bénin) : la Commission africaine des droits de l'homme et des peuples que nous nommerons ici " Commission africaine ". La première difficulté en l'absence d'une Cour africaine des droits de l'homme et des peuples est l'étendue de la mission de la Commission africaine. L'article 45 de la Charte africaine lui confie la promotion des droits de l'homme et des peuples. Aussi lui appartient-il de rassembler de la documentation, d'organiser des séminaires, des colloques et des conférences dans le domaine spécifique des droits de l'homme et des peuples, de donner des avis ou de faire des recommandations aux gouvernements africains. Elle peut élaborer des principes et des règles qui serviront de base à l'adoption de textes législatifs par les mêmes gouvernements. Cependant la Commission africaine a pour rôle essentiel de " coopérer avec les autres institutions africaines ou internationales qui s'intéressent à la promotion et à la protection des droits de l'homme et des peuples ". Au termes de l'article 60 de la Charte africaine la Commission africaine doit s'inspirer du droit international des droits de l'homme (Charte des Nations-Unies et de l'OUA, Déclaration Universelle et autres instruments adoptés par les Nations-Unies et ses institutions par les pays africains dans le domaine des droits de l'homme et des peuples), c'est-à-dire avoir recours à tous les instruments universels quant aux règles de procédure et aux droits substantiels.

Le Bénin ayant intégré la Charte africaine dans sa Constitution il en résulte que les rédacteurs de cette convention ont entendu créer à la charge des Etats africains parties à la Charte de l'OUA une obligation de rendre compte à la Commission africaine de toute violation des instruments qu'ils n'ont pas ratifiés : c'est le cas des deux Pactes internationaux de 1966. La Commission africaine couvre à l'évidence le champ des droits économiques, sociaux et culturels puis celui des droits de la troisième génération : un Etat ou un particulier peuvent demander leur sauvegarde en cas de violation. Cela nous fait toucher du doigt quelques difficultés non résolues par les rédacteurs de la Charte africaine et ceux du Règlement Intérieur de ladite Commission. La première difficulté réside dans l'imprécision ou dans l'omission des termes indispensables à la compréhension de certains articles. Et le fonctionnement de devenir parfois bancal. C'est la question de la création d'organes subsidiaires non prévue dans la Charte ou celle des délibérations de la Commission africaine : sont-elles publiques ou secrètes ? (voir K. Mbaye, op. cit., p. 224-s) Où établir le siège ? Quelle majorité requérir pour l'élection du président et celle du vice-président ? S'agit-il d'un scrutin secret ? Si quelques réponses venant de la pratique ou de nouveaux articles (art. 12.2 et 12.3 du Règlement intérieur) essayent de combler les lacunes de jeunesse, il est évident que la Commission africaine est allée loin dans certains domaines. En empruntant à la résolution 1503 certaines règles qu'elle a prolongées, la Commission africaine permet des recours individuels devant elle (art. 55) malgré une certaine inféodation à la Conférence des Chefs d'Etats et de gouvernement.

En effet, le Président de la Commission africaine possède très peu de pouvoirs propres. Aux termes de l'article 44 du Règlement intérieur, tous les " pouvoirs " qui lui sont reconnus sont relatifs à la conduite des débats (ouverture et clôture des séances, maintien de l'ordre, le temps de parole, etc.). Les onze membres composant la Commission africaine " sont élus au scrutin secret, par la Conférence des Chefs d'Etats et de gouvernement, sur une liste de personnes présentées, à cet effet, par les Etats parties à la présente Charte ". (art.33 de la Charte africaine). Et c'est au Secrétaire général de l'OUA qu'il appartient de dresser la liste alphabétique des personnes présentées par les Etats (deux personnes au maximum dont un national par Etat). Après la première élection un système des 4/3/4 est établi au terme duquel les sept premiers tirés au sort ont un mandat de 2 ans (pour quatre d'entre eux) et de 4 ans (les 3 membres). Quatre membres restants sont élus pour une période de six ans renouvelable. " Après leur élection, les membres de la Commission font la déclaration solennelle de bien et fidèlement remplir leurs fonctions en toute impartialité " (art. 38 Charte africaine). Ici encore les rédacteurs ont omis les détails de cette " déclaration solennelle ", peut-être par respect aux convictions religieuses. L'article 16 du Règlement intérieur mentionne le serment, une formule qui commence par " Je jure... " (voir K. Mbaye, 1992). Par ailleurs, en déplaçant à Banjul en Gambie, ou en refusant d'établir le siège de la Commission à Addis-Abeba à l'instar de celui de l'OUA, n'est-on pas tombé de Charybe en Scylla ? Néanmoins la procédure devant la Commission africaine est susceptible de peu de critiques et l'appelation ironique de " Syndicat des Chefs d'Etat " ou (comme la Commission des droits de l'homme de l'ONU) de " Commission d'assistante et de consultant " des ci-devant Chefs d'Etat.

b) La procédure devant la Commission africaine

Tout dépend à vrai dire de l'organe politique que constitue la Conférence des Chefs d'Etat et de gouvernement qui est habilitée à prendre des mesures contre un Etat à la suite de violation des droits de l'homme. Il s'agit de mesures de pure forme étant entendu que l'on ne peut être à la fois juge et partie. Toutefois les communications consistent en des plaintes déposées essentiellement par des Etats parties. Celles-ci doivent remplir des conditions strictes de recevabilité afin de limiter la saisine de Commission africaine par des personnes physiques ou par des ONG (l'art. 55 de la Charte mentionne une liste des communications à établir avant chaque session par le Secrétaire de la Commission, " autres que celles des Etats parties à la Charte "). L'auteur de la communication, personne physique ou ONG est tenu d'indiquer son identité (ou peut demander à garder l'anonymat), formuler les doléances en des termes mesurés et articuler des faits précis et non encore réglés par un instrument national. La communication qui doit être compatible avec la Charte de l'OUA et avec la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples doit respecter la règle de l'épuisement des voies de recours internes. La Commission africaine se réserve le droit d'avertir l'Etat concerné et de prendre des mesures provisoires avant une décision sur le fond de l'affaire. Elle sera saisie sur la demande de sa majorité absolue (art. 55.2).

Au terme des articles 47, 48 et 49 de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples lorsqu'un Etat partie " a de bonnes raisons de croire qu'un autre Etat également partie à cette Charte a violé les dispositions de celle-ci " il tente par voie de négociations bilatérales " ou par toute autre procédure pacifique " à l'en informer. Trois communications écrites seront alors adressées l'une à l'Etat accusé, et les autres au Secrétaire général de l'OUA et au Président de la Commission africaine. Au bout d'un délai de trois mois si un échec intervient la question est soumise à la Commission par l'un ou l'autre Etat (et des communications envoyées au Secrétaire général de l'OUA et au Président de la Commission). Ces communications sont enregistrées au siège de la Commission qui en contrôle les conditions de recevabilité et le respect de la règle de l'épuisement des recours internes (art. 50 de la Charte africaine). La Commission africaine après avoir tenté une solution amiable " fondée sur le respect des droits de l'homme et des peuples " (art. 52), établit en cas d'échec et de " violation graves ou massives des droits de l'homme et des peuples " (art. 58) un rapport d'abord envoyé aux Etats concernés puis à la Conférence des Chefs d'Etats et de gouvernement. Celle-ci classe l'affaire ou demande une " étude approfondie " à la Commission africaine ou encore elle peut prendre une décision compatible avec la Charte africaine et le droit international. Aucun recours de type juridictionnel n'est encore prévu, ce qui ne saurait tarder au vu de l'évolution des mentalités. Une réforme de système pointe à l'horizon.

Le mérite de la Constitution béninoise du 11 Décembre 1990 est celui d'avoir eu pour rédacteur l'un de ceux qui furent à la base de l'élaboration de la Charte africaine et qui en fut le défenseur acharné, le Professeur Maurice Ahanhanzo Glélé.

CHAPITRE II - L'ORGANISATION DÉMOCRATIQUE du pouvoir au Bénin

SECTION I : LES ORGANES POLITIQUES ISSUS DE LA CONSTITUTION DU 11 DÉCEMBRE 1990

PARAGRAPHE I : La mise en œuvre d'un Etat de Droit au Bénin

A. De la théorie de " l'Etat de Droit " à la Constitution

En droit public la notion de l'Etat de Droit est imprégnée de technicité. Il s'agit de l'association de deux termes : "Etat" et "Droit". L'Etat donne sa pleine efficacité à la règle de droit. Aussi la puissance de l'Etat s'exprime t-elle par rapport au Droit et dans le Droit par l'édiction de normes obligatoires dont la Constitution, qui détermine l'organisation et le fonctionnement du pouvoir politique. L'Etat de Droit s'exprime pour certains auteurs de trois manières :

* La conception d'une hiérarchie des normes au sein de l'ordre juridique étatique. En France, par exemple, la hiérarchie n'a pas toujours été respectée. L'administration jugeait d'abord elle-même les conflits (juge et partie) puis l'exécutif a fini par être soumis à la "loi". La hiérarchie des normes veut dire que les différents organes de l'Etat sont tenus de respecter la loi et les normes supérieures. Dans le cas contraire, un recours est possible devant un juge indépendant. Ainsi il fallut différencier les normes et les articuler selon le principe hiérarchie/subordination puis institutionnaliser un contrôle juridictionnel chargé de contrôler et de garantir le respect de cet agencement. La tradition française avait fait prévaloir le légicentrisme (fondé sur le caractère sacré de la loi) sur le constitutionnalisme. Ce n'est qu'en Octobre 1958 lors de l'adoption de la Constitution de la Ve République que la suprématie de la Constitution a été affirmée en créant un contrôle de la constitutionnalité des lois.

* La soumission de l'Etat au Droit est la deuxième caractéristique de l'Etat de Droit. De l'Etat et du Droit lequel précède et prime sur l'autre ? Pour les théoriciens allemands et pour une partie de la doctrine française (dont Carré de Malberg) l'Etat est l'unique source du Droit. Statocentrisme. Le courant du "Droit objectif" fait naître la norme juridique non plus dans l'Etat mais dans un principe supérieur (Dieu, la Nature, ou la Société). L'objection à cette construction de l'esprit (cf. la proclamation de 1789 des droits "naturels", inaliénables et sacrés de l'Homme) c'est tout simplement son incompatibilité avec la dynamique sociale : la "Nature" est-elle immuable ? L'approche dualiste conduisant à un raisonnement tautologique, - la soumission de l'Etat à son propre Droit - d'autres théoriciens affirmèrent l'identité de l'Etat et du Droit. Kelsen disait que l'Etat et le Droit reposaient sur un seul et même ordre de contrainte, que l'ordre juridique devenait un Etat dès l'instant où il présentait un certain degré de centralisation. En retour l'Etat ne pouvait être pensé que comme " ordre juridique ", donc tout Etat est un Etat de Droit. Le principe de soumission de l'Etat au Droit n'est donc que l'impossibilité de l'existence de l'arbitraire étatique.

* L'Etat de Droit ne peut reposer seulement sur un agencement hiérarchisé, un " ordonnancement " abstrait des normes juridiques. Ordre, autorité mais également un soubassement libéral i.e. un ensemble de valeurs et de principes qui cherchent à assurer aux citoyens des garanties effectives contre l'Etat. Plus un Etat permet la protection et la défense des Droits de l'Homme, plus l'Etat de Droit se renforce. Le but de l'Etat c'est de servir les libertés. Le pouvoir de l'Etat est ainsi limité et son rôle est strictement délimité dans la vie sociale.

" L'Etat de Droit, c'est donc aussi un Etat minimal, respectueux de l'autonomie du social et ne sortant pas du cadre de ses attributions légitimes : le principe de la liberté du commerce et de l'industrie apparaît ainsi comme un élément constitutif de l'Etat de Droit, en traduisant en termes juridiques le dogme du caractère subsidiaire de l'intervention étatique. Misant sur l'outil juridique pour réaliser en pratique cette limitation, l'Etat de Droit repose aussi sur un véritable culte du droit "

D'une part les textes en vigueur doivent réguler tous les rapports sociaux ; le droit est le moyen privilégié de normalisation et d'encadrement des comportements. D'un autre côté, il opère comme référence mythique et relève d'" un jeu de croyances plus profondes " (p. 373). Cette " mystique de la loi " fait que l'Etat de Droit n'est pas seulement un leurre mais une réalité qui dépasse aujourd'hui les frontières nationales et s'impose depuis quelques décennies dans l'ordre international.

La Constitution béninoise du 11 Décembre 1990 organise une stricte séparation entre les pouvoirs exécutif et législatif. Le régime politique est d'essence présidentielle. Le Président de la République en est le personnage principal. Il est élu au suffrage universel direct au scrutin uninominal à deux tours (art. 42 et 43 de la Constitution) si aucun candidat n'obtient la majorité absolue au premier tour. Le Bénin s'inspire ainsi des modalités en vigueur en France, à la différence que la durée du mandat présidentiel se réduit à cinq ans renouvelable une fois. Chef suprême des Armées, le Président de la République peut prendre en Conseil des Ministres des mesures exceptionnelles lorsqu'il apparaît une menace grave - après avoir au préalable consulté le Président de l'Assemblée Nationale et le Président de la Cour Constitutionnelle - " Sans que les droits des citoyens garantis par la Constitution soient suspendus (art. 68 al. 1er). Il dispose entre autre de l'initiative des lois concurremment avec l'Assemblée Nationale et assure leur promulgation (art. 57) ".

* Le pouvoir législatif appartient au Parlement constitué d'une assemblée unique (art. 79) dont les membres sont élus au suffrage universel direct. Chaque député est le représentant de la Nation toute entière et (ré)éligible par un scrutin de liste départemental à la proportionnelle. La durée du mandat est de quatre ans et il est nul lorsqu'il est impératif. Conformément à la Constitution française l'art. 98 énumère les matières qui sont du domaine de la loi et l'art. 100 stipule que " les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ". Toutefois, l'assemblée peut autoriser (à la majorité des deux tiers de ses membres) le gouvernement " à prendre par ordonnance pendant un délai limité des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ". Enfin le parlement peut contrôler l'action gouvernementale et pour ce faire, il dispose de moyens donnés par l'art. 113 de la Constitution : pouvoir d'interpellation, questions écrites, questions orales avec ou sans débat et la mise en place d'une commission parlementaire d'enquête.

* Le pouvoir judiciaire est, selon l'art. 125, indépendant des autres pouvoirs et exercé par des magistrats nommés par le Président de la République sur proposition du ministre de la Justice après avis du Conseil Supérieur de la Magistrature. Le Titre VI de la Constitution est consacré à la Cour Suprême (la plus haute juridiction de l'Etat en matière administrative, judiciaire et financière, exerce une compétence politique en contentieux des élections locales) et à la Haute Cour de Justice compétente pour juger le Président de la République et les membres du gouvernement.

La Cour Constitutionnelle est traitée dans le Titre V de la Constitution béninoise. Elle est composée de sept membres (quatre sont nommés par l'Assemblée Nationale et le reste par le Président de la République) pour une période de cinq ans. Elle est juge de la constitutionnalité des lois avant promulgation (en plus des actes réglementaires pouvant porter atteinte aux libertés fondamentales et les règlements intérieurs des principaux organes de l'Etat) et juge des élections puisqu'elle veille sur la régularité des votes, présidentielles et législatives. La Cour " garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques " avec des conditions de saisine beaucoup plus larges qu'en France. En effet, avant promulgation le Président de la République et/ou tout membre de l'Assemblée Nationale peut la saisir mais également après promulgation, par tout citoyen soit directement, soit en vertu de la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité (art. 122 de la Constitution).

* Existe également le Conseil Economique et Social (Titre VII) qui donne un avis obligatoire sur les projets de loi de caractère économique et social ou sur les textes qui lui sont soumis ou encore à son initiative sur les réformes d'ordre économique et social. Le Titre VIII mentionne la Haute Autorité de l'Audio-Visuel et de la Communication chargée de veiller au respect de la déontologie en matière d'information et à l'accès équitable des partis, des associations et des citoyens aux moyens de communication. (art. 142 al.2).

B. Critique de la pratique de " l'Etat de Droit " au Bénin

L'Etat est-il soumis au Droit au Bénin ? Si l'on considère la conception purement formelle de la doctrine juridique de l'Etat de Droit, la justice constitutionnelle à l'œuvre répond aux préoccupations modernes de la soumission de l'Etat au Droit. N'est-elle pas selon L. Favoreu " la condition nécessaire à la réalisation et au maintien de l'Etat de Droit " ? La Constitution est respectée sous l'œil vigilant de la Cour Constitutionnelle et les organes de l'administration d'Etat respectent les lois adoptées par l'Assemblée Nationale. Mais combien de temps prendra le processus d'acculturation visant à donner aux Béninois à la fois la culture et le réflexe démocratiques (à l'occidental) ? Combien de temps durera encore la garantie des libertés fondamentales instituées après la Conférence Nationale en l'absence d'une " pédagogie appropriée à la diffusion d'une culture démocratique conciliant les dynamiques traditionnelles et les exigences de la modernité ". Ce qui compte plus que tout au Bénin : que les hommes forgent à leur rythme et à leur capacité leur conception de l'" Etat de Droit ". L'Etat de Droit en Allemagne (à la fois considéré comme une notion formelle et comme une notion substantielle) correspond à la théorie française qui a évolué depuis Carré de Malberg et qui n'est que l'aboutissement d'une longue genèse de rapports Droit-Etat. Plusieurs auteurs (Leisner N. : L'Etat de Droit : une contradiction in Melanges Eisenmann, 1975, p. 65-s) analysent les contradictions et les impasses théoriques auxquelles se heurte la théorie de l'Etat de Droit. Quelles doivent être les valeurs propres à l'" Etat négro-africain de Droit " ?

" Il n'y a pas, dans l'Etat de Droit démocratique, de modèle ; il y a des principes, ce qui n'est pas la même chose. Il n'y a pas, pour parvenir à l'Etat de Droit démocratique, de recettes, il y a des expériences, avec des conséquences que l'histoire a permis de dégager ".

A ce tour d'horizon (qui ne peut être exhaustif, eu égard à l'amplitude de la question des droits de l'homme), il faut réserver une place particulière aux analyses du philosophe du droit Michel Troper et à celles de l'anthropologie du droit représentée par Etienne Le Roy.

Dans un article publié par la Revue Droits, M. Troper relève les ambiguïtés et les confusions de la doctrine du Rechtsstaat, reprise pour la première fois par Carré de Malberg sous sa dénomination d'Etat de droit, qui a fait fortune en France. Les racines de l'Etat de Droit remontent à l'Etat de justice c'est-à-dire à la période de la Monarchie Absolue. Le rôle du roi était de confirmer et de garantir l'application des coutumes (la fameuse icône de Saint-Louis sous son chêne, en train de rendre la justice).

Le pouvoir pour le roi de légiférer, va être reconnu très lentement. Le souverain a finalement acquis une autorité sans partage en créant et en modifiant les coutumes existantes (XIV-XVIèmes siècles). Néanmoins il n'existait ni différenciation, ni hiérarchie dans l'ordre des coutumes. Ce pouvoir normatif royal était quand même limité par deux types de règles : d'une part il se heurtait aux coutumes des corporations, à celles des Seigneurs et de l'Eglise puis, d'autre part le roi devait respecter les lois fondamentales du Royaume (par exemple la loi salique qui interdisait que la succession du trône soit dévolue à une reine).

Le droit politique moderne était ainsi en germe dans les lois fondamentales du Royaume. Au XVIIIe siècle, en proclamant qu'il n'y avait pas d'autorité supérieure à la loi, la Révolution française ne faisait que prolonger un processus multiséculaire. Celle-ci limita la puissance de l'administration : le droit va permettre à celle-ci d'agir mais, en pesant sur elle et en l'obligeant à respecter le droit, reconnaître les sanctions d'un juge indépendant. On s'acheminait vers la fin de l'Etat de police ou Etat administratif, celui du " bon plaisir du Prince " et des lettres de cachets.

L'Etat légal surgit à l'avènement de la Révolution. Il fallait, sous les lumières, construire un ensemble de règles cohérentes et hiérarchisées. L'Assemblée Nationale proclama " les droits naturels, inaliénables et sacrés de l'Homme " dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 Août 1789. L'objet de la constitution (et des constitutions) c'était d'assurer la garantie de la protection des droits de l'homme et de réaliser le principe de la séparation des pouvoirs enseigné par Locke et Montesquieu. Les actes pris par l'Exécutif, privés de pouvoir normatif, se devaient d'être en conformité avec la loi. Les juges ne pouvaient pas non plus, ni s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif, ni suspendre l'exécution des lois.
L'Etat légal ou la prééminence de la loi, n'était que la face de la logique du gouvernement représentatif. Seuls les représentants du peuple étaient habilités à exprimer la volonté de la Nation. Ce légicentrisme, fondé sur le caractère sacré de la loi, échappant à tout contrôle juridictionnel, a marqué les institutions françaises et celles des Territoires d'Outre-mer. Progressivement, les constitutions redonnèrent à l'Exécutif un pouvoir normatif qui lui avait été refusé en 1791. Acquis dès le Directoire, le pouvoir réglementaire sera confirmé par la Constitution de l'An VIII (Art. 44).

Les actes émanant du pouvoir réglementaire vont, eux, être contrôlés et pourront être éventuellement annulés par le juge administratif (méfiance des révolutionnaires à l'égard des juges civils). De même, l'autorité réglementaire ne pouvait entreprendre une action ou prendre une décision qu'à la suite d'une loi. Il existe depuis, des mécanismes pour retirer les normes non conformes de l'ordonnancement juridique : c'est le contrôle juridictionnel dans la hiérarchie des normes. Pour réaliser l'Etat de Droit, l'administration a construit un ordre juridictionnel en son sein. Prosper Weil parle d'une " préhistoire du droit administratif ", période au cours de laquelle se mettront en place les bases qui ont permis une différenciation des fonctions.

Le principe de la juridiction " retenue " (théorie du ministre-juge) a permis au Conseil d'Etat de se spécialiser progressivement dans l'examen des litiges, se développant à l'abri de cette justice, soumettant de plus en plus l'administration au respect de la légalité. (A l'origine il était destiné à préparer les projets de loi du gouvernement et à servir d'organe consultatif). En 1812 apparaît la notion de recours pour excès de pouvoir. Par la loi du 24 Mai 1872 le Conseil d'Etat devint une juridiction indépendante et reçut enfin le pouvoir de justice " déléguée " qui lui permettait de prendre des décisions contentieuses en son propre nom. Le Conseil d'Etat devenait le gardien de la hiérarchie des normes contre les emprises du gouvernement et de l'administration. La loi échappait toujours à tout contrôle juridictionnel, en contradiction avec la définition de l'Etat de droit, Etat dans lequel aucun pouvoir n'est souverain et dans lequel tout pouvoir doit être contrôlé.
La théorie de l'Etat de droit, déjà construite pendant la phase de l'Etat légal a été approfondie depuis la Ve République. Après le 28 Octobre 1958, la primauté de la constitution sur la loi a été reconnue et la hiérarchie des normes affirme la subordination de la loi à la Constitution. Une puissance législative illimitée est reconnue dangereuse pour les libertés individuelles et les droits de l'homme en particulier. L'introduction d'un contrôle de constitutionnalité des lois par le Conseil Constitutionnel suffit-il cependant à dire qu'il y a un Etat de Droit ? M. Troper souligne qu'il y a lieu d'" examiner non plus ce qu'est l'Etat de droit, ni ce que l'on entend habituellement par cette expression, mais ce qu'on peut en comprendre, et l'usage qu'on peut en faire ".

On en conclut avec lui, à " l'Etat de droit impossible ", à moins de changer " notre conception classique de la démocratie, comme gouvernement du peuple souverain " si l'on veut suivre la théorie jusnaturaliste d'un Etat soumis à un droit naturel supérieur. Les lois doivent être interprétées par des hommes, ce qui implique des décisions, c'est-à-dire un Etat non pas soumis au droit, mais au juge. Quant à la variante " positiviste " - celle préconisée par Jacques Chevallier décrite à la page 75 et reprise par la Constitution béninoise - M. Troper observe que :

" l'idée d'un Etat de droit, dans lequel, du seul fait de la hiérarchie des normes, on serait toujours soumis directement ou indirectement à la loi, est proprement irréalisable, "

quelles que soient les qualités de la loi et les types de relations de subordination entre les normes. Dans une relation dynamique (celle décrite par Kelsen et reprise par M. Troper) c'est-à-dire celle d'un rapport de délégation de la norme supérieure à l'autorité subordonnée,

" il n'existe évidemment aucune raison de dire qu'en obéissant à cette autorité subordonnée, j'obéirai encore à la loi. "

Dans un rapport statique de l'Etat de droit, le contenu de la norme inférieure n'apparaît pas forcément comme la déduction du contenu de la norme supérieure.

" Il est à peine besoin de souligner que l'institution d'un contrôle juridictionnel sur les actes administratifs et même celle d'un contrôle de constitutionnalité, dont on imagine parfois qu'ils pourraient renforcer l'Etat de droit et assurer le règne de la loi, ne constituent pas non plus des garanties. Dans le premier cas, le juge peut bien contrôler qu'une décision administrative a été correctement subsumée sous une règle générale de forme législative. Il ne pourra évidement jamais faire réduire cette décision à la conclusion d'un syllogisme pratique. Quant au juge constitutionnel, même si l'on admet qu'il peut contrôler la compatibilité de la loi avec la constitution, il ne peut faire en sorte que la loi soit déduite de cette constitution. De tels contrôles ne permettent donc pas de garantir la liberté politique. "

Il faut bien sûr faire une distinction entre liberté politique c'est-à-dire celle qui permet une garantie de généralité par la séparation des pouvoirs, puis par la technique de la hiérarchie des normes et par les libertés individuelles. L'Etat de droit ne réussit pas encore à garantir la liberté politique par les contrôles juridictionnel et constitutionnel. M. Troper en conclut donc que le contrôle de constitutionnalité est " un moyen séparé " pour garantir les libertés individuelles et les droits fondamentaux.

Pour ces raisons, M. Etienne Le Roy met en garde les Etats Africains qui, par mimétisme - (héritage des temps de la colonie et de la néo-colonie) -, dotent leurs constitutions des techniques de séparation des pouvoirs, sous le couvert de la liberté politique construite par l'occident chrétien " sur le modèle de l'Eglise et du Dieu catholique de la Contre-Réforme ". En France et ailleurs, la solution mise en œuvre par chaque société afin que " le pouvoir arrête le pouvoir " (Montesquieu), réside plutôt dans la structure des conceptions du visible et de l'invisible, plutôt que dans le discours constitutionnel. Par ailleurs il lance un appel aux Africains pour qu'ils traduisent " dans le langage du Droit les valeurs, attentes et représentations effectivement poursuivies par le plus grand nombre, et non seulement par les élites policées et occidentalisées. "
Le droit positif, nous dit E. Le Roy, ne peut par lui-même, garantir l'Etat de Droit en Afrique. Comment mettre en place à l'heure actuelle " des contre-pouvoirs qui n'appartiennent pas au système étatique lui-même tout en exprimant l'ensemble des valeurs attendues ou poursuivies par la société " ? La réponse ne peut venir que de l'Afrique elle-même, " d'autant plus facilement que la solution - structurelle - y existait avant la modernité coloniale ", reconnaît l'éminent africaniste.
Pour répondre à l'appel de M. Le Roy, il faut peut-être avant tout, commencer par recueillir " tous les mécanismes juridiques qu'offre le droit constitutionnel et qui peuvent fonder les libertés publiques ". Construire une propédeutique des droits de l'homme au Bénin et en Afrique, c'est faire l'inventaire des pouvoirs et des forces sociales qui permettront de contraindre l'Etat, tout en proposant de nouvelles valeurs. C'est aux dires de A. Birh, l'effort d'élaborer, de proposer ou d'imposer aux individus et aux groupes, un système de références (idées, normes, valeurs, idéaux) qui donnerait un sens stable et cohérent à leur existence ; c'est : " participer à la production, réelle ou imaginaire, du monde en le rendant subjectivement vivable et habitable. " Nous tenterons cet effort dans notre seconde partie. Pour l'instant, poursuivons l'analyse de ces mécanismes et de ces techniques juridiques dont nous faisions état ci-dessus s'impose.

Après avoir énuméré les différentes sortes possibles d'Etat de Droit, Maurice Ahanhanzo Glèlè se voulant porte-parole des Béninois, le Président de la Commission constitutionnelle fait le choix de l'Etat de Droit de type libéral : pluralisme intégral et les droits de l'homme garantis par l'Etat malgré le manque de moyens (à titre d'exemple, l'inexistence de machine à écrire et de personnels qualifiés entraîne des gardes à vue de plusieurs mois). On pourrait s'étonner de ces faits " anodins " mais pourquoi des candidats déversant des flots d'argent pour s'acheter des électeurs (on n'ose plus demander l'origine de ces fonds) n'investiraient-ils pas dans l'érection d'un Etat de Droit ? Il nous semble urgent au Bénin et peut-être un peu partout en Afrique, d'interroger la relation Etat-Citoyen avant d'aller plus loin dans cette construction que nous appelons de nos vœux les plus ardents. La démocratie suppose le respect du pluralisme (pas trop difficile à obtenir dans nos sociétés traditionnelles) mais également la participation plus directe des citoyens (la tare des sociétés africaines).

La victoire de la Conférence Nationale de Février 1990 au Bénin tient en grande partie à la représentativité de toutes les couches sociales baptisées " Forces vives de la Nation ". Les plus gros contingents furent les paysans et les artisans (86 délégués sur un total de 524) et les associations de développement (70 délégués). Hormis les cadres de l'Administration (46 délégués), les syndicats et organisation assimilées (34 délégués) et ceux nommés " sensibilités politiques " (117 délégués) ont drainé dans la capitale ceux qui ont toujours été tenus à l'écart de la construction politique. Si, pour des raisons évidentes de compétence, la Commission constitutionnelle fut essentiellement composée de juristes chevronnés formés en Occident, l'ensemble du pays les trouvait légitimes (pour des raisons diffuses également) puisqu'à leurs côtés pour la première fois dans l'histoire, ils avaient consenti à travailler ensemble avec les " sans-diplômes ", " avec des groupes qui veulent être reconnus en tant que groupes et influencer la décision ". La citoyenneté réduite au droit de vote est une citoyenneté limitée. L'imagination des élites béninoises doit se mettre au travail, à la recherche d'une " nouvelle citoyenneté " élargie et africaine. Les sociétés civiles paysannes et urbaines capables de se prendre en main face à l'Etat, dirigées par cette "élite" qui ne doit plus attendre pour faire don d'une machine à écrire évitant des gardes-à-vue interminables, prendre pour soi les constructions des routes comme naguère ces Américains vantés par A. de Tocqueville, réhabiliter les quartiers, etc. Dans un article célèbre " Nationalité et Citoyenneté en droit français " François Borella définit la citoyenneté comme une appartenance juridique au peuple souverain dans l'Etat, par la qualité de membre actif de la société politique. C'est le statut juridique qui détermine le peuple souverain dans l'Etat en fixant les droits et les libertés de participation à la formation et à l'exercice de la volonté collective. La citoyenneté proprement dite existe si existent la démocratie et les libertés politiques.

L'Etat de Droit, " revendication universelle et éminemment subversive " (Jean-Louis Autin, 1987), relève de la modernité, en tant qu'ensemble de valeurs et de principes quasi-incontournables (respect de l'individu, des libertés, séparation des pouvoirs, etc.) et peut permettre aux Etats en développement de se fixer un idéal politique à construire après des décennies de Parti Unique, d'autoritarisme ou de totalitarisme. C'est en cela que J. L. Autin évoque l'idée de mythe, croyance absolue en un objet (l'Etat, par exemple) sacralisé, investi d'une valeur magique. Comment construire un Etat de Droit à partir de la conception de l'Etat qu'ont les Béninois sans se faire une représentation idéalisée de la réalité et sans aboutir à des résultats illogiques ?

Concilier " la démocratie naturelle " africaine avec " la démocratie organisée " de l'Occident, selon les mots de M. Alliot. Si l'Etat est un artifice intellectuel qui rend acceptable le pouvoir (Georges Burdeau, 1970), les Etats modernes africains sont en train de bâtir une nouvelle croyance qui prend progressivement la place de l'ancienne en faisant une grande place à l'individu et aux libertés tel que le conçoit l'Occident. C'est un Etat de Droit ambigu pour qui a les yeux rivés sur la réussite économique de l'Occident. Est-ce le développement économique qui a permis l'Etat ? (cf. les collectivités de paysans à la base du développement des régions du Nil et de l'Euphrate) ou bien l'Etat prédateur qui distribue des richesses à une majorité en excluant d'autres bénéficiaires ? L'hypothèse de l'Etat fonctionnel dans laquelle des sociétés industrielles évoluent et se contrôlent par elles-mêmes, où les techniques sont assez puissantes pour subordonner la finalité du pouvoir à leur service doit faire réfléchir les dirigeants politiques africains. Loin de faire le jeu des rivalités des forces politiques, l'Etat fonctionnel devient l'instrument par lequel la société assure sa régulation conformément aux objectifs de développement, de croissance et d'expansion (Burdeau). Un Etat qui privilégie les activités gestionnaires au détriment de la lutte politique c'est le souhait de ces larges " masses " qui préfèrent se diriger vers leurs activités productrices plutôt que de répondre à des questionnaires sur les droits de l'homme. Cependant l'Etat fonctionnel ne laisse pas de côté l'autorité régulatrice, tant s'en faut. Celle-ci repose à la fois sur sa fonction normative et une fonction de gestion de la société à gérer la vie dans toutes sa richesse, la vie organique avec sa logique plurale.

PARAGRAPHE II : La séparation des pouvoirs

L'importance des questions institutionnelles est primordiale dans l'avènement, la consolidation et la régulation des aspects de la vie quotidienne d'un Etat qui se qualifie d'Etat de Droit.

" Les institutions conditionnent l'ensemble de la vie politique d'un Etat. Ce fait s'avère d'une importance beaucoup plus grande encore pour une démocratie naissante, où les réflexes et les automatismes ne sont pas encore acquis ; tandis que les démagogues, les aventuriers de tout poil sont aux aguets, attendant la première occasion pour restaurer un système dictatorial... "

Au Bénin la Constitution institue une stricte séparation entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

A. Le pouvoir législatif au Bénin

Un parlement fort, autonome par rapport à l'exécutif et ayant un domaine d'attribution clairement délimité, est une condition fondamentale pour le fonctionnement régulier d'une démocratie. Le mode de scrutin proportionnel doit être revu pour un fonctionnement normal de notre institution.

1 - Le mode de scrutin

Issus du suffrage universel direct les députés béninois sont éligibles et rééligibles par un scrutin de liste départemental, à la proportionnelle pour un mandat de quatre années. Nous pensons comme M. Jean Baechler que les procédures électorales ne sont pas indifférentes à la démocratie. Elles servent (doivent servir) à choisir les dirigeants compétents, leur donner les moyens d'agir efficacement et assurer la stabilité dans la transmission du pouvoir à une autre équipe.

" Deux grands modes de scrutin sont possibles. Le scrutin majoritaire déclare élu(s) celui ou ceux qui ont obtenu la majorité dans une circonscription donnée. Le scrutin proportionnel distribue les sièges en fonction du pourcentage des voix obtenues par plusieurs listes concurrentes de candidats. Chaque mode peut connaître de nombreuses variations, qui n'effacent pas ce partage fondamental. L'efficacité et la stabilité exigent de choisir le scrutin majoritaire à un tour. Le scrutin proportionnel incite à multiplier les partis, empêche l'émergence de majorités claires, pousse à des tractations entre appareils des partis pour former des majorités toujours instables, donne à des minorités de blocage ou d'appoint un pouvoir exorbitant de négociation, et ainsi de suite. Le scrutin majoritaire à un tour conduit mécaniquement à la définition de deux grands partis, conduit chacun à se définir au centre et à éviter l'extrémisme, dégage une majorité claire, définit une opposition cohérente capable de prendre les rênes du pouvoir à tout moment, et ainsi de suite. On en saurait soulever l'objection que le scrutin proportionnel est plus "juste". Un scrutin n'est pas un sondage d'opinion, il est chargé de procurer aux citoyens des dirigeants compétents, mis en situation d'agir efficacement, sans compromettre la stabilité des institutions. En scrutin majoritaire, les idéologies secondaires et évoluant vers les extrêmes ne sont pas ignorées. Pour peu qu'elles ne soient pas antidémocratiques, elles se retrouvent à l'intérieur des deux grands partis sous la forme de "courants". comme, en effet, il suffit d'une voix de majorité pour l'emporter, aucun parti ne peut se permettre de négliger un courant d'opinion un peu consistant dans l'électorat (. . .) En Afrique, étant donné les partages ethniques régnant actuellement, ce serait folie que de recourir au scrutin proportionnel ".

Nous avons choisi la longue citation de Baechler par souci d'honnêteté intellectuelle. Le Parlement béninois s'empêtre dans les maux décrits ci-dessus. Quatre-vingts députés siègent à l'Assemblée, répartis entre une trentaine de partis politiques. Si l'une des conditions essentielles pour le fonctionnement régulier du système démocratique réside dans la nécessité pour les différents pouvoirs de s'équilibrer, on peut en effet redouter la paralysie due à l'émiettement de la représentation politique à l'Assemblée. Nous pensons que la majorité des Béninois sont agacés de suivre l'incapacité de la classe politique à trouver une majorité ou une coalition stable au Parlement. Aujourd'hui par un référendum les citoyens approuveraient le changement de scrutin proportionnel par le biais d'une révision constitutionnelle, à défaut d'approbation à la majorité des quatre cinquièmes du Parlement (art. 155 de la Constitution). Néanmoins l'Assemblée béninoise n'est pas inféodée à l'exécutif.

2 - Le contrôle de l'action gouvernementale

La Constitution béninoise se détache de la Constitution française de la Ve République par l'absence de la possibilité donnée au Président de la République de dissoudre l'Assemblée Nationale et du droit symétrique de l'Assemblée de renverser le gouvernement. Ainsi, lesté de ces deux prérogatives (art. 103), le régime politique béninois rentre résolument dans la catégorie du système purement présidentiel. Comme dans les régimes présidentiels il n'y a pas de Premier Ministre à proprement parler dans la constitution ( il est envisagée la possibilité d'un grand ministère d'Etat dans le cadre d'une éventuelle évolution semi-présidentielle). A vrai dire l'institution de la fonction de Premier Ministre contribue à l'affaiblissement du pouvoir législatif dans le cas où il appartient à la même formation politique majoritaire à l'Assemblée celle du Président de la République. Dans le cas contraire la situation pourrait devenir très difficile à gérer pour un pays comme le Bénin. Les interpellations conduisent aujourd'hui à des recommandations et les Commission parlementaires sont sans conséquence sur le gouvernement.

On ne peut pour le moment reprocher une quelconque inféodation du Parlement à l'exécutif béninois. Bien au contraire l'Assemblée Nationale veille à la transparence d'une presse libre et à son rôle de contrôle du gouvernement, du moins en ce qui concerne l'opposition prompte à relever et à exploiter la moindre incartade des dirigeants politiques (cf. l'évacuation sanitaire de Mme Rosine Soglo en France alors qu'elle était encore la Première Dame du pays). Ce souci de transparence, nous l'espérons, réduira les malversations même si la perfection n'est pas de ce monde. De plus il faudra veiller à la faculté d'initiative et à la liberté de choix du député vis-à-vis de son parti car il a davantage de comptes à rendre à ses électeurs qu'à son parti politique. L'Assemblée légifère dans les matières limitativement énumérées à l'article 98 de la Constitution. Aux termes de l'article 73 la responsabilité personnelle du Chef de l'Etat peut être déclenchée (outrage à l'Assemblée, haute trahison, atteinte à l'honneur et à la probité). Le Président de la République peut être poursuivi devant la Haute Cour de Justice. L'initiative parlementaire en matière législative est quasi-inexistante. L'Assemblée Nationale se contentant le plus souvent d' " habiller " les textes produits par l'Exécutif (art. 57) et de légiférer lors des votes du budget. De grands débats ont néanmoins lieu essentiellement en matière économique et financière (la question des privatisations, les conditions des Programmes d'Ajustement Structurel, la dévaluation du franc CFA ...). Les analystes de la vie politique comme GERDDÈS AFRIQUE recommandent au Parlement béninois d'utiliser de manière fréquente les moyens d'informations qu'il possède à savoir les questions écrites et orales, les communications de pièces et les communications orales du gouvernement afin d'éviter des blocages et des incompréhensions entre les deux organes politiques. Le pouvoir exécutif est somme toute peu contrôlé par l'Assemblée.

B. Le pouvoir exécutif au Bénin

L'une des préoccupations avouées du Constituant est la réponse à la question : " Comment éviter un coup d'Etat militaire ? ". L'article 64 de la Constitution exige des militaires et assimilés de donner au préalable leur démission en vue de postuler aux fonctions de Président de la République. Désormais, tout membre des Forces Armées et de Sécurité Publique doit accéder à la magistrature suprême par voies démocratique et pacifique. Si le soldat ou l'officier militaire passait outre, sa tentative de renversement du régime légal " Sera considérée comme une forfaiture et un crime contre la Nation et l'Etat et sera sanctionnée conformément à la loi ". De plus, tout Béninois a un devoir de désobéissance à l'autorité illégitime et " tout membre d'un organe constitutionnel a le droit et le devoir de faire appel à tous les moyens pour rétablir la légitimité constitutionnelle, y compris le recours aux accords de coopération militaire ou de défense existants ". (art. 66 de la Constitution). Dans ce cas le Président de la République a le droit de faire appel à des forces armées ou de police étrangères, même si cela n'avait pas été prévu dans les accords de coopération. (art. 67 de la Constitution).

La tendance à la personnalisation autoritariste du pouvoir se heurte à des procédures prévues aux articles 73 à 78 de la Constitution qui prévoient les cas dans lesquels il peut être mis fin aux fonctions du Président élu : l'outrage à l'Assemblée Nationale - par ex. lorsque le Président n'a pas répondu dans un délai de trente jours à une question du Parlement sur l'activité gouvernementale - La procédure de l'article 76 de la Constitution

" est conçue comme ayant une valeur pédagogique, capable d'arrêter le Président dès le début sur le chemin de quelque velléité autoritaire que ce soit " .

Hormis la notion d'outrage à l'Assemblée, la Constitution prévoit d'autres cas répréhensibles d'autoritarisme présidentiel : la haute trahison vise la violation des droits de l'homme, la cession d'une partie du territoire, l'atteinte aux règles du maintien d'un environnement sain (allusion faite au contrat d'enfouissement des déchets toxiques conclu entre le gouvernement de Mathieu Kérékou et les usines occidentales dénoncé en son temps par Le Canard Enchaîné et les journaux locaux) et les atteintes à l'honneur et à la probité. D'ailleurs l'article 44 de la Constitution énumère la " bonne moralité " et "une grande probité" parmi les conditions pour être un candidat à la Présidence de la République. L'art. 75 explicite l'atteinte à l'honneur et à la probité : un comportement personnel contraire aux bonnes mœurs et/ou le fait d'enrichissement illicite, que l'on soit président ou membre de l'exécutif.

Ainsi le Président de la République du Bénin, aux termes des articles 41 à 78 de la Constitution détient le pouvoir exécutif. C'est lui le chef du gouvernement ayant pour mission de déterminer et de conduire la politique de la Nation. Il est élu au suffrage universel, incarne l'Unité Nationale, veille au respect de la Constitution. De manière classique il signe les accords et les traités internationaux, fixe les objectifs politiques, économiques et sociaux puis les moyens à utiliser pour y parvenir. Il travaille en étroite collaboration avec le gouvernement qui a des tâches de prévision, de préparation et d'exécution.

Le pouvoir réglementaire est également dévolu à l'Exécutif. L'article 100 de la Constitution énonce que " les matières autres que celle, qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ". Quant à l'article 38 il reconnaît et consacre l'extension du pouvoir réglementaire tandis que l'article 57 énonce que le Président de la République à l'initiative des lois concurremment avec la Parlement, possède un droit de veto vis-à-vis des lois votées par l'Assemblée Nationale (il peut exiger une seconde délibération de tout ou partie de la loi avant promulgation). Enfin il peut légiférer de manière ponctuelle par voie des ordonnances et par délégation de l'Assemblée Nationale sur des matières qui sont normalement du domaine de la loi.

Les articles 68 et 69 de la Constitution béninoise du 11 Décembre 1990 autorisent le Président de la République à utiliser des pouvoirs exceptionnels en période de crise (pleins pouvoirs) ; il peut décréter l'Etat de siège et l'Etat d'urgence pour 15 jours après avis de l'Assemblée. Au titre de ses nombreux pouvoirs il faut mentionner la nomination de certains membres des organes prévus pour le contrôler : trois des sept membres de la Cour Constitutionnelle (après avis du Président de l'Assemblée), le Président de la Cour Suprême et celui de la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication. Enfin il peut user du référendum après avoir consulté le Président de l'Assemblée Nationale et celui de la Cour Constitutionnelle en matière des droits de l'homme, d'organisation des pouvoirs publics et d'intégration régionale (art. 58). Si le Parlement béninois fait figure de laissé-pour-compte dans ses rapports avec l'Exécutif il n'en est pas de même de l'autorité judiciaire.

SECTION II : LES ORGANES JUDICIAIRES AU BÉNIN

PARAGRAPHE I : L'approche institutionnelle

A. L'indépendance de la justice au Bénin

Aux termes de l'article 125 de la Constitution " Le Pouvoir Judiciaire est indépendant du Pouvoir Législatif et du Pouvoir Exécutif ". Ne nous voilons pas la face : le Bénin a hérité de la France la tendance jacobine de gouvernement avec sa structure inquisitoriale. Les magistrats du Parquet sont des fonctionnaires soumis à l'autorité hiérarchique, dominée au sommet par le Garde des Sceaux. La critique française s'adresse également au Bénin et, n'en déplaise au constituant, mieux vaut en l'état actuel des choses reconnaître une "autorité" qu'un "pouvoir" judiciaire.

Le rôle du juge est la figure centrale de l'Etat de Droit qui à son tour met une confiance absolue dans le droit (le culte du droit). Selon Jacques Chevallier, la fonction du juge serait de garantir le respect de l'ordonnancement juridique, fonction "objective", excluant toute marge de libre détermination. Or l'Etat de Droit s'appuie sur "un jeu de croyances plus profondes", un investissement symbolique, "une mystique de la loi". Pour que cet effet symbolique soit obtenu, encore faut-il que :

" l'Etat ne soit pas partie prenante en apparence dans la décision judiciaire, que celle-ci apparaisse régner seule ".

L'indépendance du juge, dit J. Chevallier :

" ne ferait que témoigner de la transcendance du droit par rapport au politique ".

Pour ce faire, certains auteurs francophones militent pour l'avènement d'une formule qui ferait que le judiciaire détienne lui aussi sa légitimité de la souveraineté populaire à l'instar des pays anglo-saxons.

" Il s'agit là d'abord d'une considération de principe, qui découle de l'exigence d'égalité entre les trois pouvoirs, parmi lesquels ne devrait régner de prééminence autre que protocolaire " .

Parmi les solutions, M. Banock propose de concevoir des élections au niveau départemental soit au niveau de la Cour d'Appel. Le Président ou le Procureur ainsi désigné directement par le peuple pourrait à son tour constituer un collège électoral. Une autre solution serait encore de concevoir une formule où ce seraient les membres de l'organe suprême qui feraient directement l'objet d'une élection au suffrage universel. Les juges élus ont une fâcheuse propension à suivre les électeurs plutôt que la règle de droit, si bien que l'on peut douter des résultats d'un tel changement dans les mœurs judiciaires.

Interrogé à ce sujet par le journal " La Croix du Bénin " le Professeur Th. Holo de l'Université Nationale du Bénin évoque une fonction judiciaire " dont on veut organiser l'indépendance " et il regrette la confusion pouvoir judiciaire/pouvoir exécutif et la tendance qu'ont certains citoyens à s'adresser au Président de la République " en oubliant les tribunaux dont la fonction essentielle est de trancher les litiges sur la base du droit applicable dans notre pays " ; pour M. Holo, " la justice même au niveau du citoyen ordinaire en tant que Pouvoir indépendant du législatif et de l'exécutif n'est pas encore devenue une réalité évidente et quotidienne ".

L'activité du " juge " à vrai dire s'étale sur les trois pouvoirs, la séparation des pouvoirs étant très peu respectée dans la majorité des pays du monde. Le juge régule l'action administrative (empiète le domaine de l'exécutif) et son rôle de créateur de droit est reconnu dans les pays de séparation classique (le domaine reconnu au législatif). Comme le disait M. Alliot cette séparation n'existe que dans l'esprit des professeurs de Droit et dans celui des bons élèves qui les ont écoutés. Les mécanismes traditionnels (classiques) ne répondent plus à la crétion du droit ; d'où la triple interrogation : comment juger ? Qui (quoi) juger ? Qui (avec qui) juge ?

A la première question " comment juger " au Bénin et en Afrique, on peut apporter les modèles clefs en main de l'Occident, que l'on appartienne au système de la Common Law ou au système naguère appelé " romano-germanique ". Seulement il faut savoir que ces systèmes sont eux-mêmes en crise et qu'un rapprochement est entrain de s'opérer dans l'arène du Droit communautaire, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et de la Cour afférente. Néanmoins cette efficacité technique reprise ça et là peut modifier la culture au cas par cas. La compétence institutionnelle enracinée dans l'Etat (alors qu'elle était enracinée dans le cosmos) ne suffit pas à éclairer la fonction de juger.

" Qui juger " ? La société avant les partis, répondent les anthropologues du Droit (M. Alliot, A. Garapon, E. Le Roy). Le juge est à la fois un arbitre, un entraîneur et un pacificateur c'est-à-dire le faiseur de paix (les juges de paix). Le Bénin et l'Afrique sont des sociétés dotées d'une culture de la paix, une paix toujours en mouvement. Le droit selon les mots d'Hauriou (cités par E. Le Roy), " constate les armistices sociaux ". Selon les conflits on mettait en œuvre tel ou tel rituel dans les sociétés traditionnelles. H. Legré y distingue les conflits sanguins, les conflits terriens et les conflits entre deux communautés militairement puissantes. Aux premiers les juges entraient dans une symbolique avec un ensemble de rituels (bouc, plantes de purification, cercle de famille, père fondateur). Quant aux conflits terriens ils étaient réglés par des chefs de famille et les rituels variaient. Enfin dans les conflits entre communautés intervenaient le juge qui était un " allié à plaisanterie " dont la fonction avant tout consistait à détendre et à amortir la tension entre les parties en usant des moqueries et des insultes. Quand le juge ne peut rien faire devant l'inconnu il faisait appel aux ordalies (place de l'invisible et du sacré).

" Qui juge " ? et " avec qui juger " ? L'immensité et le poids de la fonction judiciaire entraînent le désarroi des juges. Ici entre en jeu la compétence personnelle du juge (il apprend à agir sur le cosmos), sa formation, l'âge, la moralité etc. La loi ne suffit plus. Le droit ne consiste pas seulement en des règles, le juge construit la société et ouvre celle-ci sur la vie (la place des rites et des paroles est analysée par A. Garapon, Bien juger, 1996). Le juge lie la société d'une façon nouvelle en tenant compte de l'actualité (M. Alliot) et de l'avenir dans les limites imparties par sa mission. Ce faisant, le judiciaire renvoie en même temps la société à sa propre image et reflète celle de la fonction du juge. D. de Béchillon parle en ce sens d'une position habermatienne : le juge effectuant un travail communicationnel entre lui et le procès.

Les éléments d'indépendance du pouvoir judiciaire (le principe de l'inamovibilité des magistrats du siège article 126 ; le Conseil Supérieur de la Magistrature article 128) doivent donc s'analyser par rapport aux logiques à l'œuvre dans chaque civilisation, par rapport à cette problématique : au nom de quoi va-t-on juger ?

B. La Cour Suprême et la Haute Cour de Justice

1 - La Cour Suprême

Le président de la Cour Suprême nommé par le Président de la République après avis du Bureau de l'Assemblée Nationale, inamovible pendant un mandat d'une durée de cinq années renouvelable une seule fois (art. 133 Const.) est le premier vice-président du Conseil Supérieur de la Magistrature (le Ministre de la Justice, Garde des sceaux n'en est que son second vice-président). Le Parquet Général près la Cour Suprême du Bénin se compose d'un Procureur Général, des Avocats Généraux et des Substituts dont la mission est de présenter des conclusions écrites à l'occasion des affaires en instance d'être jugées par l'une quelconque des Chambres de la Cour.

Aux termes de l'article 131 de la Constitution, la Cour Suprême est la plus haute juridiction en matière administrative, judiciaire, en matière des comptes de l'Etat et des contentieux des élections locales. La loi n° 61-42 du 18 Octobre 1961 organisant la Cour Suprême a été modifiée par l'Ordonnance n° 21/PR du 26 Avril 1966 puis par la loi n° 90-012 du 1er Juin 1990. La Chambre administrative possède une double compétence, juridictionnelle et consultative. Relèvent du contentieux administratif les recours en annulation pour excès de pouvoir, les recours en interprétation et en appréciation de légalité, les litiges de plein contentieux, le contentieux fiscal et les réclamations des particuliers contre les dommages causés par le fait personnel des entrepreneurs concessionnaires et régisseurs de l'administration.

La Chambre judiciaire est formée d'un président et d'au moins deux Conseillers (à l'instar des deux autres Chambres). Les Conseillers de la Cour Suprême peuvent indifféremment siéger dans chaque Chambre de la Cour. La saisine de la Chambre Judiciaire s'opère par une déclaration de pourvoi (au Greffe de la juridiction ayant rendu la décision attaquée). L'article 132 de la Constitution permet au Gouvernement de consulter la Cour Suprême " plus généralement sur toutes les matières administratives et juridictionnelles ". Celle-ci peut " à la demande du Chef de l'Etat, être chargée de la rédaction et de la modification de tous les textes législatifs et réglementaires, préalablement à leur examen par l'Assemblée Nationale ".
(art. 132, al. 2).

Quant à la Chambre des Comptes elle est appelée à exercer son contrôle des finances publiques sur les comptables et sur les ordonnateurs. Elle procède à des enquêtes, des auditions au besoin. Sa procédure, écrite, est adressée aux autorités compétentes (Ministre, Président de la Chambre, autorités sous tutelle des Ministres) par des communications (références et notes). Malheureusement depuis sa création en 1959 ce dispositif a très peu fonctionné (inexistence de personnel et de moyens matériels entre autres insuffisances). Depuis la Conférence Nationale, elle a connu un début de concrétisation permettant à l'Exécutif d'améliorer la situation des affaires financières et à l'Assemblée Nationale de faire face efficacement à ses responsabilités de contrôle.

2 - La Haute Cour de Justice

La Haute Cour de Justice complète la Cour Suprême dans la titre VI de la Constitution, consacré au Pouvoir Judiciaire. Prévue par la constitution, la Haute Cour de Justice n'est pas un organe permanent. Pour les délits ordinaires, les membres de l'Exécutif relèvent des tribunaux de droit commun (art. 136, al. 2). Elle est donc constituée pour juger le Président de la République ou les membres du Gouvernement pour les fautes commises à l'occasion ou dans l'exercice de leurs fonctions et leurs complices en cas de complot contre la sûreté de l'Etat (art. 136 premier alinéa). Sa composition est à la fois politique et judiciaire : six députés élus par l'Assemblée Nationale, les membres de la Cour Constitutionnelle amputés de leur Président et le Président de la Cour Suprême (art. 135) qui se réunissent pour élire le Président de la Haute Cour de Justice.

La Haute Cour de Justice a eu pour louable vocation d'établir la parité entre les pouvoirs de l'Exécutif (exorbitants) et du Législatif. En effet, elle transforme de paisibles députés en juges, détenant à la fois la décision de poursuivre et de mettre en ... accusation les membres de l'Exécutif. L'activité du juge s'étend à tous les pouvoirs (le mythe de la séparation des pouvoirs). L'alinéa 3 de l'article 135 prévoit que les règles du fonctionnement et de procédure seront édictée par une loi organique. C'est chose faite depuis la loi n° 93-013 qui suscita de nombreuses critiques (voir l'article de M. André Aïmabou dans le journal La Croix du Bénin du 13 Décembre 1996 : " Scolies sur la Haute Cour de Justice "). On alla jusqu'à parler d'hérésie, d'atteinte au droit de la défense mais la réalité c'est l'existence de l'article 137 al. 2 de la Constitution qui prévoit une mise en accusation votée à la majorité des deux tiers des députés de l'Assemblée Nationale et à l'al. 3 une instruction menée par des magistrats de la Chambre d'Accusation. Nous y reviendrons en étudiant les décisions DCC 14-93 et DCC 95-020 de la Cour Constitutionnelle.

Quant au juge constitutionnel, il tire son autorité de la Constitution. Cette figure nouvelle (en France et par conséquent au Bénin) fait de plus en plus appel à l'imaginaire (A. Garapon). Quoi qu'il en soit la création de la Cour Constitutionnelle corrige une grande partie des critiques adressées à l'indépendance du pouvoir judiciaire puisqu'elle en est l'organe régulateur. Contrairement au modèle américain qui confie la justice constitutionnelle à l'ensemble de l'appareil judiciaire (Cour Suprême), se prononçant à tous ses niveaux sur la constitutionnalité de la loi, le modèle européen dont est issu le droit béninois moderne (" la famille romano-germanique " si cette appellation a encore un sens aujourd'hui) confie le contentieux constitutionnel à une Cour ou à un Conseil Constitutionnel.

PARAGRAPHE II : La Cour Constitutionnelle et le contrôle de la constitutionnalité au Bénin

C'est donc le Titre V qui organise la Cour Constitutionnelle et ses pouvoirs dans la Constitution Béninoise. Le dernier alinéa de l'article 115 renvoie l'organisation et le fonctionnement de la Cour et la procédure suivie (délais pour sa saisine, immunités, régime disciplinaire et de ses membres ...) à une loi organique que nous approfondirons dans la dernière partie. En attendant il s'agit de traiter des attributions de la saisine et de l'autorité de cette Cour jusqu'alors inexistante en République du Bénin.

La dynamique constitutionnelle innove au Bénin avec cette institution dont les contours sont délimités avec finesse, hissant le constituant béninois au rang des bâtisseurs modernes. En Europe, d'où ce mécanisme a été importé, l'intensité d'un contrôle varie selon le pays. Elle est par exemple absente en Grande Bretagne où l'indépendance du juge judiciaire est complète.

Par contre la France connaît un contrôle préalable de constitutionnalité dont l'histoire commence avec une insuffisante garantie des principes constitutionnels (jusqu'en 1958 le contrôle de constitutionnalité des lois était inexistant dans l'hexagone). Sur le plan théorique l'Etat légal s'est, avec le Conseil Constitutionnel transformé, en un Etat de Droit. Le contrôle s'est élargi avec l'extension de la saisine : de neuf membres à soixante membres. Pour les lois organiques et les règlements des deux chambres du Parlement français le contrôle en était obligatoire tandis qu'il était facultatif pour les lois référendaires, les lois de ratification ou celles autorisant le gouvernement à édicter des ordonnances. Avec la décision 187-DC du 25 Janvier 1985 (Etat d'urgence en Nouvelle Calédonie) le Conseil Constitutionnel admet qu'on peut mettre en cause des lois ou des dispositions législatives déjà promulguées alors que pour la jurisprudence antérieure (cf. Monopole de la Radio-Télévision 27-7-78) la constitutionnalité des lois déjà promulguées " ne peut être mise en cause même par voie d'exception ". Enfin le bloc de constitutionnalité s'est enrichi et comprend aujourd'hui les " Principes Fondamentaux ", les " principes particulièrement nécessaires à notre temps ", les " principes ou règles de valeur constitutionnelle, le texte de la Constitution de 1958 " et les " objectifs de valeur constitutionnelle " en cas de droits antinomiques (cf. loi de 1981 : Sécurité et Liberté). Au Bénin, la situation de la Cour Constitutionnelle se différencie quelque peu de celle de sa " grande sœur " française.

A. Les attributions de la Cour Constitutionnelle au Bénin

Au Bénin, l'article 117 de la Constitution distingue d'une part les compétences générales et d'autre part les compétences spéciales attribuées à la Cour Constitutionnelle.

1 - Les matières sur lesquelles la Cour statue obligatoirement :

a) La constitutionnalité des lois organiques et générales " avant leur promulgation " : cette disposition rejoint celle du Conseil Constitutionnel français et se distingue du contrôle a posteriori qui se pratique soit par un organe spécialisé (par voie d'action ou par voie d'exception), soit par un juge ordinaire (ex. : Danemark) soit encore du contrôle a posteriori mixte (cf. Grèce, Irlande et Portugal). En Allemagne les décisions d'annulation peuvent être rétrospectives et entraîner souvent des gênes techniques. On distingue dans ce cas une " interprétation conforme " où la loi est rectifiée et les bavures en sont gommées, une " déclaration de l'inconstitutionnalité sans annulation " où l'on voit la Cour Constitutionnelle donner une injonction pour la modification de la disposition inconstitutionnelle et enfin la technique de l'" annulation différée " qui peut être assortie ou non d'un délai.

b) Les règlements intérieurs de L'assemblée Nationale, de la Haute Autorité de l'Audio-Visuel et de la Communication, du Conseil Economique et Social " avant leur mise en application " et quant à leur conformité à la Constitution. Le juge constitutionnel a un pouvoir d'interprétation et d'injonction et toute interprétation des règlements intérieurs (et des textes en général) autre que celle qu'il donne serait contraire à la Constitution. Il déclare les dispositions conformes ou non à la
Constitution ; il peut parfois adopter une solution intermédiaire qui consiste à les déclarer conformes sous certaines réserves (cf. décision 127-DC des 19 et 20 Janvier 1981 du Conseil Constitutionnel français)

c) La constitutionnalité des lois et actes réglementaires censés porter atteinte aux droits de l'homme (violation des droits de la personne humaine). cf. décisions du 16-7-1971 (liberté d'association), du 15-1-1975 (loi IVG) et du 23-11-1977 (liberté d'enseignement) du Conseil Constitutionnel en France.

d) Les conflits d'attribution entre les institutions de l'Etat, c'est l'exemple de la décision DCC 14-94 du 23-5-1994 de la Cour Constitutionnelle béninoise relative à la nomination de Monsieur Yves D. Yehouessi en qualité de Président de la Cour Suprême.

e) La Cour Constitutionnelle est juge de l'élection présidentielle : elle examine les réclamations, statue sur les irrégularités et proclame les résultats. Il en est de même pour la régularité et les résultats du référendum et des élections législatives.

* Elle fait de droit partie de la Haute Cour de Justice à l'exception de son Président (art. 135 al. 1 de la Constitution et art. 117 in fine).

2 - Les attributions spéciales de la Cour Constitutionnelle

a) Dans les rapports avec l'Exécutif

Que ce soit par le biais de son Président ou de la Cour elle-même la Constitution du 11 Décembre 1990 accorde à l'institution de larges pouvoirs en cas de vacance de la Présidence de la République. Saisie par l'Assemblée Nationale la Cour " constate et déclare la vacance de la Présidence de la République ". Aux termes de l'article 50 al. 3 le Président de la Cour Constitutionnelle n'assure l'intérim du Président de la République que si celui-ci est mis en accusation devant la Haute Cour de Justice.

La cour est gardienne des biens appartenant au domaine de l'Etat puisqu'il lui appartient de donner son " autorisation préalable (. . .) dans les conditions fixées par la loi " à l'acquisition ou le bail desdits biens par le Président de la République et les membres du gouvernement (art. 52). Enfin dans ses rapports vis-à-vis de l'exécutif, la Cour donne un avis sur les ordonnances avant qu'elles ne soit prises en conseil des ministres. De même elle joue un rôle d'arbitre lorsqu'elle est saisie par l'assemblée en cas de contestation entre cette dernière et l'exécutif quant aux propositions, projets et amendements (art. 104 al. 4) qui ne sont pas normalement du domaine de la loi (délégation de l'art. 102 remise en cause).

b) Dans les rapports avec l'Assemblée Nationale

La Cour Constitutionnelle peut s'allier à l'Assemblée Nationale pour contrecarrer les pouvoirs parfois exorbitants accordés au Président de la République. C'est le cas, prévu à l'art 57 de la Constitution, du refus de ce dernier de promulguer une loi votée après une seconde délibération par l'assemblée. Saisie par la Président de l'Assemblée Nationale, la Cour " déclare la loi exécutoire si elle est conforme à la Constitution ". Nous avons déjà signalé le cas de l'outrage à l'Assemblée lorsque, sur des questions posées par elle sur l'activité gouvernementale, le Président de la République s'enferme dans un mutisme. Passé un délai de 30 jours le Président de l'Assemblée saisit la Cour Constitutionnelle qui statue dans les 3 jours. Jusqu'à la fin de la session en cours, si la décision de la Cour est restée sans suite, le Président de la République est alors déféré devant la Haute Cour de Justice pour outrage à l'Assemblée Nationale. (art 77 de la Constitution).

Cependant l'Assemblée Nationale est elle aussi tenue à des obligations notamment à la probité et au respect des bonnes mœurs par ses membres. L'article 86 interdit au Parlement de tenir ses séances dans un lieu différent que celui où se déroulent ses sessions sauf cas de force majeure " dûment constaté par la Cour Constitutionnelle " qui, ne l'oublions pas, statue souverainement sur la validité de l'élection des députés. Ces derniers ne sont pas au Bénin les seules personnes auxquelles incombe la saisine de la Cour Constitutionnelle.

B. Saisine et Autorité de la Cour Constitutionnelle

1 - Saisine de la Cour Constitutionnelle

Si la Cour Constitutionnelle Béninoise évoque le Conseil Constitutionnel français par sa composition (des garanties supplémentaires de compétence juridique du côté béninois), force est d'observer - et cela est à son honneur - que les conditions de saisine sont beaucoup plus larges qu'en France. M. François Mitterrand rappelait à chaque occasion son désir d'étendre la saisine en France à tous les citoyens. Au Bénin la chose est faite et témoigne d'un surcroît de précaution. En effet, avant promulgation de la loi, le Président de la République béninoise ou tout membre de l'Assemblée Nationale est compétent pour saisir la Cour afin de l'obliger à statuer dans un délai de quinze jours sur la constitutionnalité d'une loi ou d'un texte réglementaire censé porter atteinte aux " droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques en général ". S'il y a urgence, et à la demande du Gouvernement, le délai est de huit jours (art. 120). La Cour se prononce également d'office sur la constitutionnalité de pareils textes.

Après promulgation de la loi, " tout citoyen peut saisir la Cour Constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois, soit directement, soit par la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité " (art. 122) et sa décision doit cette fois-ci intervenir dans un délai de 30 jours et s'imposer aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et judiciaires.

2 - L'Autorité de la Cour Constitutionnelle

Quelle autorité donner à une interprétation de la Cour ? Si telle ou telle disposition est jugée non conforme à la Constitution, le juge est tenu par la décision de la Cour Constitutionnelle si la juridiction statue sur le même texte. S'il ne s'agit que d'une affaire similaire, les décisions de la Cour n'ont qu'une portée limitée à l'affaire sur laquelle elle s'est prononcée.

En pratique l'autorité de la Cour Constitutionnelle va de soi quand il s'agit du législateur mais elle n'a aucun moyen d'imposer ses décisions aux juridictions. Seul suffit le respect du droit inhérent à toute institution démocratique. Néanmoins la coopération des juridictions est nécessaire, dans le cas contraire la règle sera cassée par la Cour Suprême.

En France le débat sur la justice constitutionnelle a eu lieu lors de la loi de Nationalisation (cf. 81-132-DC et 82-139-DC des 16 Janvier et 11 Février 1982.) C'est le 18e considérant qui énonce la règle selon laquelle la Constitution confie à la loi la fixation de règles ou la détermination de principes et ceci " ne saurait dispenser le législateur, dans l'exercice de sa compétence, du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelles qui s'imposent à tous les organes de l'Etat ".

Le Conseil Constitutionnel a toujours été mis en cause en France lorsque ses décisions ne vont pas dans le sens souhaité par le pouvoir public. La stratégie serait alors d'assimiler le juge constitutionnel à un pouvoir politique pour ensuite contester sa légitimité ou encore d'attaquer la composition de ses membres. C'est ce qui a commencé par être fait au Bénin à travers l'analyse des décisions de la Cour Constitutionnelle. Avec MM. Duverger et Robert convenons que la Cour est un "contrepoids" nécessaire au bon fonctionnement du système.

L'histoire de la Cour Constitutionnelle a commencé au Bénin avec le Haut Conseil de la République qui a vu le jour pendant la Conférence Nationale. Il était composé des anciens Présidents de la République, des membres du Présidium de la Conférence, des Présidents des commissions et d'un représentant choisi par les délégués de chaque province. Sa mission fut celle de contrôler le suivi des décisions de la Conférence Nationale, d'exercer la fonction législative, de contrôler l'exécutif et d'assurer la défense et la promotion des droits de l'homme jusqu'à la mise en place de la Cour Constitutionnelle. L'art. 159 al. 3 de la Constitution du 11 Décembre 1990 lui confie " les attributions dévolues " à la Cour Constitutionnelle jusqu'à l'installation de cette dernière. Toutefois la lenteur de son installation a montré la crainte qu'elle inspirait " ab ovo " à l'Exécutif. La Constitution en son article 114 énonce :

" La Cour Constitutionnelle est la plus haute juridiction de l'Etat en matière constitutionnelle. Elle est juge de la constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques. (Souligné par nous). Elle est l'organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l'activité des pouvoirs publics ".

Aujourd'hui la Cour Constitutionnelle béninoise impose le respect au-delà des frontières nationales (La présidente, Madame Elisabeth Pognon est "adulée" partout en Europe notamment en Suisse et en Allemagne). L'indépendance totale de la Cour malgré les pressions morales et physiques lui donne une aura que lui envient bien des hautes juridictions africaines. Des décisions législatives et de nombreuses activités normatives menées par voie réglementaire auraient eu des incidences négatives sur les libertés publiques et les droits de l'homme, n'eût été la sagesse de la Cour Constitutionnelle qui sut trancher en toute impartialité en faveur des droits et des libertés des citoyens. Elle a su s'imposer par la valeur de ses décisions, mais les citoyens Béninois n'usent pas souvent de leur droit de saisine ce qui montre soit que cette institution est en avance sur son temps soit le peu d'intérêt accordé à toute " agitation " autour des droits de l'homme, l'homme béninois se suffisant du minimum de " démocratie naturelle ". L'avenir nous répondra.

Autrement, à l'heure actuelle la Cour aurait tendance à s'enfermer dans sa fonction d'arbitre des conflits de compétence entre les organes de l'Etat. Son œuvre s'étend également au contrôle de la régularité et du contentieux des élections législatives et présidentielles. Depuis celles de Mars 1995 (élections législatives) et un an plus tard aux élections présidentielles ceux qui doutaient de son efficacité ont changé d'opinion. Contre toute attente la Cour avait invalidé et annulé les résultats du scrutin des législatives de la circonscription de Cotonou, de la troisième circonscription du Borgou (Nord-Est du pays) avant de se saisir du contentieux proprement dit. Un des membres de la Cour, M. Glèlè Ahanhanzo Maurice a vu sa maison criblée de balles et des menaces de mort de la Présidente et des autres membres de la Cour ne les ont pas empêché de dire le droit, tirant leur autorité à la fois de la Constitution du 11 Décembre 1990 et de leur compétence personnelle. Dans la troisième partie nous analyserons de nombreuses décisions de cette Cour Constitutionnelle.

CHAPITRE III - ÉLÉMENTS DE CONTRAINTE CONJONCTURELLE AU BÉNIN


Un projet de la Cour Africaine des droits de l'homme vient de voir le jour et tendrait à se substituer à la Commission africaine trop inféodée à la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement d'Afrique. Avant d'étudier les grandes lignes de cette nouvelle Cour des droits de l'homme (en dépit de tout ce qui avait été dit sur la tradition plutôt conciliatoire que revendicatoire des populations d'Afrique) qu'il nous soit permis de poser les cadres de l'applicabilité des droits de l'homme dans les institutions béninoises d'aujourd'hui. L'applicabilité directe s'entend comme la possibilité donnée et reconnue effectivement à une personne de faire valoir devant une juridiction étatique le droit que lui confère la convention.

SECTION I : L'APPLICABILITÉ DE LA CONVENTION AFRICAINE DES DROITS DE L'HOMME ET DES PEUPLES (CADHP) DANS L'ORDRE JURIDIQUE INTERNE BÉNINOIS

Les droits de l'homme, de nature conventionnelle, tendent à devenir la norme fondamentale constitutive de nombreux Etats modernes principalement ceux qui ont ratifié la Charte de l'ONU et les deux Pactes de 1966. En Afrique, la Charte Africaine prend la même voie pour s'imposer dans les ordres juridiques internes c'est-à-dire dans des ordres juridiques objectifs. La nature conventionnelle s'efface en quelque sorte. La nature des droits de l'homme est d'abord de nature subjective c'est-à-dire que ces ne découlent pas d'une attribution par un Etat mais simplement de la nature des sujets sources du droit. Ceux-ci n'ont pas besoin d'un acte objectif, ils ont des droits du fait qu'ils sont des hommes. On parle alors de subjectivisme juridique.

Le concept change dès lors que nous sommes dans un ordre juridique international où les sujets sont des Etats. Ces règles s'imposant de l'extérieur aux Etats qui n'ont pas à les définir. On parle alors des droits de l'homme comme droit objectif mais d'une objectivité relative puisque servant une finalité avec des implications précises. La convention africaine s'applique aux Etats en tant qu'ils sont garants et acteurs au sein de l'ordre juridique national, la garantie supranationale n'étant que supplémentaire. L'application interne s'avère primordiale alors que l'application internationale n'est que subsidiaire. Nous étudierons donc le rôle de la Cour Constitutionnelle et l'attitude des juges judiciaire et administratif face à la Convention Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples.

PARAGRAPHE I : La Cour Constitutionnelle et la Charte Africaine

Il s'agit avant tout d'insérer des règles conventionnelles dans l'ordre interne puis de les appliquer. Des difficultés apparaissent pour la définition des critères distinctifs (critère rédactionnel et critère de l'autosuffisance) et lors de l'application des règles protectrices des droits de l'homme (difficultés d'interprétation, hiérarchie des normes, modalités de l'application). Pour examiner la Cour Constitutionnelle dans ses activités (juge de la conformité, de la constitutionnalité et du contentieux électoral), il convient d'établir des règles précises.

A. Les règles générales

Ces règles sont clairement étudiées par Pierre Mayer dans un article fort bien documenté paru en 1996 dans l'ouvrage collectif Liberté et Droits fondamentaux. La modalité technique le mieux utilisée étant l 'applicabilité directe, encore appelée effet direct ou self-executing.

1 - Effet direct ou self-executing

Cette règle s'articule soit autour de la substance de la Convention (c'est-à-dire son contenu) soit en examinant la nature du droit en cause. Néanmoins d'une manière générale une convention est dite self-executing ou autoexécutoire lorsqu'elle crée des règles au niveau international d'où découlent des obligations ou simplement lorsque le droit constitutionnel des Etats parties à la convention l'admet comme telle. A cet effet, il convient de distinguer dans l'ordre international des Etats monistes dans lesquels les traités sont self-executing (c'est le cas de l'article 55 de la Constitution française ou de l'art 147 de la Constitution du Bénin) et les Etats dualistes qui exigent le vote d'une loi reprennant matériellement des règles énoncées dans les traités qu'ils ont signé et ratifié. Le juge applique dans ce dernier cas les règles et non le traité. La différence est toutefois ténue entre ces deux catégories d'Etats. Si le premier juge est directement confronté au traité comme c'est le cas en France, le vote d'une loi peut s'avérer obligatoire pour la ratification des traités. C'est le cas de ceux relatifs aux droits de l'homme.

Au Bénin par contre le juge est seul face au traité. Ce dernier créant des obligations entre les Etats parties, la question de son invocabilité directe par les individus peut se poser. D'où des ambiguïtés qu'il convient de lever : Quand est-ce qu'une convention est directement applicable en droit interne et quand est-ce qu'elle ne l'est pas ? Il faut recourir d'une part à la substance du traité et d'autre part à sa nature. Lorsque le texte est précis, c'est le critère rédactionnel qui émerge : il est suffisamment clair pour être appliqué par lui-même directement. C'est le cas des traités qui mentionnent des obligations à la charge des Etats (les Etats s'engagent à, les Etats garantissent, les Etats veillent à ...). Dans ces exemples la convention n'est pas self-executing, les signataires s'étant engagés à établir une norme qui servirait à introduire le texte de la Convention. A contrario lorsqu'aucun article n'appelle aucune intervention étatique pour s'appliquer, le traité est self-executing (ou encore lorsque de manière claire il y est écrit que " les parties contractantes reconnaissent à toute personne ... ").

Un autre critère appelé critère de l'autosuffisance est reconnu lorsque les propositions sont trop vagues pour se suffire à elles-mêmes, par exemple quand il est question d'un objectif à atteindre par les Etats qui légifèrent. Parfois les règles de droit interne sont plus précises que celles du traité : celui-ci n'est pas auto-exécutoire car il ne saurait être question de substituer des règles vagues à des obligations précises. Le critère rédactionnel peut fort bien se combiner avec le critère de l'autosuffisance et il peut se révéler que une partie de la convention bénéficie de l'effet directe alors que les autres parties n'en bénéficient point. C'est le cas de la troisième partie du Pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques. Enfin un traité peut obliger l'Etat de légiférer dans un certain sens. Si le texte ainsi rédigé est contraire à l'engagement international il est annulable en intégralité (à titre principal) ou en partie (voie d'exception à l'application).

2 - La règle de non-réciprocité et la formalisation des libertés

En droit international classique l'effectivité d'une norme est tributaire de l'attitude des Etats. Lorsqu'une partie n'exécute pas ses obligations, l'autre partie s'exonère : c'est l'exception de non-réciprocité. Cette règle s'applique dans des limites étroites, c'est-à-dire lorsque la violation est substantielle. Néanmoins elle n'est pas invocable en matière de droit humanitaire. La règle de non-réciprocité est absolue et générale dans les conventions relatives aux droits de l'homme. Le caractère objectif de ces droits oblige un Etat partie au traité à respecter les droits d'une personne soumise à sa juridiction dans l'hypothèse même où cette personne ne les respecte pas (ainsi le fallacieux argument où on ne respecte pas les droits de l'homme-terroriste ou de l'homme-étranger qui n'avait pas tenu ses engagements). Ensuite la règle de non-réciprocité s'étend à toute personne étrangère ressortissant d'un Etat partie ou non à la convention. Des instruments internationaux prévoient parfois des limites à cette règle de non-réciprocité (voir par exemple l'article 46 paragraphe 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et les conventions fiscales).

En ce qui concerne la Convention africaine des droits de l'homme et des peuples proprement dite si elle se réfère à des " valeurs positives de civilisation africaine ", ce standard minimum commun est loin d'être défini et notre contribution dans la première partie de ce travail a consisté à en dégager quelques lignes. Ce qui comptait avant tout aux yeux des rédacteurs de la Charte de Banjul c'était probablement la formalisation des droits et libertés conformément à ce qui s'était fait en Amérique et en Europe. Cette formalisation gagnerait avec l'établissement de la Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples (voir les projet à la section 2) qui dégagerait un corpus de règle, plus précis. C'est déjà le cas de la Cour européenne de Strasbourg dont le but est de " développer des normes communes " (arrêt Cossey 25.9.90) aidée par une jurisprudence constructive à interprétation dynamique et extensive dans laquelle quatre techniques se dégagent :

- La technique de l'interprétation par ricochet : Elle permet de consacrer les droits qui n'apparaissent pas dans la Convention : le droit des détenus (la Cour se réfère à l'article 3 de la CEDH), celui des étrangers (expulsion, extradition) etc.

- La technique des concepts autonomes :

Ce sont des concepts rencontrés dans les droits nationaux qui pourraient avoir des sens différents dans d'autres Etats parties à la Convention. De part leur autonomie par rapport au droit international, la Cour se réfère à une interprétation très extensive (ex. le procès équitable, la matière pénale ...). Ce problème verra le jour dès l'instauration de la Cour Africaine compte tenu de la diversité des sources matérielles des droits de l'Afrique (droit musulman, Common Law, droit d'origine latine).

- La technique de l'utilisation maximum des garanties procédurales : Ce sont les articles 6 et 7 de la Charte Africaine et leur équivalent l'article 6 de la CEDH qui prévoit des garanties en cas d'arrestation ou de détention.

1. " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial (...).

2. Toute personne accusée d'une infraction est présumé innocente ", etc.

et tous les droits procéduraux sont passés au crible de ces articles : à savoir le droit d'être informé de la nature et de la cause de l'accusation, le droit à un avocat, celui d'interroger ou de faire interroger les témoins et le droit à un interprète.

- La technique de la reconnaissance d'obligations positives à la charge des Etats

C'est le cas des droits-créances à la charge des Etats mais droits non encore reconnus dans les ordres internes. Il faut reconnaître que les conventions relatives aux droits de l'homme ne reconnaissent que les droits-attributs ou droits-autonomie. Par cette technique la Cour permet aux Etats d'évoluer vers un véritable Etat de droit en les obligeant à prévoir par exemple des statuts de l'enfant né hors mariage, l'organisation de l'assistance judiciaire, le bon déroulement d'une manifestation licite, etc.

Cette formalisation des droits et libertés s'avérerait inutile si la Cour ne disposait pas de moyen de sanction.

3 - La règle de la sanction et la réaction des Etats

Avant d'aborder l'étude de la future Cour africaine des droits de l'homme et des peuples (cf. section 2 du présent chapitre), il convient d'analyser les règles positives générales applicables à la sanction. Comment les organes internationaux prononcent-ils les sanctions et les Etats sont-ils liés en droit ou en fait seulement vis à vis
de celle-ci ?

La décision juridictionnelle d'une Cour des droits de l'homme est obligatoire à portée soit déclaratoire soit exécutoire. La portée est déclaratoire lorsque les arrêts de la Cour ne prétendent pas modifier les ordres juridiques nationaux. Ils n'annulent pas la loi et ne redressent pas une violation à un droit humanitaire. Ils énoncent seulement une obligation du droit positif conventionnel que l'Etat doit respecter. Ce dernier annule la loi ou redresse la violation. Par portée exécutoire il faut entendre - et c'est le sens du droit public français - que l'Etat condamné par une Cour des droits de l'homme a le choix des moyens pour redresser la situation. L'Etat peut supprimer l'acte juridique condamnable ou le réparer au moyen d'une compensation financière. En l'absence d'un droit international des voies d'exécution, tout repose sur la bonne foi de l'Etat condamné qui peut par ailleurs procéder à un acte juridictionnel ou ne pas exécuter. Dans ce dernier cas des instruments prévoient une réparation par la Cour (voir l'article 50 CEDH). Dans d'autres cas l'Etat est appelé sans y être obligé à modifier une mesure d'ordre général en vertu des risques de l'effet relatif de la chose jugée (voir l'article 53 CEDH) et de l'existence de victimes potentielles.

Les Etats sont appelés d'une manière générale à modifier leur législation parfois à titre préventif et souvent dans les matières d'ordre pénal. C'est le cas du Royaume-Uni (abolition des châtiments corporels dans les écoles), de l'Italie (durée des détentions provisoires), de l'Allemagne (des frais de justice) et de la France (procédure devant le tribunal administratif, réforme de l'instruction pénale, écoutes téléphoniques ...). Les Etats ne doivent pas interpréter la Convention des droits de l'homme sinon s'en tenir à celle de la jurisprudence de la Cour. Les Cours et Tribunaux constitutionnels en tiennent compte, la Cour de cassation en France soulève d'office le moyen de cassation contre des jugements méconnaissant les principes contenus dans les droits de l'homme. Le Conseil d'Etat pour respecter la CEDH accepte le sursis à exécution en dépit de l'interdiction légale. Nous aborderons plus loin l'attitude des juges judiciaires et administratifs quant à l'applicabilité des conventions des droits de l'homme avec toutes les difficultés liées à leur interprétation et à leur application (contrôle de conventionnalité, articulation des différents contrôles juridictionnels ...). En attendant il faut revenir sur la Cour Constitutionnelle du Bénin étant entendu que les modalités d'application de la Convention Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples doit varier selon la juridiction considérée.

B. La pratique de la Cour Constitutionnelle béninoise

Nous étudierons la Cour Constitutionnelle en tant que juge de la conformité à la constitutions des conventions (1.), puis en tant que juge de la constitutionnalité des lois (2.) et enfin la Cour Constitutionnelle, juge électoral (3.).

1 - La Cour Constitutionnelle, juge de la conformité à la Constitution des Conventions internationales

La Charte Africaine ayant été ratifiée antérieurement à l'entrée en vigueur de la Constitution béninoise on peut se demander la pertinence du rôle de la Cour Constitutionnelle, juge de la conformité à la Constitution des conventions internationales donc celles relatives aux droits de l'homme et surtout par rapport à la Charte Africaine ou encore aux émanations ultérieures (ex : La Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples). A la lecture de la Constitution béninoise certains articles, à l'instar de ce qui se passe en France, prévoient l'intervention d'une loi pour contrôler les conventions relatives aux droits de l'homme, limitant ainsi le caractère self-executing de ces traités. C'est l'article 145 qui dispose que " les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale (...), ceux qui modifient les lois internes de l'Etat (...) ne peuvent être ratifiés qu'en vertu d'une loi " après que l'article 147 eut affirmé la suprématie de ces traités ou accord " régulièrement ratifiés " sur l'autorité des lois.

Rappelons en la matière l'autorité de la Cour Constitutionnelle qui " statue obligatoirement " aux termes de l'article 117 alinéa 3, sur :

" La constitutionnalité des lois et des actes réglementaires censés porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques et en général, sur la violation des droits de la personne humaine " (comp. article 121 al. 2).

Et plus loin à l'article 146 :

" Si la Cour Constitutionnelle saisie par le Président de la République ou par le Président de l'Assemblée Nationale a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de le ratifier ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution. " (comp. article 54 in fine de la Constitution française).

En résumé, une convention internationale introduite dans l'ordre juridique interne (exemple de la Charte Africaine) ne peut plus être mise en cause : il s'agit d'une immunité constitutionnelle. Néanmoins de nombreuses conventions n'ont pas été soumises au contrôle a priori de l'article 146 de la Constitution (qui ne date que de l'année 1990). L'exception d'inconstitutionnalité est possible à l'encontre de certaines lois déjà promulguées quand sont déférées à la Cour Constitutionnelle des lois nouvelles qui modifient, complètent ou affectent le domaine de la loi ancienne. On peut l'étendre également aux Conventions internationales déjà admises dans l'ordre interne.

Une décision qui illustre tout ce qui a été dit est la DCC 19-94 dans laquelle la Cour Constitutionnelle béninoise reconnaît qu'" aucune clause du traité signé à Port-Louis le 17 Octobre 1993 sur l'harmonisation du Droit des Affaires en Afrique n'est contraire à la Constitution ". Il faut et il suffit reconnaît la Cour, qu'une loi autorise la ratification du traité portant Organisation de l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA) pour que soit justifié l'abandon partiel de souveraineté que traduit la Cour Commune de Justice et d'Arbitrage (créée par la traité de Port-Louis) essentiellement dans les articles 14 à 20 dudit traité. Seuls les présidents de l'Assemblée Nationale et de la République peuvent saisir la Cour Constitutionnelle en matière des traités soumis à un contrôle de constitutionnalité (article 146). En l'occurrence le Président de la République le fit au moyen d'une lettre (du 29 Avril, enregistrée le 3 Mai 1994) et la Cour rendit la décision le jeudi 30 Juin 1994. Toutefois une contradiction apparaît dans l'arrêt : le traité instituant l'OHADA est-il directement applicable et les " Actes Uniformes " créés le sont-ils de la même façon ou faut-il obligatoirement le vote d'une loi pour que leur applicabilité soit reconnue ? La Cour Constitutionnelle semble accepter les deux solutions à la fois : l'article 145 de la Constitution ne peut plus s'appliquer dans le cas de l'applicabilité directe et obligatoire le Bénin appartenant à la catégorie des Etats monistes nonobstant le mauvais renvoi de l'article 149 à l'article 145 de la Constitution. Nous atteignons beaucoup plus de clarté dans le domaine de la constitutionnalité des lois.

2 - La Cour Constitutionnelle, juge de la constitutionnalité des lois la décision : DCC 04-93

L'avis de la Cour Constitutionnelle demandé par la Président de la République sur la loi n° 93-013 relative à la Haute Cour de Justice. Cette décision consacre au Bénin la technique de la déclaration de conformité sous réserve et pose le problème de l'élaboration de la loi et celui du respect de la Cour Constitutionnelle.

a) L'élaboration de la loi et le respect de la Cour

Il s'agit de la loi organique n° 93-013 relative à la Haute Cour de Justice dont le cadre est posé par les articles 135 à 138 de la Constitution du 11 Décembre 1990. Quant à la procédure des lois organiques et de leur promulgation, elles sont régies par les articles 97 al. 4, 117 al. 3 et 123 de la Constitution. D'entrée de jeu la Cour Constitutionnelle renvoie l'exécutif à la lecture de la Constitution : ce n'est pas d'un avis qu'il s'agit car le Président a mal saisi le sens du mot " déclaration ". La Cour Constitutionnelle doit produire une décision dans le cas qui lui est présenté et partant, cette décision s'impose aux deux parties c'est-à-dire, à l'exécutif et au législatif.

La procédure prévue par la Constitution quant à l'élaboration et le vote des lois organiques a été suivie (proposition de loi vote de l'Assemblée Nationale à la majorité absolue de ses membres 15 jours après le dépôt sur le bureau de l'assemblée, transmission au Président de la République) et la saisine est régulière. La Cour Constitutionnelle ne peut dès lors que déclarer recevable la requête du Président de la République et elle examine dans les détails chaque article de la loi organique relative à la Haute Cour de Justice. L'enjeu est d'importance car le régime est présidentiel (38 articles de la Constitution concernent le pouvoir exécutif pour 15 articles seulement au pouvoir législatif, 11 articles à la Cour Constitutionnelle et 14 articles au pouvoir judiciaire). Déférer l'institution qu'est le Président de la République devant la Haute Cour de Justice ne peut se faire sans un maximum de précaution.

Aux termes de cette analyse minutieuse, la moitié des articles de la loi ont été déclarés conformes à la Constitution ; 3 articles sont non conformes à la Constitution " partiellement " ou dans leur " entièreté ". Mais le juge constitutionnel précise que tous ces articles (conformes ou non à la Constitution) ne sont pas séparables de l'ensemble de la loi. Quant aux autres articles - à peu près la moitié - ils sont déclarés conformes à la Constitution sous réserve. Donc le législateur est appelé à " revoir sa copie ". L'ensemble de la loi revue et corrigée après modification des dispositions invalidées, c'est le principe du contrôle à double détente. F. Luchaire regrette en France l'absence du recours en interprétation du Conseil Constitutionnel pour éviter le risque de nouvelles censures et accorder plus de poids au respect de l'autorité de la chose jugée, même si le juge constitutionnel a bénéficié de certains acquis du juge administratif (erreur manifeste, contrôle des motifs et pouvoir discrétionnaire).

Revenons au Bénin pour constater que l'expérience professionnelle (15 années de pratique de droit exigée) des juges leur a permis de déceler nombre d'incohérences entre la Constitution et le texte organique relatif à la Haute Cour de Justice. Parmi toutes ces " fautes ", certaines sont d'ordre structurelles et relèvent de l'absence de recul face aux législations françaises héritées depuis la colonisation et toujours en vigueur dans notre pays. Le juge constitutionnel ironise lorsque le pouvoir législatif, rédigeant la loi utilise le terme de " dégradation civile " en lieu et place de " dégradation civique ". Le respect des institutions doit inciter chaque citoyen à beaucoup d'humilité. Il est certes plus facile de ricaner que de doter le Bénin d'un code pénal propre au lieu de s'accrocher mordicus aux textes de loi désuets qui véhiculent encore des termes jugés impropres dans le pays même qui leur a donné le jour (c'est-à-dire la France). Nous voulons pointer du doigt le terme employé de " mise en accusation " (pp. 5, 7, 9 etc.) nonobstant la présomption d'innocence, principe fondamental du droit pénal. Toutefois la décision DCC 04-93 force le respect de par la connaissance et l'expérience du juge constitutionnel qui utilise la technique de la déclaration de conformité sous réserve.

b) La technique de la déclaration de la conformité sous réserve

Pour ne pas jeter à la poubelle tout le travail élaboré par le Parlement (ou l'exécutif) la Cour Constitutionnelle utilise une solution intermédiaire : déclarer conformes certains articles ou l'ensemble des dispositions, sous certaines réserves. Il existe trois moyens pour ce faire : l'interprétation préventive, le complément de la loi en y apportant des adjonctions et la technique des injonctions sur la manière d'appliquer la loi.

L'interprétation préventive :

C'est le cas de l'article 31 de la loi organique reprenant l'organisation du greffe de la Haute Cour de Justice. Celle-ci ayant son propre greffe, la responsabilité donnée au Greffier en Chef de la Cour Suprême doit s'entendre " l'original des dossiers de la Haute Cour de Justice est conservé par le Greffier en Chef de la Cour Suprême au greffe de ladite Cour ". A l'article 27 il faut ajouter " sous réserve des dispositions contraires de la présente loi ".

Le complément de loi par des adjonctions :

C'est la technique qui est la plus abondamment utilisée par la décision DCC 04-93. L'article 4 de la loi organique relative à la Haute Cour de Justice doit être complété par l'Assemblée pour le rajout des lettres omises (" ou " entre les mots coauteur et complice et le pluriel de " malversations "). Quand à l'article 5, elle doit reprendre sa rédaction à partir de l'adverbe " conformément " ; l'article 12 recommande la rigueur : la négligence du rédacteur de l'Assemblée est relevée : " compétence de la Haute Cour " et non pas " compétence de la Cour ". Une autre adjonction de la Cour Constitutionnelle va directement à l'article 14 qui oublie de préciser l'autorité compétente chargée d'élaborer le budget de la Haute Cour de Justice alors que les crédits nécessaires à son fonctionnement sont inscrits au Budget national. Il est demandé à l'article 24 de la loi de préciser les attributions de la chambre d'instruction et de les organiser en indiquant le moment de son intervention en matière de détention préventive etc., etc.

Les injonctions sur la manière d'appliquer la loi :

C'est par exemple lorsque la Cour Constitutionnelle, toujours à propos de l'article 24 précise que " la chambre d'instruction étant une juridiction d'instruction, les dispositions relatives à ses pouvoirs doivent figurer dans la loi organique avant les dispositions sur la mise en accusation . . . " ou bien s'agissant de l'article 11, elle rappelle que le serment prêté par un greffier n'est valable que devant les juridictions du même degré que celle qui a reçu le serment et que la Haute Cour de Justice étant une juridiction spéciale elle doit exiger également le serment du Greffier en Chef de la Cour Suprême. Enfin à l'art. 32 qui prévoit l'application de la loi organique elle évoque la publication au Journal Officiel.

3 - La Cour Constitutionnelle béninoise, juge du contentieux électoral

L'article 117 in fine fait obligation à la Cour Constitutionnelle du Bénin de statuer " en cas de contestation, sur la régularité des élections législatives ", de veiller " à la régularité de l'élection du Président de la République " et d'en proclamer les résultats. Nombreuses ont été les décisions de la Cour Constitutionnelle concernant l'une et l'autre élections. Les Béninois convoqués les 3 Mars et 18 Mars 1996 pour l'élection du Président de la République n'ont donc pas été tellement surpris des péripéties qui ont émaillé le scrutin. Trois recours ont été déposés contestant les résultats provisoires du second tour (18 Mars 1996) et la Cour Constitutionnelle y a statué par une seule et même décision pour constater la validité de l'élection du Président de la République et la régularité du scrutin.

Le premier chef de litige porte toujours sur le recensement des électeurs. L'Institut National de la Statistique et de l'Analyse Economique (I.N.S.A.E) donne des chiffres souvent en contradiction avec celui des électeurs ayant effectivement voté. Ces données démographiques et inscriptions sur les listes sont en-deça, en diminution par rapport aux votants. Des mineurs et des étrangers participent-ils au scrutin ? C'est l'argument du président sortant Nicéphore Soglo qui, chiffres à l'appui, essaie de convaincre la Cour Constitutionnelle d'annuler les résultats obtenus dans les provinces de l'Atakora et du Borgou, fiefs de son adversaire issu de cette partie du pays. Le vote de mineurs n'est pas un fait nouveau, la Cour ayantt déjà sanctionné cette pratique avant la proclamation du 24 Mars (résultats provisoires). Quant à celui des étrangers, un article de Jeune Afrique avait en son temps dévoilé des tractations de l'ancien Ministre de l'Intérieur (de Nicéphore Soglo !) M. Gbegan qui n'hésita pas à soudoyer des chefs traditionnels frontaliers, pourvoyeurs du vote des éléments de leur ethnie nés de l'autre côté des frontières dites nationales. Une version de l'arroseur arrosé ? Kérékou à son tour accusa Soglo d'avoir fait voter des réfugiés togolais favorables à ce dernier. Toutefois la Cour Constitutionnelle reconnut " qu'en l'absence d'éléments de preuve de manipulation de ces données statistiques, le moyen tiré de l'argumentation artificielle du nombre d'inscrits est inopérant ".
Quant au moyen articulé par M. Nicéphore Soglo concernant le nombre de bureaux de vote pirates (manœuvres frauduleuses), des feuilles de dépouillement raturées et/ou surchargées, des procès-verbaux irréguliers (manipulation des résultats), la Cour Constitutionnelle a reconnu qu'elle les avait examinés et annulés " lorsqu'elle l'a jugé nécessaire, sur toute l'étendue du territoire national et au détriment des deux candidats ". Décidément le candidat malheureux (puisque M. Soglo n'a pas été reconduit dans ses fonctions par les suffrages des Béninois) n'a pas compris la flexibilité des coordonateurs de la CENA (Commission Electorale Nationale Autonome) réduisant par-ci quelques bureaux de vote, et en créant par-là d'autres compte tenu du nombre des électeurs inscrits. La Cour Constitutionnelle, appelée à se justifier sur le nombre d'inscrits fluctuant " curieusement " entre les deux tours (2.517.970. et 2.524.262) a été obligée de dévoiler tous les éléments de fait qui sont venus obscurcir la transparence souhaitée : le nombre de votants retenus sur les feuilles de dépouillement (en lieu et place du nombre d'inscrits ne figurant pas sur des procès-verbaux), la double prise en compte parfois du même électeur (vote par dérogation adoptée sur les feuilles de dépouillement), des feuilles de dépouillement sans procès-verbaux ou vice-versa.

Les recours du candidat Mathieu Kérékou portaient sur des actes de violence à l'encontre de ses partisans dans le Département de l'Atlantique (fief de Nicéphore Soglo), des bourrages d'urnes et d'une supposée partialité du Président de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA). Pour la Cour Constitutionnelle tous ces faits allégués ne sont pas étayés par des preuves suffisantes. Aussi ne portent-ils pas atteinte à la sincérité du vote des gens du Sud du Bénin plutôt favorables au dernier Président de la République. Recours rejeté, elle " proclame définitivement élu Président de la République M. Mathieu Kérékou ".

PARAGRAPHE II : L'attitude des juges judiciaires et administratifs

Comment s'appliquent au Bénin les règles protectrices des droits de l'homme en dehors de la Cour Constitutionnelle ? Autrement dit quelle est la l'autorité judiciaire qui trancherait en cas de difficultés d'interprétation en matière de règles protectrices de droits de l'homme ? Le constituant béninois semble s'être inspiré des règles en usage en France.

A. L'interprétation et l'application de règles protectrices de droits de l'homme au Bénin

Lorsqu'une difficulté surgit qui doit trancher : le juge ou le gouvernement ? Et existe-t-il en Afrique et ailleurs une autorité internationale compétente en matière d'interprétation ? En France les chambres civiles de la Cour de cassation sollicitent l'interprétation du traité par les instances gouvernementales lorsqu'" une question de droit international publique est en jeu ", c'est-à-dire le juge évite ainsi des incidents diplomatiques à venir mais c'est bien ce dernier qui tranche en cas de difficultés hormis la question de droit international public. Le Conseil d'Etat suit la voie des chambres civiles de la Cour de cassation. Quant à la Chambre criminelle de la juridiction supérieure elle laisse l'interprétation d'une règle internationale à l'initiative gouvernementale, quoique rare en matière humanitaire.

Quant à la question d'une autorité internationale pour interpréter des règles protectrices de droit de l'homme il n'en est pas encore de mode en Afrique. Chaque Etat fait prévaloir son interprétation de ces traités. En Europe le Traité de Rome a institué la Cour de Justice des Communautés Européennes qui peut le faire lorsqu'elle est saisie d'une question préjudicielle par les juridictions nationales. Quant à la Cour européenne de sauvegarde des droits de l'homme, ses décisions influencent la pratique des juridictions nationales (les Etats évitent ainsi d'être condamnés par la Cour de Strasbourg). Il faut dire que l'interprétation de la Cour ne s'intègre pas d'elle-même dans les droits internes des Etats (seul le dispositif s'impose à l'Etat) et a fortiori elle ne crée pas d'autres règles en dehors de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

Le Bénin reconnaît, comme la France, l'autorité supérieure des traités ratifiés sur la loi (article 147 de la Constitution). D'autre part l'article 131 dispose que " la Cour suprême est la plus haute juridiction de l'Etat en matière administrative, judiciaire et des comptes de l'Etat ". Le juge n'est plus tenu de mentionner le texte conventionnel étant entendu que les traités sont ratifiés en vertu d'une loi (article 145). L'idéal - et c'est ce que fait le juge de la Cour suprême - est d'invoquer à la fois la règle interne et le texte conventionnel. Faudrait-il rappeler que la jurisprudence des arrêts J. Vabre (C. Cass D - 1975 p. 497) et Nicolo (CE 20 Octobre 1989 - D - 1990 - 135) sont applicables dans l'ordre juridique béninoise ? Les juges judiciaire et administratif sont donc eux aussi compétents pour interpréter les dispositions des conventions internationales (et en l'occurrence celle de la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples). Malheureusement (ou heureusement) tout le travail d'interprétation est laissé à la Cour Constitutionnelle qui ploie sous le poids des conflits d'interprétation en matière des règles relatives aux droits de l'homme.

Lorsque l'administration a méconnu un acte individuel qui se rattacherait à un droit de l'homme consacré par une convention (en l'occurrence la Charte Africaine), la juridiction administrative peut annuler l'acte. Or, on remarque au Bénin une pléthore de demandes en annulation de nomination par décret (décision DCC 10-94 du 14 Février 1994), de ce qu'il est convenu d'appeler la jurisprudence des départs volontaires de la Fonction publique béninoise (Décisions DCC 02-93 Octobre 1993, DCC 05-93 du 28 Octobre 1993, DCC 05-94 du 8 Avril 1994, DCC 09-94 du 29 Avril 1994, etc.) .. Ne sont-ce pas les effets pervers du principe de l'" emparo mexicain " inscrit dans la Constitution du 11 Décembre 1990 ? M. Afize D. Adamon introduisant un recueil apocryphe des décisions de la Cour Constitutionnelle remarquait :

" A partir de Septembre 1993, la Cour Constitutionnelle établira la jurisprudence que l'on peut désormais appeler celle des départs volontaires de la Fonction publique béninoise. En effet, comme pris de remords ou de regret, certains anciens fonctionnaires béninois arguant de dispositions de la Constitution relatives au droit du travail des citoyens demandent à la Haute Institution de déclarer non conforme leur départ. De manière constante, la Cour leur dira que "le programme de départ volontaire de la Fonction publique intégré à la loi de finances n'est pas contraire à la Constitution" "

Tout se passe dorénavant comme si en matière civile, pénale ou administrative la Cour Constitutionnelle devenait l'unique instance appelée à régler les litiges opposant les citoyens entre eux d'une part et aux organes de l'Etat d'autre part. La magie des droits de l'homme permettant à tout citoyen d'interpeller soit le Président de la République, soit les décisions de la Cour suprême. A cet égard des plaintes se trouvent être déposées par des avocats au Secrétariat de la Cour Constitutionnelle faisant feu de tout bois constitutionnel, qu'il soit du bois vert ou du bois sec. Comment expliquer par exemple une demande de constitutionnalité demandée pour un arrêt rendu par la Cour suprême (décision DCC 11-94 des 6 et 11 Mai 1994) ? Dans cet arrêt le Président de la Commission Béninoise des Droits de l'Homme représente l'une de ses collègues avocate elle aussi, membre de ladite Commission et privée de son immunité. Deux autres plaintes feignent d'ignorer la transformation intervenue depuis 1960 (les indépendances) et donc l'ancien poste de Premier Ministre devenu celui du Président de la République. On argue alors du principe d'interprétation stricte du droit pénal pour écarter le délit d'offense et d'injure au Président de la République prévu dans l'article 23 de la loi du 30 Juin 1960 (Décision DCC 17-94 du 31 Mai 1994). La place des juges administratif et judiciaire étant très restreinte (voire nulle) la question de la conformité ne s'est-elle pas muée en rapport de compatibilité ? La conformité suppose un accord complet et une adaptation totale, a pour synonyme les termes " concordance " ou " unité ". Quant à la compatibilité elle dérive du latin " compati ", souffrir avec et se situe à un niveau de nuance légèrement décalé par rapport au premier mot. Une compatibilité suppose un accord entre deux instances tandis que l'on parlera d'une stricte conformité lorsque le contrôle est entier. Au Bénin, pour l'instant le contrôle de conformité qu'opère la Cour Constitutionnelle au niveau de la loi à la place des tribunaux et cours judiciaires et administratifs est un contrôle de compatibilité. Les juges chargés d'appliquer d'office le traité ou la constitution sont absents la plupart du temps. C'est une question qui relèvera de notre dernier chapitre. En attendant demandons nous comment s'articulent les différents contrôles juridictionnels issus de la Cour Constitutionnelle et quelle place sera celle de la Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples ?

B. L'articulation des différents contrôles

De nombreux problèmes se posent lorsque les normes constitutionnelles, conventionnelles ou législatives se chevauchent. Ces questions, déjà abordées par d'autres régions du monde se posent (ou se poseront) au Bénin et à l'Afrique.

1 - Un même texte législatif confronté à des normes différentes de référence :

Que se passe t-il lorsqu'une loi béninoise est déclarée compatible à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples et en même temps incompatible à la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, aux pactes internationaux et/ou à des protocoles additifs ? La question d'une hiérarchie de ces normes n'est pas encore résolue ou est mal résolue en droit international. En Europe le droit communautaire prime sur l'ordre juridique international (ex : traité de Maastricht) et sur les conventions bilatérales. Le Bénin, ayant ratifié la Charte Africaine et la Déclaration Universelle et les ayant intégré dans la Constitution du 11 Décembre 1990 peut être confronté à des contradictions. Une de ces contradictions est la réception par la Charte Africaine des deux Pactes internationaux de 1966 non encore ratifiés par le Bénin. Ces dernières ne peuvent-elles faire l'objet d'une plainte contre le Bénin alors qu'il ne les a pas signées et ratifiées ? C'est peut-être le sens d'une décision rendue les 19, 31 Mai et 3 Juin 1994 où un arrêté ministériel du 4 Août 1993 a été déclaré non conforme à la Constitution puisque limitant aux seuls fonctionnaires en service au Ministère des Finances la capacité de se présenter au concours de recrutements des agents des Douanes : les dispositions de l'article 8 de la Constitution et de l'article 13 - 2 de la Charte Africaine (égal accès des citoyens aux fonctions publiques) un peu vagues auraient pu être confrontées à celle du Pacte de 1966 relatif aux droits économiques et sociaux. La Cour a interprété les articles précités dans un sens qui permettra de constater que l'arrêté est non conforme à la Constitution et à la Charte Africaine.

2 - Un même texte législatif confronté par plusieurs juges à la même norme

Puisque l'arrêté ministériel ci-dessus cité n'a pas été jugé en appréciation de légalité mais de constitutionnalité il est fort à parier que les juges judiciaire, administratif et le juge constitutionnel béninois pourraient être, chacun pour ce qui le concerne confronté un même texte (fut-il législatif) à une même norme. Cette hypothèse d'école au Bénin n'en est pas sous d'autres cieux compte tenu du risque de condamnation. Le principe de subsidiarité peut jouer, permettant à l'un des juges internes de trancher avant que ne se prononcent les autorités supérieures. Tout ce qu'on peut regretter au Bénin, c'est l'absence de pluralité juridictionnelle et de séparation plurielle des pouvoirs.

3 - Un même texte confronté à plusieurs normes de référence de contenu semblable :

Le contenu des principes constitutionnels du Bénin se trouve identique à ceux d'autres pays, universalité oblige. Ainsi la Charte Africaine est à peu de choses près identique aux instruments régionaux et internationaux des droits de l'homme. Ainsi le contrôle de conventionnalité par le juge de l'application de la loi (ou de la Cour Constitutionnelle) ne se distingue plus du contrôle de constitutionnalité de la loi. De plus, si la Cour Constitutionnelle n'a pas déjà statué sur la constitutionnalité du texte, le juge ordinaire se sentira plus libre. Si le contenu des normes de référence est semblable, il est inutile d'instaurer au Bénin un contrôle de conventionnalité.

Lorsque la Cour Constitutionnelle a déjà statué (contrôle a priori de la loi) le juge ordinaire se sentira moins libre d'adopter une interprétation différente du juge constitutionnel. C'est pour cette raison que la Cour Constitutionnelle sera mieux inspirée pour opérer à la fois un contrôle de conventionnalité et de conformité. Quant aux conventions internationales des droits de l'homme, étant donné leur nature de droit objectif, il n'est plus utile d'exercer le contrôle de conventionnalité. Cependant en présence de deux conventions internationales contradictoires et n'ayant pas de principes clairs pour trancher ce type de conflits, doit-on faire prévaloir le texte conventionnel le plus récent ou mesurer seulement l'atteinte apportée à un droit de l'homme (c'est-à-dire en choisissant la moindre des deux) ? Avec l'institution de la Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples espérons que les juristes africains verront les droits de l'homme interprétés de façon unique, conformément aux valeurs de civilisation africaine. Encore faudrait-il reconnaître d'une part sa jurisprudence comme une source de droit et d'autre part qu'une autorité extérieure aux sujets de droit puisse prononcer des sanctions...

SECTION II : LA COUR AFRICAINE DES DROITS DE L'HOMME ET DES PEUPLES

Si la jurisprudence des cours et tribunaux s'analyse comme du droit du contentieux? c'est-à-dire un droit pathologique, puisque la plupart des rapports de droit n'accèdent pas à la litigiosité (Jean Carbonnier), l'avantage de l'édification en Afrique d'une Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples? serait à tout le moins, celui d'unir les pratiques des droits de l'homme par des décisions impartiales et obligatoires. Le recours de type juridictionnel tant promis et toujours attendu va t-il enfin voir le jour ? Améliorera t-elle (la Cour) les situations de violence ? Parviendra t-elle à éteindre les foyers de flamme ici et là en Afrique ?

En Juin 1994 à Tunis (Tunisie), à la fin de la 30e session ordinaire du Conseil des Ministres des Affaires Etrangères de l'OUA, il fut décidé de convoquer une réunion d'experts pour " réfléchir, en collaboration avec la Commission Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, sur les moyens de renforcer l'efficacité de la Commission en envisageant particulièrement la création d'une Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples ".

PARAGRAPHE I : Les péripéties de la création de la Cour Africaine

A. La réunion du CAP (Afrique du Sud)

La première réunion des experts juristes gouvernementaux tint ses assises au Cap en Afrique du Sud du 6 au 12 Septembre 1995. Quelques mois plus tard, le 14 Décembre, le Secrétariat Général de l'OUA a transmis à tous les états membres, deux documents adoptés lors de la réunion des 52 délégués juristes (venant de 23 Etats membres) : à savoir le rapport des experts et un projet de protocole, relatif à la Cour Africaine. Le rôle des Etats membres de O.U.A. était d'en faire des observations et des commentaires, puis de les faire parvenir au Secrétariat " pour le 1er Mars 1996 au plus tard. "

Aucun Etat Africain n'avait envoyé de réponses à la date prévue. Le délai de trois mois était probablement court. A l'avenir il faudra certainement l'étendre à six mois au minimum. Les rapports et les renvois du projet de Protocole (à annexer à la Charte Africaine) se sont succédés session après session du Conseil des Ministres (25 Mars 1996, 1er au 5 Juin 1996 à Yaoundé ; 24 au 28 Février 1997 à Tripoli), jusqu'à la deuxième réunion des experts-juristes du 11 eu 14 Avril 1997 à Nouakchott ; le Secrétariat n'avait alors reçu qu'une vingtaine de commentaires et observations de la part des Etats membres.

B. La deuxième session des experts juristes à Nouakchott

Du 11 au 14 Avril 1997 à Nouakchott, capitale de la Mauritanie, les experts examinèrent le Protocole prévoyant la création de la Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, article après article, à la lumière des observations des vingt Etats membres qui ont enfin répondu à l'appel du Secrétariat Général. Il s'agissait dans l'ordre de l'Ile Maurice, du Lesotho, du Burkina Faso, du Sénégal, de la Tunisie, de la Sierra Léone, du Bénin (4 Septembre 1996), de la Côte d'Ivoire, de Madagascar, de l'Ethiopie, etc. A Nouakchott la 21e session de la Commission Africaine qui eut lieu à la suite des experts juristes, du 15 au 24 Avril 1997, ne manqua pas aussi de faire des observations sur l'ensemble du Protocole de Nouakchott qui sera soumis à la 66e session du Conseil des Ministres à Hararé du 25 au 30 Mai 1997 pour examen et adoption puis à la 33e session ordinaire de la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement pour l'approbation officielle. L'esprit de consensus qui a dominé les réunions de Nouakchott ne semble pas avoir atteint Hararé ; le Protocole n'a pas encore été approuvé par l'instance suprême de l'OUA, la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement qui a pour mission d'étudier les questions d'intérêt commun (art. 8 Charte de l'OUA). En attendant la fin du suspens, examinons la procédure de saisine de la Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples telle qu'elle est prévue par la réunion des Experts-juristes des gouvernements africains.

PARAGRAPHE II : La procédure de saisine de la Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples

" Le temps me paraît venu aujourd'hui de créer une véritable Cour des Droits de l'Homme en Afrique, sur le modèle des conventions européennes ou interaméricaines. "

Tels furent les propos de M. Abdou Diouf, Président de la République du Sénégal à l'Académie française des sciences d'outre-mer le 24 Mars 1997. Peu d'innovations, contrairement à la Charte Africaine (cette dernière s'étant fait remarquer en énonçant des " droits des peuples ", des " devoirs " plus détaillés, l'absence de référence aux circonstances exceptionnelles). Néanmoins la Commission Africaine a soulevé quelques points à discussion.

A. Sur le modèle des Cours interaméricaine et européenne de sauvegarde des droits de l'homme

L'article 5 al. 1er du présent protocole (non encore ratifié par les Etats de l'OUA) énonce que la Cour ne peut être saisie que par la Commission Africaine ou un Etat contractant (" qui a saisi la Commission " ou " contre lequel une plainte a été introduite "). Toutefois il est prévu à l'article 6, premier alinéa, que " la Cour peut permettre aux individus ainsi qu'aux ONG dotées du statut d'observateur auprès de la Commission d'introduire directement devant elle des cas d'urgence ou des violations graves, systématiques ou massives des droits de l'homme. " Encore faut-il que les Etats impliqués aient d'une part ratifié ce protocole et qu'ils acceptent d'autre part, par une déclaration, (art. 6 al. 5) la compétence de la Cour à recevoir un requérant (individu ou ONG doté du statut d'observateur). Cette dernière condition réalisée - inutile pour les pays dotés de l'amparo - la requête doit, de façon obligatoire répondre aux 7 conditions de l'art. 56 de la Charte africaine.

Il faut rappeler que le mot " individu " peut s'entendre de façon large et englober les " mineurs " ou les " incapables ". Ces deux derniers termes ne se recoupent pas forcément dans toutes les législations internes. Quant aux ONG, seules celles qui sont reconnues par leur " statut d'observateur auprès de la Commission " ont vocation à saisir la Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples ; bien sûr, après avoir constaté des violations individuelles ou collectives, " graves, systématiques ou massives " des droits de l'homme. Néanmoins la Commission Africaine examine la requête, sa recevabilité, établit les faits et opère une tentative de règlement amiable (art. 48, art. 49, art. 52, art. 55, art. 56, art. 58 de la Charte Africaine). La Cour, saisi, tente encore un second règlement à l'amiable. En cas d'échec elle tranche.

La Cour Africaine aura t-elle plénitude de juridiction ? Une décision de la Commission Africaine déclarant une requête recevable peut-elle ultérieurement être rejetée par la Cour ? L'art. 6 al. 2 lie la Cour par l'avis de la Commission avant qu'elle ne statue sur les requêtes introduites par les individus et les ONG. Plus grave, à l'art. 19 al. 2 :

" Le jugement de la Cour est définitif à moins que la Conférence (des Chefs d'Etat et de Gouvernement) n'en décide autrement lors de la session suivante. "

Il est question dans cet article de la suspension ou de la révocation d'un juge. Encore faudrait-il que le second alinéa indiquât avec clarté le sujet dont il traite. Extirpé de son contexte cet alinéa peut prêter à des surprises désagréables. Et puis, la Conférence qui contredirait le jugement de la Cour révoquant un juge, a-t-on prévu comment ce dernier pourrait sérieusement siéger avec ses pairs ?

Cela dit, la compétence de la Cour Africaine s'étend à toutes les affaires concernant l'interprétation et l'application de la Charte Africaine et de tout autre instrument africain relatif aux Droit de l'Homme (art. 3). De même, elle " établit son Règlement Intérieur et détermine ses propres procédures. " (art. 32 du présent Protocole). Elle n'a pas compétence pour annuler un article du règlement intérieur de la Commission Africaine, ni pour faire d'injonction à un Etat mis en cause (et qui a au préalable reconnu la juridiction obligatoire de la Cour), ni à connaître des griefs déjà écartés par ladite Commission. Le Protocole de Nouakchott , bâti sur les modèles des cours interaméricaine et européenne sera-t-il ratifié par un grand nombre d'Etats Africains ? Ces derniers parviendront-ils à s'accommoder du principe d'un contrôle supranational ? Un seul article se réfère de façon vague aux " principales traditions juridiques " de l'Afrique (art. 14 al. 2). La Cour pourra-t-elle combler les insuffisances de la Charte Africaine quant à la " judiciarité " ?

B. Quelques points à discussion dans le Protocole de Nouakchott

La Cour Africaine pourra bientôt ordonner des réparations lorsque des violations des droits de l'homme seront constatées. De plus les conditions pratiques d'un débat contradictoire verront le jour alors qu'elles n'étaient pas toujours observées (information préalable, publicité des jugements, impartialité effective et indépendance des juridictions pour ne citer que ces éléments). L'arrêt de la Cour, motivé et définitif peut néanmoins se heurter à une inexécution de la part d'un Etat Partie au Protocole. L'OUA ne devra-t-elle pas se subroger à ce dernier, indemniser la victime et procéder à une action récursoire à l'encontre de l'Etat ainsi condamné ? Il nous semble qu'à l'heure actuelle, seul un mécanisme exerçant une pression aussi symbolique soit-elle, pourra empêcher des Etats de fouler les décisions de la Cour.

Aussi, conviendrait-il d'indiquer les rapports de la Commission Africaine avec la Cour issue du Protocole de Nouakchott. Que la première assiste la seconde ; qu'elle désigne des délégués en son sein pour participer à l'examen de l'affaire devant la Cour ; il faudrait alors amender l'art. 59 de la Charte Africaine pour permettre au Secrétaire ou au Président de la Commission de déposer au greffe de la Cour des exemplaires de leur rapport, et tout mémoire, pièce, document ou tout renseignement concernant une affaire perdante devant la Cour des Droits de l'Homme et des Peuples.

Enfin, l'esprit de revendication est-il préférable à celui de la conciliation et du dialogue ? L'injection du " toujours plus " de droits dans les sociétés africaines n'accroîtrait pas les tensions qui ne sont que déjà au paroxysme ? Avons-nous plus de sécurité et plus de justice qu'hier ? Le progrès matériel est observable en Afrique et au Bénin depuis la rencontre avec l'Occident. Qu'en est-il du progrès moral, celui du droit et des droits de l'Homme ?

"  Le centre de gravité du développement du droit, à notre époque (...), comme en tout temps, ne doit être cherché ni dans la législation, ni dans la doctrine, ni dans la jurisprudence, mais dans la société elle-même. "

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