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Diana
Mosovich Pont-Lezica
Chercheur
associé - CIRESS; GRAL
Globalisation et changements institutionnels
Il est bien connu que l'existence d'un Etat fort a été la condition nécessaire pour assurer le respect et la stabilité des institutions qui soutiennent la démocracie libérale. L'Etat moderne, en tant qu'idéal type, incarne le modèle rationnel légal à la base de cette évolution. Les écarts par rapport à ce type idéal sont en grande partie la conséquence des conditions locales: institutionnelles, culturelles, identitaires, historiques, entre autres.
Dans les différents pays et même à leur intérieur, l'évolution vers le modèle rationnel légal n'a pas été uniforme. Cependant les secteurs sociaux exclus de cette évolution ne sont pas restés dans un vide institutionnel et juridique. Souvent encouragés par les autorités publiques, ces secteurs ont dévéloppé leurs rapports soit en marge des institutions dites "modernes," soit en faisant coexister les institutions traditionnelles et les modernes.
Je voudrais aujourd'hui attirer l'attention sur ce que j'appelle 'l'épaisseur des institutions 'modernes,'" c'est-à-dire, le dégré d'acceptation et d'adoption par la société des caractéristiques de la démocratie libérale occidentale--le respect de la propriété privée, l'égalité face à la loi, les notions de droits et d'obligations, le système politique représentatif, etc.. Je propose comme hypothèse que cette épaisseur varie comme conséquence du poids des valeurs institutionnels traditionnels dans la société. L'évolution de cette épaisseur est marquée par une tension entre, d'un côté, le poids des valeurs liés au local et au traditionnel, et de l'autre, celui du modèle d'Etat "moderne."
A côté de cette évolution, à partir des années 70, et quelle que soit la spécificité du pays, le modèle d'Etat rationnel légal interventionniste, à fonctions redistributives, s'efface. Cela est en grande partie la conséquence de l'essor du paradigme économique néo-libéral et des conséquentes tendances à la globalisation des échanges. L'intervention de l'Etat devient de plus en plus limitée aux fonctions régaliennes. Les stratégies dirigistes et de rééquilibrage social font place au libre jeu des forces du marché, aux décisions des organisations non-gouvernementales, des individus, et des groupes. De profonds changements ont altéré les rapports Etat-société à tous les niveaux et dans tous les domaines.
La globalisation des échanges,
l'épanouissement des valeurs du libre marché et le désengagement
de l'Etat ont fragilisé le modèle d'Etat démocratique libéral.
Dans les pays où l'épaisseur des institutions est faible les espaces
où l'Etat moderne ne s'était guère consolidé sont
dénudés. On peut dire que la logique ('rationnalité') qui
légitime le mode de domination rationnel légal cède son
terrain, mais ce n'est pas toujours la globalisation qui l'emporte. Malgré
les contraintes imposées par l'économie internationale, les spécificités
institutionnelles locales se combinent et limitent le développement uniforme
des valeurs du laissez-faire. L'espace laissé par les institutions d'un
Etat libérale interventionniste est souvent occupé par des logiques
enracinées dans des cultures qui ont des valeurs différents et
parfois même opposés à ceux de l'Etat "moderne." Des hybrides
remarquables en résultent. Nous proposons que c'est en observant le niveau
microsocial que cet épaisseur peux mieux être cerné.
A première vue, le Maroc et le Chili apparaissent comme deux pays aux antipodes. Cependant les écarts évidents qui séparent le Maroc et le Chili nous permettent d'observer et de comparer leurs spécificités à un niveau d'analyse précis: celui de la collectivité locale et plus précisément, de la base sociale. Nous croyons que ce niveau est au coeur des changements qui ont lieu suite à la globalisation des échanges et aux changements du rôle de l'Etat.
Mais aussi, le Maroc et le Chili, pays périphériques vis-à-vis par rapport au modèle d'Etat démocratique libéral occidental, ont dû adopter un modèle développé ailleurs et qui a été superposé à la culture politique locale. Cette adoption, que nous considérons n'est pas tout à fait achevée, s'est produite à des moments différents et de l'histoire de chacun de ces deux pays et de l'évolution du contexte international. Nous voulons ici montrer le résultat de la mise en contact des cultures politiques locales avec la libéralisation économique et le conséquent changement du rôle de l'Etat.
Pour avancer vers notre objectif,
nous observerons la réaction des acteurs locaux face à l'application
de deux types de deux types de politiques publiques qui se rapportent au domaine
de la ville: les services collectifs urbains au Chili, et les politiques de
logement urbain au Maroc. Nous voulons d'abord montrer que, à côté
de la puissance des tendances à la globalisation et les nouveaux rapports
qu'elles établissent, le comportement des acteurs à la base sociale
aura tendance à refléter une 'rationnalité' liée
aux valeurs traditionnels. Finalement, nous essayerons d'en tirer des conclusions
et des généralisations.
Les antécédents. Les systèmes politique et institutionnel chiliens se sont développés de façon plutôt robuste le long des années d'existence républicaine et jusqu'en 1973. Ces systèmes étaient centrés sur Santiago, ville capitale d'un pays à structure espaciale éminemment macrocéphale, et coexistaient avec des formes économiques, sociales et politiques plus archaïques, répandues dans le reste du pays. Aussi l'organisation des intérêts et leur représentation politique au niveau des institutions nationales contrastait avec le paternalisme et la sous-représentation qui étaient la norme dans les endroits éloignés de la capitale. L'état de droit s'épanouissait autour de la capitale et la région centrale, alors que dans les régions périphériques la présence de l'Etat républicain restait faible. A côté des inégalités qui en résultaient coexistaient les formes culturelles et sociales de jadis. Dans le niveau local, le type de rapports politiques encadrés par le modèle démocratique libéral ne s'est développé que de manière superficielle, alors que les rapports clientelaires, reflet d'un modèle patrimoniale, se manifestaient davantage.
En effet, la permanente pénurie
de moyens des communes soulignait le caractère d'exception et de bien
d'échange des demandes matérielles des résidents, situation
que les autorités n'hésitaient pas à exploiter. Les démarches
à leur égard ne pouvaient échapper aux enjeux de pouvoir
qui touchaient également les résidents de quartier, les structures
des partis politiques et les institutions nationales. Dans ce cadre, les dirigeants
des associations de base (telles que les associations de quartier) avaient à
leur tour un important rôle politique qui les reliait étroitement
aux dirigeants des partis politiques et aux autorités locales. En somme,
c'était dans le meilleur intérêt des résidents, des
dirigeants de quartier et des élus locaux de s'aligner sur cette chaîne
de faveurs au lieu de se rapporter à un système politique représentatif
éloigné et ressenti comme indifférent, et dont les protagonistes
n'hésitaient pas à les utiliser pour mener une politique "politicienne."
Au moment du coup de 1973, le système était en faillite et au
bord de la paralysie.
La réforme administrative intégrale de 1974, imposée par les autorités militaires mais adoptée ensuite par les autorités démocratiques installées à partir de 1990, divisa le pays en 13 régions, 51 provinces et 335 municipes. Toutefois l'innovation la plus importante de la réforme administrative de 1974 a été l'augmentation du pouvoir des municipes. Remarquons que la nouvelle reglémentation accompagnait cette augmentation du pouvoir d'une capacité économique accrue. La réforme se complétait avec l'application de politiques de subisidiarité de l'Etat dont la conséquence a été que plusieurs services dont l'Etat était auparavant responsable ont été privatisés. En particulier, les biens et services collectifs urbains sont sortis hors du domaine politicien et sont devenus des biens à connotation économique, car, au contraire de ce qui se passait auparavant, leur installation dépend de la cotisation de chacun des utilisateurs et de leur capacité de paiement.
La situation en début de la décennnie des 90 se présentait donc de la manière suivante. Alors qu'avant 1973 les résidents des quartiers mal lotis se mobilisaient autour de revendications politiques et sociales dont l'objet n'était pas nécessairement très proche de leur quotidien, à présent l'obtention de services collectifs urbains est devenue la motivation pour que les résidents s'engagent dans des actions collectives. C'est ce que nous avons pu constater dans la ville de Concepción, où nous nous sommes entretenus avec des résidents, des dirigeants de quartier et des autorités municipales.
Les actions des résidents des quartiers sont pourtant limitées à, d'abord, décider quel service sera demandé en priorité. Ensuite les résidents doivent cotiser pour payer les honnoraires du professionnel qui préparera le projet à soumettre au bureau technique municipale. Les dirigeants de quartier doivent suivre et encadrer le processus, à commencer par l'organisation des voisins et la discussion avec ledit professionnel, tâches qui exigent une certaine habilité et des connaissances techniques. Ensuite, ils doivent assurer les démarches nécessaires pour présenter le projet au bureau technique municipal.
Le caractère des démarches, basées sur la capacité de paiement, égalise les résidents face au pouvoir publique. Aussi le dirigeant de quartier qui, avant 1973, était un intermédiaire entre les électeurs-clients et les politiciens, découvre que pour accomplir son rôle il a intérêt à devenir un technocrate qui discute avec les voisins, les autorités et les professionnels des conditions du projet et de sa mise en oeuvre. Sa crédibilité ne réside pas, comme auparavant, dans ses contacts politiciens, mais plutôt dans son expertise technique et organisationnelle. A noter toutefois qu'il n'y a pas de grands enjeux politiques-politiciens au niveau ni de l'organisation des intérêts des résidents ni de la présentation du projet au municipe. Autrement dit, à l'étape de la préparation des projets, tout dépend de la capacité de paiement des résidents; les rapports des résidents et entre ceux-ci et les autorités ont été aparemment dépolitisés. A cette dépolitisation concourt la démobilisation de la base sociale et son désorganisation, opérées pendant les années de dictature et desquelles la majorité de la population ne s'est pas encore remise. Ajoutons que les partis politiques n'ont pas encore contribué à changer cette situation.
Pourtant, dès que les projets sont acceptés au bureau technique ils passent à l'étape suivante où ils doivent concourir avec d'autres projets pour les crédits nécessaires à leur mise en oeuvre. C'est là qu'un coup de main politicien devient nécessaire. Une logique qui s'appuye sur les intérêts des différents groupes et les enjeux politiques se met en route. C'est-à-dire que la connotation politique qu'auparavant caractérisait les actions des résidents visant l'obtebtion de biens collectifs a été déplacée vers les organismes de gouvernement (municipaux, régionaux et nationaux). Cela est en principe positif, ne serait-ce que parce que les résidents maintenant ont à s'adresser aux partis politiques pour leur faire connaître leurs intérêts et pour faire du "lobby." Dans ces conditions, à partir d'un certain niveau de complexité des organismes publiques et politiques nationaux l'épaisseur des caractéristiques du modèle démocratique représentatif serait croissante.
Mais, à l'époque où nous réalisions cette étude, en (1992), les partis politiques nationaux traditionnels ne participaient toujours pas de cette tendance. Par contre, on a observé auprès des membres les plus traditionnels de la classe politique une lenteur et une difficulté à renouveler les cadres et à incorporer des dirigeants issus de la base. Par ailleurs, les politiciens traditionnels ne semblent pas encore avoir compris que la base sociale est en train de développer l'expérience et la capacité organisative nécessaires à la représentation et poursuite d'intérêts catégoriels. Ils restent donc insérés dans une culture politique à connotations patrimonialistes.
Les difficultés des structures politiciennes se reconnaissent à la persistance des personnages politiques les plus anciens, qui ont mal à laisser la place aux jeunes. Mais il y a aussi les contraintes imposées par les lois de réforme administrative, surtout en ce qui concerne le contact entre la base sociale et les partis politiques, qui trouvent ainsi justifiée leur habitude de résoudre les problèmes "par le haut." Pourtant l'irruption de la logique du marché a modifié le comportement à la base. Les résidents ont appris à s'organiser en fonction de leur capacité économique pour se procurer des biens concrets. L'expérience acquise les rend plus confiants dans leurs capacités. Cela pourrait par la suite les rendre autonomes des structures politiciennes qui fonctionnent encore sur une autre logique. Par ce biais-là les conditions économiques imposées de haut en bas seraient en train de renforcer l'évolution d'une culture politique plus ouverte et démocratique.
Voyons maintenant comment ce qui
se passe au niveau local au Maroc.
Rappelons brièvement que la décolonisation a obligé le Maroc, pays dont l'histoire spécifique date de plus de mille ans, à se confronter aux besoins correspondants à la structure sociale et fonctionnelle d'un Etat-nation moderne et souverain. A partir de la décennie 40 a commencé à prendre forme la représentation d'intérêts catégoriels et l'organisation des partis politiques, la prise en charge par l'Etat de fonctions spécifiques telles que l'éducation, la défense et le développement économique, l'incorporation du Maroc à la communauté des nations par l'acceptation de traités reconnaissant les droits et les obligations des Etats partenaires modernes, des accords de Bretton Woods, et des recommandations concernant l'économie, etc.. Par ailleurs, l'évolution des formes du pouvoir et des rapports reliant la population et les autorités dans les 30 dernières années permet aussi de percevoir que le Maroc est en train de faire une transition vers une plus grande "modernité." Le système politique s'ouvre progressivement: la place donnée à la manifestation de l'opposition politique s'agrandit en conséquence.
La construction de la citoyenneté nécessitait de l'appui soutenu de l'Etat. Parmi d'autres taches, les autorités ont dû organiser la bureaucratie et l'armée, établir les bases du développement économique, réglementer la participation des différents groupes nationaux aux différentes étapes de l'économie, veiller à la redistribution des richesses et de la propriété, etc.. En d'autres termes, il a fallu créer une classe moyenne afin de moderniser le pays. Des politiques sociales visant l'amélioration de la qualité de vie de la population ont été établies. Parmi ces politiques, on signale celles qui mettent en relief le principe du droit de tous les citoyens au logement.
A partir des années 80 l'endettement externe et le croissant déficit public du Maroc ont été rémédiés par l'application des recommandations du Fond Monétaire International. Comme il est connu, le plan d'ajustement structurel adopté comprend des politiques publiques de désengagement de l'Etat et de restructuration de l'économie (gel de salaires, dévaluation, libération des prix, etc.), afin d'incorporer le Maroc à l'économie mondiale.
Les dictats du FMI ont été
appliqués à un moment où la société et l'économie
marocaines sont en train de faire leur passage à une société
"moderne." Signalons que les éléments "modernes" coexistent depuis
longtemps avec des éléments culturels plus traditionnels, mais
l'ouverture de l'économie et le désengagement de l'Etat ont introduit
des situations de friction difficiles à gérer.
L'Etat Marocain, sensible et attentif aux enjeux liés au logement, a entrepris diverses politiques pour le secteur. Ces politiques ont servi des objectifs qui allaient entre la solution des problèmes liés à l'habitat jusqu'au soutien du droit des citoyens au logement. C'est pourquoi les politiques publiques de logement ont établi un cadre de référence pour les rapports entre les différents groupes sociaux concernés et l'Etat Marocain autour de l'accès au logement.
En ce qui concerne l'immobilier, lors des premières années comme pays indépendant, l'autorité, afin d'établir sa légitimité, a procédé à attirer et à consolider une clientèle politique composée des secteurs sociaux les plus dynamiques et "modernes." Dans ce but a été mise en oeuvre une procédure caractéristique d'un Etat patrimoniale, voire l'échange des faveurs particulières--à l'occasion, la distribution de terres et de la rente foncière--contre la reconnaissance de la légitimité de l'Etat. On peut dire que l'autorité a puisé dans des valeurs culturels non-capitalistes et traditionnelles (culture, religion) tout en utilisant des valeurs qui relèvent du modèle de développement social et économique des nations occidentales. Au début, cette coûteuse politique publique a pu être engagée sans grands dégats économiques ni endettement national grâce aux réserves de l'Etat (en particulier, foncières), aux capitaux des résidents marocains à l'étranger, et aux bons prix internationaux des produits marocains.
Mais malgré tout, signale Lehzam, la société dans sa totalité a bénéficié de cette intervention de l'Etat. La classe moyenne a reçu non seulement des terrains mais aussi le droit à percevoir la rente en cas de revente de la propriété; le développement de quartiers "clandestins" et même de bidonvilles a été facilité, ce qui a favorisé les classes pauvres; les propriétaires fonciers ont bénéficié de la plus value foncière résultante de la proximité ou contigüité de leurs propriétés des grands lotissements faits par l'Etat. Finalement, les exonérations fiscales ont donné lieu à la multiplication des promoteurs immobiliers privés.
La mauvaise situation économique marocaine a déterminé que l'Etat change radicalement son approche du logement et du foncier. Une des réponses de l'Etat à la crise économique a été l'augmentation irrationnelle des impôts. En particulier, selon Lehzam, la TVA enchérit de 15% le prix du logement, ce qui est très grave dans le cas du logement économique. En revanche, l'impôt sur les terrains urbains non bâtis est trop faible pour contraindre les propriétaires à bâtir. L'offre de logements à louer a tari aussi et donc la construction de ces logements a diminué en même temps que la pression sur les logements économiques s'est accrue. De surcroît, dans plusieurs villes les réserves foncières de l'Etat se sont épuisées. Le profit économique semble être devenu prioritaire, ce qui donne aux acteurs l'impression qu'une politique pour le secteur est absente.
La situation est devenue d'autant plus grave que les politiques de désengagement de l'Etat mises en place ne sont pas contrecarrées par un corpus de lois et de coutûmes, accepté par tous et qui puisse engager la société entière dans la poursuite du bien commun. Tout au moins jusqu'en décembre 1994, la restructuration économique et le désengagement de l'Etat n'ont pas été accompagnés de législation ni de régulations spécifiques pour le secteur, ce qui contraste fortement avec le rôle qu'avait adopté l'Etat auparavant.
Face à l'insécurité économique et à l'incertitude concernant leur statut social et leurs droits citoyens, les individus se tournent vers la propriété foncière, qui devient la "valeur refuge." La spirale spéculative et inflationniste s'accelère de plus en plus et entraîne les prix des loyers.
Il en résulte une aigüe crise de logement qui se traduit par le fait que les différents groupes sociaux qui composent la demande de logement ne trouvent plus leur interlocuteur. Les pauvres n'ont plus accès aux bidonvilles, ni au logement clandestin, ni à des crédits immobiliers, ni à des logements économiques. Pour les classes moyennes le crédit devient rare, et en plus elles n'acceptent pas des logements qui étaient destinés aux plus pauvres. Les promoteurs fonciers et immobiliers sont pris entre la mévente et la rigidité des nouveaux réglements visant leurs activités. Certains secteurs, tel que les promotoeurs, demandent l'introduction de réglementations en amont du problème, c'est à dire, sur le marché foncier. Or, cette solution n'est pas envisageable car elle est en contradiction avec la philosophie économique libérale que le pays a adoptée.
A notre avis, la crise du logement résulte du comportement des individus face à l'insécurité qu'ils ressentent comme conséquence des contradictions entre les valeurs traditionnels et les modernes, rendues plus aigües par l'irruption des valeurs du libre marché. Les circonstances font que dans la ville de Fès ces contradictions soient encore plus remarquables. Là, l'application des politiques d'ajustement s'est combinée avec plusieurs facteurs: l'exode rural, la destructuration sociale et la crise d'identité subie par la population locale comme conséquence du changement de rôle de la ville.
Rappelons aussi que suite à la mise en place des politiques de décentralisation, Fès a été découpé en six communes. Contre le rideau de fond des émeutes de 1990 qui se sont produites dans cette ville, le rôle des élus par rapport à la crise de production de l'habitat reste encore imprécis. Disons enfin qu'à Fès on peut voir comment l'interaction de la tradition culturelle, encore très vivante, et des politiques publiques de "modernisation," unies à l'irruption de la logique du marché et au désengagement de l'Etat, affectent la construction d'une société. Des entretiens avec des acteurs privés et publics liés à l'offre de logement à Fès serviront d'appui à notre démonstration.
Certains aspects de la "crise" du logement étaient présents dans le discours de la plupart de nos interlocuteurs:
Les propos recueillis, bien que coïncidents sur les causes de la crise, n'ont fait que mettre en évidence les maillons les plus visibles et souvent les plus faibles de la chaîne. En particulier, si l'on tourne le regard vers les propriétaires fonciers dans toute la chaîne, on s'aperçoit que leur comportement n'est que réactif face à l'incertitude d'une transition politique et sociale qui semble interrompue et sans contrôle. L'absence d'encadrement pousse les acteurs à se défendre en épousant la logique qui correspond à leurs intérêts individuels au sens étroit.
A côté du sentiment d'insécurité des gens, qui les transforme en spéculateurs, il y a aussi des persistances culturelles. Nous avons observé que la coexistence simultanée de deux codes législatifs--l'un inspiré du Code Napoléon, l'autre de la Loi Coranique--permet souvent aux promoteurs immobiliers de se situer aisément entre les deux pour en tirer profit sans qu'aucune réglementation le leur empêche, ou leur limite leurs activitès ou leurs revenus.
Quant aux aspects politiques du problème, ce qui nous a surpris au cours des entretiens avec les élus est leur faible capacité effective pour confronter les problèmes de leurs communes, en particulier ceux liés à l'habitat. Inévitablement devenus le trait d'union entre les promoteurs--publics ou privés--et les habitants, la seule action qu'ils peuvent envisager est de faire que la population connaisse les projets entrepris par les organismes publics. De surcroît, les élus se trouvent les mains liées, car les Communes manquent des ressources budgétaires pour envisager des solutions de fond, ainsi que pour arriver à résoudre les problèmes financiers.
Or, les élus pourraient
devenir des acteurs fondamentaux si leurs ressources étaient adéquats
pour qu'ils accomplissent leurs rôle. Les autorités élues
pourraient alors envisager de devenir les acteurs qui soutiennent non seulement
les intérêts des citoyens--locataires et propriétaires--mais
aussi ceux des promoteurs auprès des organismes qui s'occupent du logement.
Le trait commun de ce que nous venons d'exposer est la dissociation de la base sociale locale des organisations administratives et politiques formelles. Les structures administratives et politiques situées entre la base sociale et les niveaux organisationnelles plus complexes--partis politiques, Conseils, autorités communales, etc.--semblent décalées par rapport aux changements qui sont en train de se produire, et n'arrivent pas à prendre la représentation des intérêts de la base. Ces structures sont donc les maillons les plus faibles de l'organisation politique, et leur situation peut donner lieu à des effets pervers. Face aux risques que cette situation comporte, les acteurs à la base s'autonomisent en quelque sorte et se désolidarisent de l'ensemble social. Les comportements qu'ils adoptent, au moins dans le court délai, servent leurs intérêts individuels ou de petit groupe, souvent en dépit des institutions d'un Etat dont le rôle sociale se retrécit mais qui se réclame démocratique et représentatif.
Dans le cas du Chili, si les partis politiques chiliens ne se démocratisent pas et ne s'ouvrent pas à la participation démocratique et à la représentativité légitime, les bases sociales n'auront pas de conditions pour se développer et pour être représentées. Alors les réformes et les changements entamés, et qui ont si lourdement pesé sur la société chilienne, risquent de se perdre. Ce qui influence donc le développement de la base sociale et du niveau local n'est pas uniquement la privatisation et le libre marché, mais la persistance d'un modèle de culture politique paternaliste et autoritaire,.
Au Maroc, faute des référents traditionnels, il reviendrait aux élus locaux, qui sont devenus les autorités publiques les plus rapprochées de la population, d'encadrer la demande de logement et de contribuer à l'adaptation des habitants aux règles de la "modernité" et à celles de la démocratie. Ce défi ne peut être envisagé que si le pouvoir et les compétences des autorités locales, y comprises les capacités budgétaires, deviennent réels. Mais, dans l'exemle, la situation des élus face à la crise du logement semble indiquer que dans le système politique marocain les autorités élues n'ont pas encore franchi le pas entre les rapports politiques individuels et la représentation d'intérêts catégoriels. Cette démarche pourtant est à notre avis indépendante de la restructuration économique et de la globalisation des échanges. En revanche elle reste liée à la transition d'un Etat patrimoniale à un Etat moderne, transition que les circonstances économiques auraient perturbé.
Pour conclure, dans les deux cas
la persistance, à certains niveaux de la structure politique, de cultures
politiques traditionnelles s'interpose entre les comportements à la base
et l'épanouissement des valeurs du libre marché aussi bien que
ceux de la démocratie libérale. Vus avec un peu de recul, ces
persistances font partie de l'évolution historique des sociétés.
Pourtant la globalisation des échanges semble avoir brutalement accéléré
les processus sociaux, économiques et politiques dans les pays observés.
Cette accélération a toutefois été inégale
et on peut constater que la variable épaisseur des institutions "modernes"
détermine les caractéristiques idiosyncratiques qui accompagnent
la globalisation au niveau local.
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