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Régulation politique, régulation domestique
dans les trajectoires d'Etat-providence

Claude Martin
Chargé de recherche CNRS
CRAP (IEP de Rennes et université de Rennes 1)

 


 

Introduction

Le processus d'intégration européenne, la globalisation des échanges économiques et les réformes en cours des systèmes nationaux de protection sociale ont, ces dernières années, considérablement intensifié le débat scientifique sur la comparaison des Etats-providence. Il semble cependant que l'on soit passé, en à peine trois décennies, d'un débat centré sur l'émergence de l'Etat-providence dans les pays industrialisés, à l'identification de types ou régimes d'Etat-providence, avec des controverses sur la nature des variables à prendre en compte ou sur le nombre de ces régimes typiques (Ferrera, 1996 ; Castles & Mittchell, 1993), pour déboucher actuellement sur une analyse des trajectoires de ces systèmes de protection sociale (Martin, 1996c). Cette dernière perspective diffère de l'orientation développementaliste dominante dans les années 60 et 70, au sens où elle privilégie les mutations que connaissent ces différents régimes, pose la question de leur convergence ou de leur démantèlement partiel, ou encore celle de leur adaptabilité relative, et proposent différentes lectures du changement en cours.

Dans ce débat européen, la classification de G. Esping-Andersen (1990) en trois principaux régimes de Welfare-State, affinant la proposition de Titmuss (1974), a manifestement constitué un tournant et une impulsion, si l'on en croît l'importance des discussions qu'elle a suscitées tout au long des années quatre-vingt-dix. En effet, cet auteur a proposé, en quelque sorte, une synthèse des analyses développementalistes et typologiques de la période précédente. Plusieurs niveaux de critiques ont été formulés à l'égard de cette classification, dont la principale nous semble être celle qui se réfère aux questions de division des rôles des sexes (ou de genre) et de " caring ". Ce faisant, ce courant critique a proposé une classification alternative.

Mais, l'intérêt réside dans la controverse sur les déterminants des changements en cours, selon que sont privilégiées les variables macro-économiques ou domestiques. Nous souhaitons ici tenter d'éclaircir cette discussion, de façon à formuler l'hypothèse d'une forme de régulation, que nous proposons de qualifier de " domestique ". Par ce qualificatif, nous évoquons, d'une part, la façon dont à l'échelle des bénéficiaires et usagers de la protection sociale est arbitrée la combinaison des différentes sources possibles de protection, opposant différents types de fondement de la solidarité et, d'autre part, le rôle de ce que Bruno Jobert appelle les " régimes de citoyenneté ", pour désigner le processus (notamment cognitif) permettant de construire un ensemble de références servant à légitimer un mode de régulation sociale donné (ici par exemple, le fait de définir l'homme et/ou la femme, inscrit ou non sur le marché du travail, comme des catégories permettant de construire les droits sociaux et les politiques sociales).

Les régimes d'Etat-providence comme modèles de gouvernance ou de régulation économique et sociale

La dominante des travaux comparatifs récents sur les systèmes nationaux de protection sociale débouche sur des propositions de classifications ou de typologies. Les variables le plus souvent prises en compte dans ces modélisations renvoient à des aspects économiques (restructuration du marché, réorganisation de la production et des modes de gestion de la main d'oeuvre, niveau des transferts sociaux, etc.), à des dimensions institutionnelles (rôle de la bureaucratie et des appareils de l'Etat), et politiques, en particulier la construction de compromis politiques entre différents segments (ou classes) des sociétés développées. S'opposent ainsi différents courants, selon que l'on considère l'émergence des Etats-providence comme l'indispensable accompagnement de l'industralisation, du capitalisme ou du développement économique, pour prendre des termes à connotations différentes (approche économique et fonctionnaliste); ou comme le résultat d'une lutte entre acteurs, groupes d'intérêt ou classes sociales (approche mouvementiste ou Power Resources Approach).

On peut encore distinguer les défenseurs d'une thèse plutôt centrées sur le rôle de l'Etat et de la haute fonction publique (" State centered approach "), débouchant sur un modèle de type " top-down " (Evans, Rueschmeyer & Skocpol, 1985), ceux qui insistent plutôt sur les réseaux d'action publique et donc sur les liens entre appareils d'Etat, groupes d'intérêt et société civile (" policy networks "), et ceux qui considèrent plutôt que les dispositifs de protection sociale sont avant tout conquis par les travailleurs ou par des segments de la société civile (bottom-up model). Dans certaines analyses, la dimension " classiste ", ou la question des alliances entre classe ouvrière et couches moyennes prime manifestement (Baldwin, 1990) .

Parmi ces travaux comparatifs, à large dominante anglo-saxonne, une des références majeures de ces dernières années est manifestement le travail de G. Esping-Andersen (1990). Partant d'une approche génétique de la construction du rôle social de l'Etat dans différentes configurations nationales, il propose de distinguer trois principaux régimes d'Etat-providence, en fonction de trois variables principales qui donnent lieu à une échelle de performance comparée sur : la qualité des droits sociaux (universalites, minimalistes/assistanciels, assurantiels) ; les effets de la redistribution en termes de de stratification sociale, et enfin, la manière dont Etat/marché et famille sont reliés. Mais le coeur de l'analyse réside dans l'évaluation de la decommodification, ou dé-marchandisation de la force de travail, c'est-à-dire la plus ou moins importante marge de liberté que détiennent les acteurs sociaux, selon les systèmes, par rapport à la nécessité de vendre leur force de travail sur le marché de la production capitaliste pour atteindre des conditions de vie acceptables.

Même si les trois régimes qu'il propose (social-démocrate / universaliste, conservateur-catholique / corporatiste, et libéral / résiduel) n'ont pas pour vocation de rendre compte de la totalité des configurations nationales étudiées, mais ont bien valeur d'idéaux-type vers lesquelles pourrait tendre telle ou telle configuration, ils ont été critiqués pour leur aspect réducteur et statique. Si le premier type correspond aux pays d'Europe du Nord (surtout à la Suède), il est bien évident qu'il ne peut les caractériser tous aussi bien (d'où des critiques, par exemple, sur le fait que la Finlande soit difficilement assimilable à un tel modèle) (Leira, 1992 ; Kangas, 1994). Le deuxième type correspondrait à la fois à l'Allemagne, mais aussi à l'Autriche, la Belgique, l'Italie ou la France, et le dernier plutôt aux Etats-Unis, au Canada, à l'Australie et, depuis les " années Thatcher ", au Royaume-Uni. Si cette classification affine sensiblement la polarisation habituelle entre modèles bismarckien et beveridgien, et recroise nettement la typologie de Titmuss, il est évident qu'elle manque encore de nuances et pose encore d'épineux problèmes théoriques et méthodologiques.

Ainsi, par exemple, la France est difficilement assimilable au modèle conservateur décrit par Esping-Andersen. Considérer le modèle français sous son seul volet assurantiel (obligatoire) et corporatif, c'est ne pas reconnaître suffisamment l'importance du modèle issue de la Révolution française (" les droits des pauvres sur la société "), ou le rôle du modèle républicain d'Assistance publique nationale de la IIIème République (Renard, 1995 ; Dumons & Pollet, 1994). L'histoire de la sécurité sociale " à la française " a montré également à quel point le projet de sécurité sociale conçu au sortir de la deuxième guerre était surtout caractérisé par le fait de n'avoir pas véritablement choisi entre les deux grands modèles disponibles alors : le Bismarckien et le Beveridgien. C'est pourquoi, il est fréquent de présenter le modèle français comme un système mixte, intermédiaire, à la fois inspiré de Bismarck et de Beveridge, cherchant à bénéficier des avantages respectifs des deux systèmes , avec une dominante bismarckienne jusqu'à la fin des années 1980 et une tendance beveridgienne qui se renforcerait depuis lors avec le projet de recours à la fiscalisation pour financer certains risques (le " risque famille " ou le " risque dépendance ", par exemple), la tentative de déboucher sur un régime universel (en matière de risque maladie), sans oublier le renforcement du rôle des assurances facultatives et privées (Join-Lambert, 1994 ; Palier & Bonoli, 1995).

L'assimilation de la France au modèle continental allemand achoppe également sur la question de l'auto-administration des caisses par leurs financeurs, partenaires sociaux patronaux et ouvriers, puisque l'Etat y joue manifestement (et de plus en plus) un rôle central (Hassenteufel, 1997). D'autres éléments opposent encore ces deux pays, comme leurs politiques d'intervention familiales et démographiques, avec leurs effets sur les familles et sur les femmes (Schultheis, 1996). Si l'on observe les politiques de soutien au travail des femmes par la prise en charge de la petite enfance, il est ainsi peut-être plus facile de rapprocher la France de la Suède, que de l'Allemagne.

Il nous semble cependant que la critique des insuffisances de la proposition d'Esping-Andersen est mal fondée, si on lui reproche seulement de ne pouvoir rendre compte fidèlement des spécificités de chaque configuration nationale. C'est bien, en effet, le lot d'une typologie que de proposer des figures qui n'existent jamais à l'état pur, si l'on peut dire, mais qui pourrait représenter le terme d'une trajectoire dans tel ou tel pays. D'autres critiques ont porté sur le nombre des régimes, avec notamment l'ajout d'un " Latin Rim Regim " (Leibfried, 1993 ; Castles, 1995 ; Ferrera, 1996 ; Martin, 1996c).

Les gendered regims : introduire des variables domestiques

Une critique plus fondamentale a été formulée par celles et ceux qui ont cherché à montrer que la polarisation de l'attention d'Esping-Andersen sur la decommodification (ou dé-marchandisation) de la force de travail, l'a conduit à négliger une question essentielle dans la production et l'organisation des mécanismes de protection collective : celle du " genre " ou, plus globalement encore, la question de la famille, de l'organisation de la vie privée et des enjeux liés au travail de reproduction et de " caring " (voir, en particulier Langan & Ostner, 1991 ; Lewis, 1992 ; Lewis, 1997 ; Leibfreid, 1993 ; Taylor-Gooby, 1991 ; Daly 1994 ; Sainsbury, 1994 et 1996 ; Siaroff, 1994 ; Scheiwe, 1994 ; Jenson, 1997).

Se démarquant des travaux féministes des années 60 et 70, qui soulignaient simplement que le développement de l'Etat-providence n'était en quelque sorte que le transfert, des hommes vers l'Etat, du rapport de domination, de répression et de contrôle social s'exerçant sur les femmes (étatisation du patriarchat), ou de ceux qui ont tenté de passer en revue les différences de traitement des hommes et des femmes par le droit civil, social et fiscal, cette nouvelle génération de travaux " féministes " s'est concentrée sur des variables domestiques, et tout particulièrement sur la question du travail non rémunéré, le plus souvent assumé par des femmes dans les ménages, reconnaissant parfois que l'Etat-providence pouvait être émancipateur pour les femmes (" women friendly Welfare-state ").

Selon cette perspective, la typologie d'Esping-Andersen privilégie une question et donc une série de facteurs : celle de la capacité des différents dispositifs de protection sociale d'émanciper le travailleur (plutôt un homme travaillant à plein temps) de sa dépendance au marché du travail, et en néglige d'autres tout aussi, voire plus importants : les liens entre Etat-providence, travail rémunéré et non rémunéré. D'après ces chercheurs, Esping-Andersen omet ainsi de considérer que la démarchandisation de la force de travail de l'homme dépend aussi du travail domestique et de caring assurée principalement par les femmes. Contrairement à ce qui est affirmé dans son ouvrage, il ne traite donc pas véritablement de l'équilibre entre marché-Etat et famille, mais tout au plus des liens entre Etat et marché, pour apprécier lequel de ces deux pôles de protection domine selon les configurations. En revanche, la famille n'est pratiquement pas prise en compte, sauf dans le modèle conservateur /catholique qui en fait un des volets essentiels de protection en référence au principe de subsidiarité et en se basant sur un modèle familial nucléaire avec une très forte division des rôles des sexes.

La gender critique tente donc de réintroduire la question familiale, sous l'angle de la division des rôles des sexes et de l'enjeu fondamental des tâches de caring. Elle introduit également un autre mode de stratification : celui du genre, qui doit s'ajouter aux inégalités de classe prises en compte par Esping-Andersen. Plus que de la famille, il est donc question ici de la contribution féminine au Welfare et à la protection, sous la forme du travail gratuit et inégalement reconnu de caring.

Les différents régimes d'Etat-providence proposés par Esping-Andersen peuvent dès lors être vus dans cette perspective, comme offrant aux femmes plus ou moins de possibilité d'autonomisation par rapport au lien conjugal, mais aussi plus ou moins de protection contre les risques d'appauvrissement liés à cette autonomisation (voir Lefaucheur, 1992 ; Martin, 1997b). Pour autant, la problématique générale et la classification proposée ne diffèrent pas aussi fondamentalement qu'il pourrait le sembler des propositions d'Esping-Andersen (Bussemaker & van Kersbergen, 1994 ; Jenson, 1997). La question du genre est plutôt un facteur supplémentaire qui s'ajoute aux facteurs retenus dans la classification d'Esping-Andersen, soit la division capital - travail dans les systèmes de production capitaliste et les répercussions du développement de systèmes de protection collective sur la relation entre travailleurs (et travailleuses) et marché.

Il est remarquable à cet égard que cette " gender critique " ait été développée principalement dans deux types de pays : la Suède et, plus généralement les pays d'Europe du Nord, d'une part, les Etats-Unis, voire la Grande-Bretagne, de l'autre (les modèles socio-démocrate et libéral d'Esping-Andersen).

Sur le terrain de l'Europe du Nord, l'analyse révèle le développement d'un Etat neutre du point de vue du genre (gender neutral Welfare State), c'est-à-dire favorisant par la socialisation des tâches de caring et le développement des services, un accès des femmes au marché du travail et donc à une citoyenneté pleine et entière. Dans ces configurations à forte decommodification, les femmes accèdent à une double indépendance : indépendance par rapport à leur mari, et indépendance par rapport à l'Etat. D'où l'idée de " défamilialisation " et de droits individuels (McLaughlin & Glendinning, 1994).

Sur le terrain américain, l'analyse souligne une dualisation de l'accès au Welfare : l'assurance et les revenus de remplacement (des droits sociaux garantis) pour les hommes salariés ; des droits dérivés en tant qu'épouse, ou l'assistance pour les autres femmes (en tant que mère) dispensée sur la base d'une gestion administrative discrétionnaire (Nelson, 1990). Cette double voie d'accès, fortement inégalitaire du point de vue du genre, double l'opposition des rôles entre " gagnepain " et " éducatrice ", breadwinner et caretaker.

Cette critique introduit donc une autre dépendance que celle du travailleur au marché, fondée sur la différence de genre. Néanmoins, cette opposition entre deux principaux régimes de gendered Welfare, manque encore une fois passablement de nuance et débouche également sur la dimension normative de la classification d'Esping-Andersen, qui fait apparemment du modèle social-démocrate universaliste le référent, l'étalon à l'aune duquel sont pensées toutes les autres configurations. Comment penser les configurations intermédiaires, comme la France ou les Pays-Bas, par exemple ? Et surtout, comment penser le changement ?

Jane Lewis (1992) a tenté récemment de complèter cette opposition et de proposer une typologie alternative. Selon elle, une fois encore, les femmes disparaissent de l'analyse d'Esping-Andersen, dès lors qu'elles ne sont pas inscrites sur le marché du travail. Pourtant, si l'on admet que l'activité salariée et la plus ou moins forte nécessité de vendre sa force de travail sur un marché dépendent du travail non-rémunéré, domestique, du travail de caring assurée très majoritairement par les femmes dans l'ensemble des régimes de protection sociale, on est forcé d'admettre que les notions de " dépendance " et de " dé-commodification " sont bien " genrées ".

En adoptant cet autre angle d'attaque, centrée sur les rapports entre vie privée et interventions publiques et sur la question de la division sexuelle du travail non salarié, elle fournit les bases d'une autre modélisation, consistant à repérer dans quelle mesure les pays étudiés s'éloignent du modèle du Male breadwinner. Elle oppose donc des pays comme l'Irlande ou le Royaume-Uni , où domine très nettement le Male breadwinner model, dans lesquels les droits sociaux des femmes sont presque exclusivement des droits dérivés (de ceux du mari), ou des prestations de " deuxième classe " (l'assistance par rapport aux prestations d'assurance dites de " première classe "), la position de l'Etat consistant bien souvent à ne pas faciliter (voire à lutter contre) la présence des femmes sur le marché du travail et à renforcer les principes d'obligation au sein des ménages ; des pays, comme la France , qui en se préoccupant plus de l'enfant dans leur dispositif de protection sociale, et en reconnaissant les femmes à la fois comme des parents (épouses et mères) et des travailleuses, ont développé un parental model ; et enfin des pays comme la Suède qui, en reconnaissant une égalité formelle des hommes et des femmes comme citoyens à part entière ont promu un modèle de " ménages à deux revenus " (two breadwinner model), supposant la socialisation et la professionnalisation des tâches de caring.

Dans ce " gendered regim ", Jane Lewis reproduit cependant certains des principes d'Esping-Andersen : celui qui consiste à créer une échelle de performance entre les pays, voire une certaine forme de continuité ou de progressivité. Certes, les critères ne sont plus les mêmes, puisqu'il est cette fois question d'apprécier la capacité de " défamilialisation " et non plus la " décommodification " inhérente à tel ou tel système de protection sociale. Il n'est plus question de déterminer ce qui est le meilleur système pour l'homme-travailleur, mais le meilleur système pour les femmes, ce qui débouche sur la même échelle normative, valorisant le modèle suédois, et finalement l'accès des femmes au travail salarié.

Quelle approche du changement ? Le modèle de la globalisation et des macro-régulations

L'analyse comparée des systèmes de protection sociale a donc, quelles que soient les problématiques adoptées (Welfare State Regims, Gendered Regims), une forte tendance à opposer des systèmes nationaux de protection collective, en repérant leurs performances respectives, en fonction d'un critère dominant . Mais cette logique ne permet guère de penser le changement. L'alternative qui s'impose depuis peu, avec l'accélération des réformes qui ont cours dans les différents pays, se concentre sur l'analyse des trajectoires d'Etat-providence. L'important semble moins alors de procéder à des rapprochements ou à des oppositions de systèmes sur la base d'indicateurs convergents, que d'identifier un processus.

Certains de ceux qui ont proposé des typologies reconnaissent d'ailleurs leurs limites intrinsèques. Comment prendre en compte toutes les variables pertinentes et les faire jouer ensemble, sans prendre le risque de ne retenir que celles qui confirment un certain nombre de présupposés ? " In any case, it might not be possible to capture all aspects of differenciation in a single typology for the obvious methodological reasons and for the possibly less obvious reason that the measures will inevitably reflect what is considered to be the most important issue at stake " (Lewis, 1997, p. 166). C'est aussi sans compter avec l'incapacité de ces modèles de penser dynamique et changement. Comme le suggère Rhodes en s'appuyant sur le travail de Taylor-Gooby : " Taylor-Gooby has argued that the most influencial analytical work on social welfare - Esping-Andersen's regime theory - is less useful for understanding the dynamics of change in Welfare states than their stability. In order to understand change, we have to delve below the generalizations of the regime approach " (Rhodes, 1996a, p. 311).

Cette sensibilité pour les trajectoires d'Etats-providence est surtout apparue du fait de la crise à laquelle se confrontent les dispositifs de protection sociale et des réformes en cours dans la plupart des pays de l'union européenne. Chaque système connaît actuellement une transition, avec de sérieux infléchissements. G. Esping-Andersen (1996) a adopté cet angle d'analyse dans un ouvrage collectif qu'il a récemment édité, dont l'objectif est moins manifestement de confirmer les spécificités de chaque régime que de déceler leurs capacités d'évolution vers de nouvelles configurations. Face à la rupture du pacte social qui avait permis leur mise en oeuvre, le compromis fordiste, chaque système national de protection sociale est soumis à une nécessaire mutation. Pour les uns, celle-ci est dûe principalement au fait que la protection sociale entrave ou étouffe le marché, abaissant les capacités concurrentielles des économies nationales, ce qui n'est pas sans lien avec l'influence de la globalisation de l'économie. Pour d'autres, la mutation qui s'impose est liée essentiellement aux transformations socio-démographiques (vieillissement et transformations de la famille et des formes de solidarité concrête).

Dans son analyse des trajectoires d'Etat-providence, Esping-Andersen privilégie ce premier déterminant et continue de repérer trois scénarios principaux. La trajectoire des pays scandinaves qui abandonnent peu à peu la logique universaliste que permettait le plein emploi et le développement des emplois de services publics souvent fortement féminisés, pour se replier sur une certaine forme de " Bismarckisation " de leur régime auquel s'ajoutent des coupes budgétaires, une décentralisation et une privatisation des services. La trajectoire des pays néo-libéraux (Etats-unis, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et à un moindre degré Canada et Australie), qui en dérégulant les salaires se sont engagés dans le développement d'emplois précaires, faiblement protégés, au risque d'un accroissement considérable des inégalités et des problèmes de pauvreté. Et le scénario de la " croissance sans emploi " des pays d'Europe continentale, privilégiant le maintien des acquis, la protection du Male Breadwinner, la défense corporative des privilèges des insiders avec une fragilisation des femmes et des jeunes maintenus en situation de dépendance. De ces différents scénarios d'évolution des régimes de protection sociale, Esping-Andersen semble toujours privilégier la formule scandinave sociale-démocrate et espérer dans son sursaut, tout en s'inquiétant des effets de la rapide dérégulation néo-libérale, dont le point de fracture réside dans l'accroissement de la pauvreté des travailleurs faiblement qualifiés, et de la rigidité du modèle continental, qu'il qualifie de Frozen Welfare State.

Martin Rhodes (1996a et b) adopte une perspective analogue, montrant bien que l'avenir de ces systèmes et leurs capacités de se transformer sont tout à fait incertaines et variables. Il insiste lui aussi sur la question de la globalisation de l'économie, c'est-à-dire le fait que nombre de gouvernements européens sont entrés dans une spirale visant à rendre leur territoire attractif pour les capitaux. La capacité pour ces gouvernements de définir leur politique économique et même des politiques publiques indépendamment de ces forces internationales et du pouvoir des marchés financiers s'en trouve considérablement réduite.

C'est pourquoi Rhodes tente de repérer ce qui finit par rapprocher ces dispositifs originellement beaucoup plus éloignés les uns des autres. Il repère ainsi des rapprochements au plan des modes de financement. Quand les pays scandinaves renoncent à l'universalité en se " bismarckisant " ; a contrario, des pays privilégiant la logique assurantielle comme l'Allemagne ou la France commencent à identifier des éléments du dispositif de protection sociale qui peuvent être déconnectés de l'emploi et fiscalisés (le Health Care ou les allocations familiales). D'autres méthodes sont partagées comme le durcissement des critères d'accès aux pensions (vieillesse et chômage), le ciblage de certaines politiques, le recours à des politiques actives en matière de chômage par rapport à ce que l'on dénomme les politiques passives centrées sur l'indemnisation. Pour Martin Rhodes, les systèmes de protection sociale européens sont en quelque sorte à la croisée des chemins avec le double écueil de l'immobilisme et de l'option dérégulation/dualisation. Tout l'enjeu réside dans l'identification d'une troisième voie (comme toujours ?) : un modèle de " compétitivité progressive " ou de " re-régulation coopérative ", pour reprendre les termes de Rhodes (1996a) et de Streeck (1995a).

Mais les transitions des systèmes nationaux de protection sociale peuvent aussi être lues, non plus sous le seul angle des enjeux macro-économiques, mais en fonction de variables plus sociologiques, comme celles ayant trait à la manière dont évoluent les structures par âge, les structures familiales, la conception de la division des rôles des sexes et les étapes du cycle de vie au travail, et en conséquence les modèles ou référentiels pertinents pour penser les rapports entre solidarités privées et solidarités publiques. " La polarisation des réflexions sur les changements de régime de gouvernance, du fait de l'internationalisation des économies, a par trop occulté d'autres dimensions du changement " (Jobert, à paraître).

Régulations domestiques :

Si l'on cesse de privilégier les seuls déterminants macro-économiques, pour tenir compte des enjeux domestiques dans la conception des dispositifs de protection sociale, on débouche sur une toute autre conception du changement. Il ne suffit plus alors de prendre en compte ce qui se passe sur le terrain de l'économie, du travail et des protections qui l'accompagnent, mais aussi sur le terrain de la vie familiale et du travail de protection (et de " caring ") qu'elle ne cesse d'assurer. Dans cette perspective, la " question familiale " n'est plus une question sectorielle, qui pourrait se résumer à l'analyse des politiques familiales ou de ce que l'Etat et les partenaires sociaux conçoivent pour soutenir et protéger les familles, mais sur une question fondamentale : celle de la partition entre protections privées et publiques, du rôle respectif de l'Etat, des collectivités territoriales, du marché et de la famille dans la protection des individus et de leurs trajectoires (Martin, 1996a).

La transformation rapide des comportements familiaux dans l'ensemble de l'Union européenne, la fragilisation des liens familiaux et des obligations et solidarités dont ils sont le vecteur, de même que le vieillissement de la population et le bouleversement des étapes du cycle de vie, représentent alors des enjeux primordiaux et des arguments dans la discussion sur l'avenir des systèmes de protection sociale. Interminable jeunesse et interminable vieillesse se combinent alors aux effets dévastateurs du chômage et de la non-insertion sur le marché du travail pour remettre en cause les mécanismes sur lesquels était fondé l'équilibre philosophique et financier de ces systèmes.

Deux courants de pensée s'opposent sur cette lecture du rôle des variables domestiques. Le premier considère que ce déséquilibre familial et démographique est pour une large part le résultat du développement de l'Etat-providence lui-même qui, en se substituant à l'institution familiale, l'aurait aussi vidé de son essence et de ses fonctions, débouchant sur un individualisme sauvage et dévastateur, mais aussi une déresponsabilisation et une dépendance des citoyens à l'Etat. La solution consiste dès lors à faire basculer la tendance dans l'autre sens en revenant aux valeurs initiales (" back to basis ") et en restaurant les obligations et responsabilités à l'intérieur des réseaux primaires de la parenté. Le second considère, au contraire, que le développement de l'Etat-providence et des services aux familles n'ont fait que compléter et rééquilibrer les fonctions remplies très inégalement par les groupes primaires, sans jamais les remplacer. Cette complémentarité est, dans cette perspective, tout à fait essentielle à préserver pour éviter le retour en arrière, la régression sociale.

Quoiqu'il en soit, dans le contexte de crise financière et de crise de légitimité de l'Etat-providence, la contribution familiale à la protection des individus dépendants (enfants, jeunes sans travail, personnes âgées, personnes vulnérables économiquement, etc.) apparaît tout à fait centrale. Du point de vue des concepteurs de l'action publique, cette forme de " protection rapprochée " et de solidarité concrête est même l'une des alternatives possibles pour pallier les limites des interventions publiques. Refusant de tenir compte du fait que ces solidarités de proximité ne compensent pas les inégalités mais les renforcent, nombre des réformateurs sociaux actuels envisagent de recourir à cet argument pour sortir de l'impasse (renforcement des obligations alimentaires, par exemple). Il en est de même sur le terrain du rôle des associations et autres " non-profit organisations " (transfert de responsabilité vers les associations).

Face à ces transformations, la position des courants féministes évolue également sur la question des variables domestiques. L'enjeu (" issue ") apparaît plus nuancé et plus complexe que celui de la défense pure et simple de l'accès des femmes au marché du travail par la " défamilialisation ". En ce sens, quelques-unes de ces spécialistes cherchent à quitter le terrain normatif pour se repositionner sur celui de l'analyse de la complexité. Il est vrai que nous ne sommes plus dans la situation où prévalait le modèle du travailleur-homme à plein temps, durant 40 heures par semaine et 40 ou 50 ans de sa vie, qui supposait que quelqu'un d'autre devait assumer le travail domestique et de " caring ". La situation et les questions posées ont beaucoup évolué.

Le coeur de l'interrogation n'est peut-être plus tant celui du travail non-rémunéré et de ses liens avec travail rémunéré et Welfare State, mais la question du " caring " à proprement parler et de l'élaboration de " caring regims ". " The issue is care, not unpaid work, and it should be properly labelled. We need to distinguish between employment and payment for caring, as much as between paid and unpaid care " (Jenson, 1997, p. 184).

Le partage et le paiement du travail de reproduction et de caring permet de comparer sur d'autres bases les régimes de protection sociale. En effet, ce travail peut être rémunéré ou non. " Caring " n'est donc pas équivalent à travail non rémunéré. De même, le haut niveau de participation des femmes au marché du travail (comme en Suède, par exemple) et de " défamilialisation ", peut correspondre à des situations de haute participation parentale aux tâches de " caring " (c'est l'exemple suédois avec le recours à des congés parentaux proches du niveau de remplacement du revenu). Enfin, plusieurs modalités de socialisation du " care " sont possibles et peuvent même être combinés selon les configurations nationales, et même selon les types de problèmes sociaux identifiés : on peut envisager des allocations pour les " carers " (ou des congés rémunérés, ou des allégements fiscaux) ; on peut rémunérer le " carer " et reconnaître que ces tâches (le plus souvent féminines) méritent salaire (au risque de reconnaître en même temps que ces tâches incombent aux femmes) ; on peut envisager des allocations pour les personnes qui reçoivent des soins et de l'aide pour qu'elles s'achètent du service (dans leur propre famille éventuellement, ou sur le marché), et on peut encore développer des services publics aux personnes. Ces différentes modalités ont des effets contrastés sur la construction des droits sociaux et, notamment, en termes de genre.

Dans cette perspective, Jane Jenson propose de poser trois questions indépendantes pour construire ces " caring regims " et penser les changements en cours. Premièrement, " qui care ? " : la collectivité ou la famille (avec ou sans le support de la collectivité), et, dans la famille, les deux parents ou la mère seulement ? Deuxièmement, " qui paye ? " : la famille, l'Etat, l'employeur ? Et enfin, de quelle manière et où le " care " est-il rendu ? Par un service public, sur le marché, par une association ? En répondant à ces questions, Jane Jenson considère que l'on parviendra à une véritable alternative en matière de comparaison des systèmes de protection sociale et dans la façon de penser les changements en cours : " It may be time to stop trying to modify the framework set by the work/welfare vision, to leave behind the debate about how to amend it, and to embrace fully another theoretical agenda. The time may have come not only because clinging to the agenda set by those who insist that welfare regimes are primarily about work has not got us very far. It is also because the successor states to postwar welfare states have already moved on to a new agenda for reprivatizing and redistributing care " (Jenson, 1997, p.187).

C'est assurément un des moyens d'éviter de réduire la réflexion à une lecture normative. Ainsi, par exemple, il est clair que la socialisation des tâches de caring et même leur professionnalisation n'ont plus nécessairement des effets positifs pour les femmes. La question n'est d'ailleurs plus de savoir stricto-sensu si telle ou telle formule est " bonne " pour les femmes. En revanche, on peut facilement percevoir tous les enjeux sous-jacents en termes d'action publique et de poursuite d'objectifs multiples : répondre à des besoins de caring en même temps que l'on développe une politique active d'emploi, par exemple.

Mais un autre niveau d'arbitrage intervient encore. C'est celui qui a lieu au niveau des usagers, qui peuvent eux aussi considérer telle ou telle formule comme plus ou moins légitime ou acceptable : respecter un sentiment d'obligation construit dans une histoire familiale et une " éthique du care ", se soumettre à des obligations légales, rechercher les moyens de préserver sa propre autonomie en déléguant à des professionnels ou semi-professionnels, etc. (Joël & Martin, 1997). Cet ensemble d'arbitrages, privés et publics, participent de ce que nous proposons de dénommer " régulation domestique " dans les trajectoires d'Etat-providence .

Régimes de citoyenneté

Pour penser le changement, la comparaison ne doit plus se faire seulement sur le terrain de l'évaluation a posteriori des mesures et de leurs effets, ni dans la perspective d'attribuer des satisfecits à telle ou telle configuration, mais doit aussi intègrer une analyse des fondements, des référentiels et des dimensions cognitives et de leur évolution. Pourquoi telle ou telle disposition est-elle prise à un moment donné, en fonction de quels arguments ou controverses, entre quels types d'acteurs ? Sur quoi se fonde telle ou telle réforme ? Quels sont les arguments avancés par les réformateurs ? Quels sont les groupes qui sont parvenus à asseoir leur légitimité pour faire valoir leur point de vue ?

Dans cette perspective, une attention toute particulière doit être accordée aux forums et arênes des politiques publiques et à leurs rôles dans la construction des représentations, des référentiels et des catégories de la régulation. Il est tout aussi indispensable de tenir compte de ce qui précède ou de " l'héritage politique " (Heclo, 1974), ce qui signifie qu'une nouvelle politique publique doit souvent pour être comprise être rapportée à celle qui l'a précédée, et dont elle cherche à corriger les effets négatifs ou " pervers ".

Mais à ces dimensions institutionnelles, à ces réseaux, il faut ajouter la notion de " régime de citoyenneté " avancée par Jenson & Phillips (1993) ou par Jobert (à paraître), pour désigner les modes de légitimation qui ancrent tel ou tel processus de régulation dans la société civile : par la désignation des acteurs collectifs légitimes (inclusion ou exclusion de certains acteurs de la scène publique), par la définition des limites de l'intervention du politique dans la société, par la construction d'une hiérarchisation des statuts, etc.. Ainsi, la question de la répartition de la charge des personnes dépendantes et vulnérables, entre acteurs individuels, parenté, collectivités locales et Etat, donne lieu à une recomposition et à une lutte pour définir les référentiels et les représentations pertinentes pour l'action publique. Dans cette lutte, le débat posé entre les défenseurs des déterminants économiques et les tenants des dimensions domestiques devient central. Mais s'y ajoutent la position que définissent les différents groupes sociaux concernés par un problème (la " génération du milieu " pour les problèmes de dépendance des personnes âgées, les femmes actives de 50 ans, les jeunes diplômés, etc.), jusqu'à être identifiés comme un acteur collectif. En France, le développement des politiques sociales dites transversales (en matière de lutte contre l'exclusion, de politiques de la ville, etc.), avec leur dimension de désectoriation, de territorialisation et de déspécialisation, sont particulièrement déterminantes.

Le rôle de ces " régimes de citoyenneté " et de leur évolution nous semble d'autant plus important que l'on se situe dans une période de mutation accélérée et de recherches de nouveaux référentiels pour l'action publique. Dans ces configurations de crise, comme le souligne Merrien, " des groupes d'acteurs, de plus en plus influents, font part de leurs désaccords de plus en plus profonds à l'égard du paradigme ancien et préconisent des solutions nouvelles jusqu'à atteindre le coeur même, le noyau, des défenseurs de l'ancien système... Dans ces périodes, les réseaux de politiques publiques, les forums intellectuels jouent un rôle tout à fait essentiel dans la définition des réalités sociales et des politiques à mettre en oeuvre " (Merrien, 1997, p. 74-75).

Jobert fait un constat voisin en évoquant la déligitimation des acteurs collectifs traditionnels et l'émergence de nouveaux interlocuteurs comme signe d'un changement de régime de citoyenneté. Dans le secteur des politiques sociales, on peut repérer ce type de signe, comme, par exemple, la fragilisation de la position tenue par les associations familiales, comme représentant des familles et de ce fait habilités à défendre les intérêts de celles-ci. La récente proposition de mise sous conditions de ressources des allocations familiales en France a montré la fragilité de cette position des associations familiales, en quelque sorte désavouées par l'opinion. L'apparition de groupes d'acteurs nouveaux sur cette scène pour défendre, qui le contrat d'union civile, qui la reconnaissance de droits pour les couples homosexuels, etc., montre que la parole se redistribue actuellement au niveau de ces espaces publics de discussion.

Mais nous voudrions, pour terminer, insister sur le rôle des forums scientifiques et sur l'intensification du débat sur les questions de transformation des dispositifs de protection sociale en Europe. Ce forum, largement internatinal, joue manifestement un rôle de plus en plus prégnant dans la définition des référentiels des politiques sociales. Il peut être utile de le prendre pour objet dans les projets d'analyse du changement en cours.

Bibliographie :

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