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Les prestations familiales : quelle complexité (!)(?)

Extrait de la revue Recherche et Prévisions n°43, CNAF, 1996

Cédric Afsa
CNAF - Bureau des prévisions

 


Les prestations familiales sont d'une rare complexité. Dotées de multiples objectifs, elles ont des impacts, pas toujours aisément repérables, sur des domaines éloignés du fait familial. Par ailleurs, leur nombre, leurs règles d'attribution et de calcul, opaques à force de foisonnement, rendent le système illisible. Les familles ne le comprennent plus, ce qui risque à terme d'avoir des effets dévastateurs sur la cohésion sociale. Il est donc impératif de le simplifier. En même temps, l'idéal d'un système de prestations qui soit d'une extrême simplicité et à caractère purement familial, non seulement est illusoire, mais aussi dangereux car il perturberait profondément l'efficacité, l'équité et la cohérence de la politique sociale. C'est donc sur une voie moyenne qu'il faut s'engager, réformer le système en en gommant la complication pour rendre visibles et lisibles ses diverses composantes et leurs modes d'articulation.


 

On reproche souvent à la politique familiale, et particulièrement aux prestations familiales, d'être (trop) complexes, sans que l'on sache de manière sinon précise du moins univoque, en quoi consiste cette complexité. Car les accusations, relayées ou non par les médias (1), portent pêle-mêle sur la multiplicité des prestations, l'opacité des règles de calcul, les incohérences de la réglementation, le brouillage des finalités.

Un système perçu comme complexe

Par exemple, 70 % des personnes interrogées par le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) (2) estiment qu'" il est vraiment difficile de savoir comment sont calculées les prestations familiales ". Bien plus, la moitié (!) des sondés doutent de l'exactitude des calculs (3). Par ailleurs, les finalités de la politique familiale ne sont pas clairement perçues: lorsque l'on demande " Selon vous, quel est actuellement, l'objectif principal poursuivi par les prestations familiales ? ", cinq rubriques, sur les sept que compte la question, recueillent un nombre significatif de réponses. Il s'agit de la lutte contre la pauvreté (opinion majoritaire), de l'aide aux familles quel que soit leur revenu, de l'aide aux familles ayant de jeunes enfants, de la correction des inégalités, du soutien de la natalité.

On prend ainsi la mesure de ce flou qui entoure le concept de complexité, tel qu'il est véhiculé par les discours de sens commun. On y trouve cependant l'idée implicite - mais étymologiquement erronée (4) - de complication. Or, et cela obscurcit encore le débat, un certain nombre de disciplines, dont les sciences humaines, se sont emparé du concept pour fonder ce qu'on appelle les théories de la complexité (5). Elles l'ont doté d'une signification éloignée du sens commun, mais plus proche du sens étymologique, ce qui lui ôte toute connotation négative. De cette seconde acception, on retiendra l'idée d'articulation, au centre de l'approche systémique qui est un des terreaux des théories de la complexité.

Le concept de complexité est donc ambivalent. Toutefois, dans la suite de l'article, on ne tentera pas de lever l'ambiguïté en proposant une définition a priori de la complexité qui soit plus précise, voire univoque. Au contraire, on respectera l'équivocité du terme, car elle nous permettra de mieux explorer le système des prestations familiales dans sa complexité.

La thèse défendue ici est alors la suivante. Compliqué, le système de prestations l'est assurément. Il est loisible de chercher à le simplifier. D'aucuns souhaitent même une simplification radicale. Mais ce système n'est pas un domaine autonome de la protection sociale. Dès lors, réduire de manière significative sa complexité, le désarticule des autres segments de la protection sociale. Ceci pose d'importants problèmes de cohérence, d'équité et d'efficacité même de la politique familiale. En même temps, trop de complexité fragilise la cohésion sociale et l'exercice de la citoyenneté. Il faut donc choisir une voie moyenne, opter pour une simplification mesurée, c'est-à-dire qui prenne réellement la mesure de la complexité dans toutes ses dimensions.

Il s'agit maintenant d'expliciter et d'argurnenter cette thèse. Pour ce faire, on va prendre au pied de la lettre les souhaits ou injonctions que l'on croit déceler derrière les discours accusateurs de la trop grande complexité du système des prestations. On se propose de simuler sur cas réels (les situations actuelles des familles telles qu'elles sont connues par un fichier statistique (6) représentatif des familles allocataires des caisses d'Allocations familiales) une réforme drastique des prestations familiales, consistant à en réduire significativement la complexité, pour dans un deuxième temps étudier les conséquences d'une telle mesure.

Vers une simplification radicale des prestations familiales

Avant de se lancer dans la simulation, il faut d'abord s'entendre sur ce qu'on entend par "prestations familiales ", car la notion est équivoque (7). Pour notre part et dans le cadre de cette analyse, nous qualifierons de familiales les prestations versées par les caisses d'Allocations familiales(cf. encadré), à l'exception:

- des prestations qui compensent en partie des charges de logement Ce sont les trois aides au logement: l'allocation de logement familiale (ALF) (8), Allocation de logement sociale (ALS) et l'aide personnalisée au logement (APL);

- des prestations ayant le caractère de minimum social, qui assurent à leurs bénéficiaires en grande difficulté un minimum vital. Il s'agit de l'allocation de parent isolé (API) (8), de l'allocation aux adultes handicapés(AAH) et du revenu minimum d'insertion (RMI) -

On a donc retenu les prestations versées pour présence d'enfant. Cela étant, même en restreignant le champ à des prestations qui présentent un caractère familial marqué, la diversité de leurs objectifs explicites ou implicites, qui contribue au brouillage des finalités (9) dont on a fait état plus haut, reste très grande. Qu'on en juge. Il y a bien sûr la compensation des coûts d'entretien des enfants, et à cet égard l'AES et les compléments apportent un supplément d'aide aux familles qui élèvent un enfant handicapé et doivent faire face à des coûts élevés. Mais il s'agit aussi de soutenir la natalité (APE), d'accompagner la politique de l'emploi en incitant les mères de famille à se retirer du marché du travail (APE), ou en favorisant la création d'emplois familiaux ou de proximité (AFEAMA ou AGED), de participer à la politique publique de santé ou d'éducation (10). On n'oubliera pas l'objectif de redistribution des revenus, par le biais des prestations soumises à condition de ressources comme le complément familial. Par ailleurs, certaines prestations ou certains mécanismes jouent un rôle d'amortisseur de la baisse des ressources, consécutive à l'arrêt d'activité volontaire ou non. Ainsi, lorsqu'un des parents se retrouve au chômage, les ressources du foyer sont revues à la baisse, si bien que la famille peut par ce biais ouvrir droit à une prestation sous condition de ressources qui lui était refusée jusque là. Mentionnons enfin le double rôle de l'allocation de soutien familial (ASF) qui est autant une aide financière immédiate pour la femme qui se retrouve seule à élever ses enfants, qu'une aide à la récupération des pensions alimentaires qui lui restent dues (11).

La nature des prestations familiales en jeu étant précisée, que signifie maintenant réduire leur complexité ? Répondre aux critiques adressées par les discours de sens commun revient à la fois à diminuer le nombre des prestations servies, à rendre plus lisibles leurs critères d'attribution et modalités de calculs, à afficher clairement des finalités prioritaires.

La réforme que l'on propose ici à titre d'exercice consiste à remplacer les huit prestations familiales (12) par une seule. Cette prestation unique aurait comme objectif de compenser le coût d'entretien des enfants. Elle accorderait une attention plus soutenue aux familles élevant un jeune enfant de moins de trois ans, pour lesquelles la question de l'articulation des vies professionnelle et familiale se pose avec le plus d'acuité. Il s'agirait ainsi de couvrir une partie des frais de garde de l'enfant ou bien de compenser partiellement la perte de revenu d'activité du parent qui consacrerait davantage de temps aux tâches d'éducation. Cette aide particulière n'aurait plus à être assurée après les trois ans de l'enfant, qui serait pris en charge par le système éducatif (13). Le montant de la nouvelle prestation dépendrait uniquement de deux critères: le nombre d'enfants à charge (14), la présence dans le foyer d'un enfant de moins de trois ans ou, ce qui revient au même, l'âge du benjamin.

On le constate, il s'agit d'une simplification radicale du système des prestations familiales, qu'on pourrait considérer comme un exercice d'école finalement assez gratuit, si de temps à autre des organisations syndicales ou des associations familiales ne proposaient pas des réformes très proches de ce schéma. Notons bien la volonté implicite de ce type de réforme qui est de redonner à la politique des prestations un caractère purement familial, En particulier, toute condition de ressources est explicitement exclue, suivant en cela l'idée qu'il n'incombe pas à la politique familiale de traiter, par le biais des prestations, de la redistribution verticale (15) des ressources. Ceci est du ressort de la fiscalité. Ce parti pris est bien sûr lourd de conséquences et le caractère radical de ce projet de réforme a au moins le mérite de les faire apparaître plus clairement.

Il faut maintenant déterminer le barème de la nouvelle prestation, c'est-à-dire le montant auquel aurait droit une famille d'une configuration donnée. En fait, il doit être fixé sous une forte contrainte, et c'est précisément cela qui produit les effets que l'on analysera plus loin et qui bouleversent la donne actuelle.

Le poids de la contrainte budgétaire

Il faut en effet respecter l'enveloppe financière actuelle. Autrement dit, le nouveau barème appliqué à la population bénéficiaire ne doit pas générer une dépense qui excède les quelque 110 milliards de prestations actuellement versées à 5,5 millions de familles (16). Cette contrainte financière est plus que jamais à l'ordre du jour. En effet, notamment avec la loi quinquennale sur l'emploi qui exonère les employeurs des cotisations d'allocations familiales pour les bas salaires, la part du financement de la branche Famille prise en charge par l'État ne cesse de croître. En 1993, l'État a financé près de 40 % des recettes de la branche (1 7). Or, dans le contexte actuel de la construction européenne, la réduction du déficit budgétaire actuel est impérative pour répondre aux critères du traité de Maastricht. L'heure est donc davantage à la recherche d'économies qu'à la création de dépenses supplémentaires.

Le premier effet de cette contrainte est l'exclusion du champ de la réforme d'une grande partie des familles d'un enfant. Certes, elles sont déjà aujourd'hui les laissés pour compte de la politique familiale, presque les deux tiers d'entre elles environ ne perçoivent aucune prestation familiale. Les allocations familiales qui ne concernent que les familles élevant au moins deux enfants leur sont refusées. Mais on pourrait profiter de la refonte qui se veut universaliste pour les couvrir entièrement par une prestation.

Ce faisant, on oublierait la contrainte financière que l'on vient d'évoquer. Car cette extension serait très coûteuse: avec seulement trois cents francs par mois versés aux familles d'un enfant, on dépenserait grosso modo huit milliards (18). Respect budgétaire oblige, ce serait autant de moins à redistribuer aux familles de deux enfants ou plus, qui seraient ainsi d'ores et déjà globalement perdantes avec la réforme. Pou r éviter cela, on choisit de ne pas attribuer de prestation aux familles d'un enfant d'au moins trois ans. C'est déjà faire une entorse importante à cette réforme, car on ne voit pas comment justifier ce choix autrement que par des arguments financiers. Remarquons qu'un tel choix provoque un renouvellement partiel de la population bénéficiaire car, avec le système actuel, certaines familles d'un enfant bénéficient de prestations bien que l'enfant ait plus de trois ans et, à l'inverse, des familles élevant un seul enfant de moins de trois ans ne reçoivent rien. On verra plus loin qui sont précisément ces familles.

Cela étant, le barème retenu est celui détaillé par le tableau 1, qui fixe le montant que percevrait une famille d'une taille donnée, montant qui varie selon que la famille élève ou non un enfant de moins de trois ans. Ces montants sont en fait les montant mensuels moyens des prestations que perçoivent aujourd'hui les familles et qui sont soumises à la réforme. Définir de cette manière le barème offre deux avantages. D'abord, il assure le respect de la contrainte financière (19). Ensuite, il garantit qu'en moyenne les familles vont toucher le même montant de prestation. Mais, et c'est là où le bât blesse, en moyenne seulement. Les résultats de la simulation vont le montrer.

L'impact financier de la refonte sur les familles

Il est donc temps de passer à la simulation. Elle consiste concrètement à travailler sur un fichier de données contenant, pour un échantillon représentatif des familles allocataires des caisses d'Allocations familiales, les informations nécessaires à notre propos, à savoir les prestations que touche chacune de ces familles et diverses caractéristiques sociodémographiques comme le nombre d'enfants, la situation matrimoniale, les ressources, etc. Le travail consiste à calculer pour chaque famille le nouveau montant de prestation qu'elle percevrait si la réforme était appliquée, puis à dresser un bilan (financier) de cette réforme en comparant le nouveau montant au montant actuel.

Disons tout de suite qu'on étudiera surtout I'impact de la refonte sur les familles ayant au moins deux enfants. Le bilan pour les familles d'un seul enfant est en effet plus délicat à établir du fait du renouvellement partiel des bénéficiaires. Pour ces familles, on soulignera juste qu'en l'état la refonte est difficilement acceptable sur le plan social. En effet, les familles exclues de la nouvelle prestation sont celles dont l'enfant a trois ans ou plus et qui bénéficient actuellement pour la quasi-totalité d'entre eues de l'allocation de soutien familial. Ces familles monoparentales se trouvent donc en situation difficile, et pas seulement sur le plan financier. A contrario, des familles pour le moment exclues du bénéfice de prestations seraient couvertes. Il s'agit spécifiquement de celles qui élèvent un enfant de moins de trois ans et qui ont des ressources trop élevées pour percevoir l'actuelle allocation pour jeune enfant.

Concentrons-nous maintenant sur les familles de deux enfants ou plus. Pour effectuer le bilan dont on a parlé, on a distingué celles qui gagneraient à la refonte, celles qui y perdraient et celles dont la situation varierait peu. Sont considérées comme gagnantes (resp. perdantes) les celles qui percevraient un montant de prestation supérieur (resp. inférieur) d'au moins 20 % à ce qu'elles touchent actuellement. Par exemple, une famille qui reçoit aujourd'hui 1 000 francs de prestations est gagnante si, à l'issue de la refonte, elle en perçoit au moins 1 200 francs, perdante si elle perçoit au plus 8M francs. Si le nouveau montant est compris entre 800 et 1 200 francs, la situation de la famille est considérée comme (à peu près) stable. Le seuil de 20 % est évidemment arbitraire et peut être modifié.

Tous calculs faits et selon les conventions que l'on vient d'adopter, il y aurait à l'application de la réforme 11 % de familles perdantes et 35 % de familles gagnantes, 54 % connaissant une situation à peu près stable.

Ce qui surprend de prime abord à l'examen de ces premiers résultats est le déséquilibre numérique entre familles perdantes et gagnantes. On devrait plutôt trouver des proportions à peu près équivalentes de gagnants et de perdants, puisque les barèmes ont été construits pour respecter l'enveloppe financière. L'écart s'explique par le fait que la perte financière des familles lésées est beaucoup plus importante que le gain retiré par les familles avantagées par la réforme. En effet, d'après la simulation, les familles perdantes verraient leur montant de prestation diminuer de 190 francs en moyenne, alors que les familles gagnantes toucheraient 380 francs de plus (toujours en moyenne).

Les familles fortement perdantes sont d'ailleurs caractéristiques: elles sont aujourd'hui majoritairement concernées par une prestation articulant vie familiale et vie professionnelle. Ainsi, celles qui perdraient au moins 1 000 francs en prestation perçoivent, pour près de la moitié, l'allocation parentale d'éducation (APE), prestation liée au retrait d'activité d'un des parents, et une sur cinq bénéficie de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEANM), prestation qui allège les coûts de garde d'enfant.

D'autres résultats montrent que la réforme n'aurait pas le même impact pour tous les types de familles. En quelques mots, le tableau 2 met en évidence l'inégalité de traitement des parents isolés, qui perdraient dans un cas sur trois (35 %),comparativement aux couples perdants dans un cas sur douze (8 %). De même, le tableau 3 montre que les familles aisées, comparativement aux familles de condition plus modeste, seraient les grandes gagnantes de l'opération.

On ne développera pas davantage les résultats tirés de la simulation car ils sont en l'état suffisants pour illustrer les enjeux implicites à toute opération de simplification (significative) des prestations familiales, que l'on va tenter d'expliciter maintenant. On en voit principalement trois :

Simplification et efficacité

Commençons par l'efficacité, question délicate à traiter, et ce pour deux raisons. D'abord parce que le simple fait de poser le problème de l'efficacité dans le cas d'une réforrne comrne celle envisagée ici, dont les objectifs sont finalement aussi inconsistants, se révèlera bien délicat, comme on le verra. Ensuite, parler d'une manière générale de l'efficacité d'une politique est toujours un peu embarrassant, car le terme renvoie aussi bien à l'anglicisme "efficience" qu'au néologisme "affectivité", caractère de ce qui est effectif. "Efficience" signifie souvent "capacité de rendement" et renferme l'idée de potentialité, de ce qu'il y a en germe dans une politique, de ce qu'une politique est capable a priori de produire comme effets. C'est à rapprocher de la notion d'objectif affiché ou d'effet attendu d'une politique (21). L'" effectivité " quant à elle fait plutôt référence à l'idée de réalisation, de ce qu'une politique produit réellement comme effets. Les effets réels, constatés a posteriori, peuvent être différents de ceux qui étaient attendus, et même, à la limite, être nuls. Pour ce qui nous concerne, on dira qu'une politique est efficace si les effets réellement produits correspondent aux effets attendus. On en restera à ce premier niveau de généralité, tout en étant conscient des redoutables problèmes qu'un tel présupposé implique.

Tentons d'évaluer, à l'aune de cette définition, l'efficacité de la nouvelle politique. Elle ambitionne, rappelons-le, de couvrir les coûts d'entretien des enfants à charge, en réservant un sort plus favorable aux familles ayant des enfants en bas âge, et ce pour des raisons d'articulation des vies familiale et professionnelle (suspendre son activité ou faire garder son enfant). Cela dit, deux des résultats de la simulation mis en avant plus haut, permettent de douter de l'efficacité de cette politique.

On a vu en effet que les familles perdantes se recruteraient essentiellement parmi celles bénéficiant aujourd'hui de prestations liées justement à la question de l'articulation des vie professionnelle et familiale. Les parents confrontés à ce problème recevraient alors moins que ce qu'il leur est attribué actuellement. Autrement dit, les frais de garde seraient moins bien couverts, la perte financière due au retrait d'activité serait plus importante (22). Dans ces conditions, quel crédit accorder à cette politique qui pourtant prend en compte explicitement cette dimension ?

Par ailleurs, le nouveau système ignore la monoparentalité, ce qui conduit à diminuer le niveau de protection sociale dont les parents seuls bénéficient aujourd'hui (voir tableau 2 ci-dessus). Or ces familles ont à faire face à d'importantes difficultés' entre autres financières, ce qui rend plus pesante la charge des enfants. Sur ce point, le système simplifié est complètement en porte-à-faux avec son objectif affiché. Il l'est d'autant qu'en ne prenant pas en compte l'isolement parental, il reste à l'écart de changements sociétaux majeurs. De nombreux travaux attestent en effet de la diversification croissante des formes familiales à l'oeuvre dans nos sociétés contemporaines, diversification qui traduit un profond mouvement de revendication ou de conquête de l'autonomie individuelle (23), avec comme effets notables l'instabilité et la précarité conjugales ou la recomposition des liens familiaux (24).

Dans ces conditions, on perçoit peut-être mieux pourquoi il est si d'évaluer l'efficacité de cette nouvelle politique. Son objectif apparaît finalement simpliste au regard d'un environnement social marqué par la multiplicité et la complexité des formes familiales consécutives aux tendances individualistes des comportements. On se demande même si, dans le cas présent d'une politique qui offre un tel décalage avec la réalité sociale et qui affiche une telle neutralité, la question des effets attendus se pose réellement (25).

Neutralité, avons-nous dit. Est-ce si sûr ? Et si finalement il s'agissait d'une politique incitative par défaut ? Si, implicitement normative, elle ignorait la multiplicité des figures familiales pour n'en retenir qu'une, qui serait un modèle de référence ? Ou si, sans lui prêter de telles intentions, elle intériorisait, peut-être à son corps défendant, un modèle familial qui a fait son temps mais continue à hanter les esprits (26) ?

Simplification et redistribution

Repartons du tableau 3, qui montre l'effet de la simplification sur les ressources, au détriment des familles modestes. En fait, on se doutait un peu du résultat, puisque la réforme consiste à supprimer certaines prestations sous condition de ressources, dont ne peuvent bénéficier les ménages les plus aisés, pour les remplacer par une prestation "universelle", dont profitent toutes les familles indépendamment de leurs ressources. Mais on voudrait néanmoins dépasser cette évidence et montrer que même des prestations, qui ne sont pas explicitement versées selon le niveau de revenu, influent néanmoins sur la redistribution des ressources, par des mécanismes de sélection implicites qu'elles créent.

Deux exemples pour illustrer le propos. L'allocation de soutien familial d'abord, dont bénéficient in fine les familles avec très peu de ressources (tableau 4): 65 % des parents seuls qui ont demandé l'ASF ont déclaré moins d'un SMIC de ressources, contre 46 % pour ceux qui, pourtant isolés, ne reçoivent pas l'allocation.

De même, l'allocation parentale d'éducation (tableau 5), pourtant neutre dans son principe, ne touche pas les mêmes catégories de ménages, pour des raisons qui tiennent à la fois à la nature de l'activité antérieure du parent inactif, à son statut, au revenu et statut social du conjoint, et qui font que les classes moyennes salariées sont surreprésentées (27).

Dès lors, en réaménageant des prestations qui, sans être explicitement sous condition de ressources, possèdent néanmoins une réelle dimension redistributive, la réforme ne peut manquer d'avoir des impacts en ce domaine. Le problème est qu'ils ne sont pas a priori aisément repérables.

Simplification et cohérence

La proposition de refonte telle quelle a été présentée, voulant redonner, on l'a dit, une plus grande netteté ou pureté familiale à la politique des prestations, suppose implicitement que la sphère sociale et économique peut être compartimentée, qu'elle peut être découpée en secteurs autonomes, chacun remplissant une mission clairement identifiable. On aurait ainsi un ensemble de dispositifs regroupant entre autres le système fiscal, l'ensemble des minima sociaux, qui remplirait spécifiquement un objectif de redistribution des ressources. On aurait, à côté, un autre ensemble de dispositifs ou moyens, avec en particulier le système des prestations familiales, prioritairement dédié à, mettons, la compensation des charges de famille. Encore à côté, un ensemble d'aides et de mesures servant une politique du logement, puis un quatrième ensemble centré sur la politique de l'emploi. Et ainsi de suite.

Or cette représentation schématique de la sphère socio-économique ne tient pas. En postulant un tel compartimentage, elle ignore justement la complexité de la réalité sociale et économique, car si différents secteurs peuvent être découpés ou repérés, ils ne sont en aucun cas autonomes, mais s'articulent les uns aux autres. On l'a bien vu précédemment avec l'aspect redistributif des prestations familiales (28): des prestations a priori neutres par rapport aux ressources ont pourtant un réel effet redistributif puisqu'elles atteignent de fait des populations caractéristiques en termes de revenus.

En conséquence, une modification des dispositifs attachés à un de ces secteurs, surtout si elle est d'ampleur, a des répercussions sur les autres secteurs et remettant en jeu l'équilibre de l'ensemble, jusqu'à en menacer la cohérence.

La réforme des prestations n'échappe pas à ce risque. Des exemples autres que l'impact redistributif des prestations le montrent, que l'on va prendre parmi les prestations d'articulation des vies familiale et professionnelle.

Ainsi, l'AFEAMA, ou encore l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED), visent aussi à la création d'emplois dits de proximité, ou tout au moins au "blanchiment" d'emplois non déclarés. Dans ces conditions, un niveau de prestation trop faible (et la réforme, comme on l'a vu, conduit finalement à diminuer ce taux de prestations), donc pas assez incitatif, peut n'avoir aucun effet sur l'emploi. A moins de faire intervenir d'autres dispositifs comme la fiscalité en accordant des réductions d'impôts (29). On notera qu'a contrario, parce que ces aides directes entrent en concurrence avec d'autres modes de garde comme les crèches (30), fixer le montant de la prestation à un niveau élevé diminue le coût de la garde individuelle et incite les familles à choisir ce mode de garde, au détriment des structures collectives, dont l'offre et la qualité risquent alors de diminuer, si du moins on maintient les dépenses à enveloppe constante dans ce domaine.

Autre exemple, les prestations du type allocation parentale d'éducation, dont l'un des objectifs est d'agir sur le marché du travail en remplaçant éventuellement le parent (en général la mère de famille) qui se retire de la sphère productive par un demandeur d'emploi. Mais cette politique ne peut fonctionner dans n'importe quel contexte, en particulier dans celui où la mauvaise conjoncture s'expliquerait d'abord par une demande déprimée. Car, sauf à fixer la prestation de remplacement à un niveau très élevé, la perte du revenu d'activité du parent qui s'arrête fait baisser le pouvoir d'achat du ménage, ce qui conduit à déprimer davantage la demande avec de sensibles répercussions négatives sur l'emploi.

Le dilemme de la complexité

En tout état de cause, la réforme proposée n'est pas viable, au vu de ses conséquences sociales et économiques. Reconnaissons-le, ceci est principalement imputable à son caractère radical. Mais même modérée, toute réforme simplificatrice n'échappe pas aux trois enjeux que l'on vient d'analyser. Faut-il alors renoncer à simplifier ? Faut-il renoncer, par exemple, à diminuer les quelque quinze mille règles actuelles nécessaires aux calcul et paiement des prestations gérées par les organismes, les soixante imprimés et deux cent soixante-neuf pièces justificatives à remplir et fournir par les demandeurs de prestations ? Certainement pas. Car il y va de l'exercice de la citoyenneté et de la cohésion sociale.

En effet, l'opacité des règles d'attribution et de calcul des prestations qu'entraîne leur inflation ne fait qu'accentuer la difficulté à donner un sens à cet ensemble aux finalités diluées par la multiplication des objectifs explicites ou implicites. Cette question du sens est fondamentale, c'est une condition sine qua non à l'exercice de la citoyenneté : si j'ignore ou n'ai pas une idée un tant soit peu précise de l'effort que fournit la collectivité à mon égard, si je n'ai pas une conscience à peu près claire des finalités de cet effort, si donc je ne sais pas ce que je reçois, de qui et pour quoi, je ne suis pas en mesure d'apprécier les termes de l'échange qui me lie à la collectivité, et ceci met en cause ma qualité de citoyen.

Bien plus, la trop grande complexité pourrait conduire à terme à la rupture du lien social. Il suffit, pour s'en convaincre, de se remettre en mémoire l'importante- voire inquiétante -proportion de Français qui croient en la "fraude aux prestations", plus de 60 % selon l'enquête du CREDOC. Chacun éprouvant beaucoup de difficultés à comprendre le système opaque des prestations, est tenté de voir en autrui un éventuel profiteur de cette situation, un tricheur indigne de participer au jeu social, indigne d'appartenir à la même communauté d'intérêts.

Ces questions rappellent, nous semble-t-il, la "polémique" qui a opposé N. Luhmann et J. Habermas au début des années soixante-dix (31), que l'on va essayer de transcrire sans trop la dénaturer. Pour Luhmann, la complexification des sociétés contemporaines est inéluctable. Le défi posé à ces sociétés est de la maîtriser, sous peine de conduire le système au chaos. La solution consiste à regrouper des moyens scientifiques et techniques en une sphère autonome, appelée le sous-système administratif, qui serait indépendante du reste de la société et en particulier du politique. Ces moyens seraient notamment destinés à traiter rationnellement l'information afin de maîtriser la complexité.

A cette rationalité instrumentale assurée par des moyens et des compétences scientifiques et techniques qui permettraient de réguler le système social, J. Habermas oppose la nécessité d'une rationalité pratique mise en oeuvre par le citoyen. Car le danger de confier à cette sphère administrative la mission de régulation sociale, sous prétexte qu'elle est la mieux placée de par ses compétences pour maîtriser la complexité, est qu'elle produise des décisions, des normes qui seraient automatiquement légitimes parce que produites par la science. Elles ne seraient pas soumises à discussion et validées par le corps social dans son ensemble. Ce que réclame Habermas est ce qu'il nomme une éthique de la communication grâce à laquelle les normes cesseraient d'être imposées pour n'être plus "porteuses que de prétention à la validité" (32). Elle serait ainsi le fondement de l'intégration sociale, car c'est au citoyen qu'incomberait en dernier ressort la validation des normes et décisions.

Notons que la maîtrise de la complexité dont parle Luhmann requiert de la part du sous-système administratif un minimum de cohérence. Or l'administration est souvent le siège d'antagonismes ou de conflits d'objectifs (33). Et il arrive que les mesures soient le résultat de compromis qui dénaturent les finalités qu'elles auraient pu servir.

Quoiqu'il en soit, notre propos en rappelant les thèses de Luhmann et Habermas n'était pas de les discuter. Cela exigerait un travail d'une autre ampleur. Il s'agissait simplement de montrer en quoi les questions liées à la complexité des prestations familiales dépassent, et de combien, le cadre strict des aides à la famille.

Pour une simplification mesurée

On perçoit donc les graves dangers que la complexité du système fait courir à la cohésion sociale et la nécessité presque d'ordre éthique d'oeuvrer à sa réduction. Pour autant il faut faire son deuil, surtout dans le contexte budgétaire actuel, d'une simplification radicale qui tenterait de (re)donner à la politique des prestations une espèce de pureté familiale, qui la déconnecterait des autres politiques sociales. Dans quelle voie alors s'engager ?

En premier lieu, les problèmes que poserait l'application d'une réforme d'ampleur ne constituent pas un argument pour ne rien faire, et en particulier laisser à son niveau actuel le nombre des règles nécessaires à l'attribution et au calcul des prestations. De multiples chantiers peuvent être ouverts, et le sont d'ailleurs, dont la plupart aboutiraient s'il y avait chez les décideurs une réelle conscience du danger de cette complexité (complication).

Du reste, l'espoir d'une simplification substantielle n'est pas définitivement perdu, sans avoir essayé d'autres configurations. La voie la plus prometteuse consiste à reprendre le scénario de la réforme, toujours en fusionnant les prestations existantes en une seule, qui serait sinon soumise à condition de ressources (on n'en bénéficierait plus au-dessus d'un certain niveau de ressources), du moins modulée avec le revenu (elle diminuerait progressivement avec le revenu). L'introduction d'un critère de ressources permettrait de d la contrainte budgétaire qui, on l'a noté, joue un rôle primordial. Mais, conformément à ce qu'on a montré, l'appréciation ou l'étude des impacts de ce nouveau système sur les familles devront être conduites en tenant compte de tous les dispositifs dédiés à la redistribution. En d'autres termes, refondre le système des prestations en introduisant un critère de ressources oblige à remettre à plat l'ensemble des dispositifs redistributifs, dont le système fiscal n'est pas le moindre, sous peine de générer injustices et incohérences.

Il n'empêche que la marge de manoeuvre est étroite. En effet, une contradiction est apparue, au fil de l'exposé, entre l'efficacité d'une politique et l'absence de ciblage, c'est-à-dire de traitement de situations différenciées. En même temps, la différenciation extrême et cohérence des situations, qui génère une inflation de règles d'attribution et de calcul des prestations, contribue fortement à l'accroissement d'une complexité qui devient rapidement inmaitrisable. Par conséquent, ce n'est pas le principe du ciblage qui est critiquable, puisqu'il sert l'efficacité d'une politique. C'est plutôt la manière dont il est construit, la manière dont les décisions successives sont prises, où l'on assiste davantage à une sédimentation qu'à une "crise en cycle" (34) des mesures. Dans l'attente d'une étude historique et institutionnelle de la politique des prestations, qui nous apprendrait beaucoup en la matière et contribuerait peut-être à une prise de conscience collective de ces dysfonctionnements, on souhaitait attirer l'attention sur ce point.

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