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Simplifier, pourquoi, pour qui ?

Extrait de la revue " Recherche et Prévisions " n°43, CNAF, 1996

Pierre STROBEL
avec la collaboration de Catherine VERITE
(CNAF, Bureau de recherche)

 


Compliqué, le droit social l'est indéniablement. A tel point que la simplification du droit et des prestations, notamment en matière de politique familiale, est devenue un enjeu politique et figure au rang des objectifs énoncés en novembre 1995 par le Premier Ministre, devant l'assemblée Nationale, à propos de la réforme de la protection sociale; et que se multiplient débats et interventions sur ce thème (1). En guise de contribution à ces débats, on précisera tout d'abord que ce qu'on a coutume d'appeler, pour la critiqué, la "complexité" des prestations familiales et sociales n'a pas le même sens ni les mêmes effets des deux côtés du guichet, selon qu'on est chargé de produire le droit et de le mettre en oeuvre, ou qu'on en est bénéficiaire. Et la complexité émerge pour partie des désajustements qui se produisent entre d'une part les situations familiales et sociales des individus, et d'autre part le droit et les modèles de régulation de la société sur lesquels il repose. Simplifier - sans exclure - suppose alors qu'on se place prioritairement du point de vue des bénéficiaires de prestations, en particulier des plus démunis.


 

Très schématiquement, on peut énoncer que le sentiment de " complexité" - pour reprendre le terme courant - qui émerge chez des individus ou des acteurs confrontés à un phénomène social n'est pas forcément lié à une complexité intrinsèque (au sens strict de ce terme) du phénomène considéré. Ce qui est en jeu, c'est plutôt le désajustement qui, dans certains cas, apparaît entre d'une part ce fait social et d'autre part les schémas cognitifs ou les principes d'action de l'individu ou de l'acteur collectif qui tente de se le représenter, de l'expliquer et le cas échéant d'intervenir sur le phénomène.

Ainsi en va-t-il aujourd'hui du droit social: aussi nombreuses et diverses que soient ses règles, il n'est - à l'exception de quelques cas singuliers -pas intrinsèquement complexe (2), mais plutôt très compliqué. Par contre, l'expérience des titulaires de droits sociaux, face au droit et en relation avec les services publics qui en ont la charge - dont les CAF - peut, à juste titre, les conduirez un sentimentale forte "complexité", parfois douloureusement vécu. Plus largement les citoyens, qu'ils soient eux mêmes allocataires ou non, sont parfois amenés à manifester de diverses façons leur inquiétude voire leur rejet de dispositions, de règles, de pratiques qu'ils comprennent difficilement ou pas du tout. Symétriquement, les "problèmes" que rencontrent les législateurs, les situations concrètes que vivent les responsables et les agents des services publics sociaux (dont les CAF), ainsi que l'expérience qu'ils ont de la conception, de la mise en oeuvre et de la gestion du droit peuvent - et c'est manifestement le cas actuellement - les amener à avoir le sentiment d'une (trop) grande complexité, ou plus précisément d'une complication inutile, lourde et contre-productive ;cette complication étant elle-même source de tensions, de difficultés nouvelles, voire de conflits avec les usagers.

On se placera donc ici de deux points de vue, différents et traités successivement : d'abord celui des acteurs de la sphère politico-administrative: dans le cas qui nous occupe ici, tous ceux qui contribuent, à divers niveaux de responsabilité, à concevoir, édicter, mettre en oeuvre les règles de droit social dans le domaine de la famille. Puis on abordera celui des allocataires et des citoyens, de l'autre côté du guichet. Sans être forcément contradictoires, les sentiments de complexité qui peuvent se manifester de part et d'autre n'ont pas nécessairement les mêmes causes, pas plus qu'ils ne convergent naturellement; ils peuvent s'appuyer sur des représentations, des schémas cognitifs différents voire contradictoires.

De même, les nécessaires efforts de "réduction de la complexité" entrepris par le législateur et l'institution peuvent, selon leurs points d'application, simplifier la tâche des gestionnaires, ou faciliter la vie des familles et des individus, et, parfois, satisfaire les uns et les autres. Mais cette convergence n'a rien d'automatique: certaines rationalisations du droit et de sa gestion, bénéfiques aux organismes (3), peuvent au contraire compliquer la vie des familles et des individus ou de certains d'entre eux.

En amont et du côté des CAF: le droit et sa gestion sont-ils complexes ou désajustés ?

Avant d'examiner le point de vue de ceux qui, dans les organismes sociaux comme les CAF, mettent concrètement en oeuvre le droit social et assurent, au contact quotidien avec les bénéficiaires sa transformation en prestations - monétaires ou autres - effectives, on abordera très rapidement ce qui se passe en amont, au sein du système politico-administratif de décision.

Peut-on faire l'hypothèse que les acteurs de cette première sphère sont les moins enclins à se préoccuper de l'éventuelle complexité de ce qu'ils décident ? Il serait certes facile de souligner qu'ils n'éprouvent que de loin, et fort abstraitement, les difficultés concrètes du demandeur qui se présente au guichet, ou de son interlocuteur, agent d'accueil, technicien de la CAF ou assistante sociale.

Par construction, les décideurs politico-administratifs ne peuvent en effet à leur niveau de responsabilité, manipuler que des abstractions, qu'il s'agisse de populations statistiques, de modèles de comportement, de principes politiques, d'outils normés et reproductibles comme ceux du droit. Et face à un "problème" social qui arrive sur l'agenda politique, le décideur a bien pour tâche de proposer puis d'imposer une seule solution, qui simplifie le problème pour mieux le réduire.

La complexité préoccupe peu les décideurs

Reste cependant que le système politico-administratif français, malgré ou à cause de sa forte centralisation, comporte, en particulier dans le domaine social, certaines caractéristiques propres qui tendent à reporter sur sa périphérie administrative et technique le règlement de multiples difficultés d'application. Pour ce qui concerne la préparation et la prise de décision, on se contentera de rappeler ici les discours quasi-unanimes qui ont fleuri récemment sur l'affaiblissement des corps intermédiaires, et plus spécifiquement des institutions et mécanismes de la "démocratie sociale". On ne reviendra pas non plus sur la faiblesse du débat social et la monopolisation de la décision par la haute fonction publique; ni encore sur les difficultés récurrentes du ministère des Affaires Sociales à occuper l'espace qui devrait être le sien, entre le Budget et les services du Premier Ministre d'un côté et la Sécurité Sociale de l'autre. D'autres facteurs jouent dans le même sens, comme l'absence - au moins qu'à une période récente de culture et de souci de l'évaluation des politiques sociales, d'autant plus que les conditions de l'époque poussent à un règlement des problèmes dans l'urgence, en empilant les dispositifs nouveaux sur les précédents, sans réexaminer l'ensemble.

De plus, si toutes ces caractéristiques présentent au moins l'avantage de favoriser une prise de décision et un vote des lois bien plus rapides que dans d'autres pays marqués par des systèmes politiques de coalition et une forte culture de recherche du consensus (comme le Danemark ou les Pays-Bas), il semble que ce ne soit pas sans conséquences sur la qualité de la décision (Marcou, Thiébault, 1994).

Enfin, les conditions de passage à la mise en oeuvre des lois et dispositifs nouveaux sont déterminants Contrairement au Royaume-Uni, où la loi, très détaillée, contient pratiquement tout ce qui est nécessaire à son application, le champ de la loi est en France constitutionnellement circonscrit, ce qui renvoie une large part des textes à l'administration, qui dispose d'un large pouvoir réglementaire autonome. Ainsi, la relative rapidité du travail législatif se paie-t-elle en France d'une lenteur certaine dans la sortie des textes d'application. Mais, surtout, le législateur se désintéresse des conditions d'application (Marie, 1995); le traitement des éventuelles difficultés, qu'on s'est gardé d'anticiper, est reporté à plus tard, sur les rédacteurs ministériels puis sur les services de terrain. Et quand il s'agit d'affronter ces difficultés d'application, les initiateurs politiques de la loi ont dans bien des cas déjà été remplacés; alors, le "carburant" politique qui avait été nécessaire pour faire passer la loi est épuisé: ce n'est plus un problème politique.

Comme cela a déjà été montré (Choquet l992), les rédacteurs des textes d'application, qui, eux, s'inscrivent dans la durée et gèrent le patrimoine des règles antérieures, tendent naturellement à configurer les nouvelles règles de telle sorte qu'elles ne rentrent pas en contradiction avec les précédentes (4). Cette force de rappel des schémas existant permet en première analyse de faciliter le travail des agents de terrain, en inscrivant le nouveau dispositif dans des modes de traitement bien connus. Mais, à terme, cela présente un inconvénient majeur: les dispositions les plus originales d'une nouvelle loi, qui s'inscrivent éventuellement en rupture des schémas et modes de traitement antérieurs, justement pour faire face à la nouveauté du problème social considéré, peuvent se trouver insensiblement réduites et rabattues sur les routines acquises. Du même coup, les agents se retrouvent privés des ressources cognitives et pratiques qui leur permettraient d'affronter et d'apporter une réponse adaptée à la nouveauté, "l'étrangeté" des problèmes sociaux qui surgissent au guichet. C'est là - on reviendra plus loin sur ce point - que les difficultés et que la "complexité" émergent.

Si l'on se place du strict point de vue du droit et des organismes gestionnaires, la complexité et la mouvance actuelles du droit social et de sa gestion ne sont pas insurmontables.

Faisons l'hypothèse - qui suppose comme on vient de le voir bien des problèmes résolus en amont - que la situation d'un bénéficiaire potentiel de droits sociaux a pu être appréciée précisément et exactement au regard d'un ensemble de critères objectivables. Alors, un bon système informatique, une organisation performante et un personnel compétent suffisent à calculer les prestations et à les verser aux intéressés, quels que soient la sophistication des règles et critères et leur enchevêtrement.

Le droit social et sa gestion sont-ils vraiment complexes ?

Le principal problème à résoudre n'est pas celui de la complexité, mais celui des moyens disponibles face à la charge de travail. Tenter de (re)venir à cette dernière situation, fort simple - si tant est qu'elle ait @ existé dans laquelle d'une part la clientèle (les allocataires) est parfaitement définie et le "produit" (les prestations) ne souffre d'aucune ambiguïté dans son élaboration et sa distribution, et d'autre part la seule incertitude porte sur les moyens et la productivité, est l'espoir légitime de tout gestionnaire (5), et sous-tend bon nombre d'efforts entrepris pour réduire la complexité. Mais s'il est bon de rêver, mieux vaut être conscient que ce retour à l'Eden est impossible...

Fondamentalement, le problème ne réside pas dans l'univers juridico-technique des prestations familiales, si divers et baroque soit-il ; il est éventuellement compliqué, mais en tout cas pas complexe en lui-même, du moins si l'on se place du point de vue des actuelles théories de la complexité. En effet, pour l'essentiel, notre système de droit social conserve l'ensemble des propriétés qui sont celles de la logique binaire classique (qui s'appuie sur les principes d'identité, de non-contradiction, du tiers-exclu), pour laquelle ont été conçus - et fonctionnent parfaitement - les moyens modernes de traitement de l'information et les algorithmes qu'ils mettent en oeuvre.

Bien plus compliquée est une question majeure, située en amont de celle traitée précédemment, qui consiste d'abord à s'assurer que tous les individus/familles "potentiellement concernés par les prestations en bénéficient effectivement et sont les seuls à en bénéficier (7) ; ensuite à transformer, avec les outils dont disposent les agents et gestionnaires, la situation concrète et singulière de chaque personne qui se présente aux "guichets" des caisses d'Allocations familiales en un ensemble de données logiques, traduites dans un dossier, permettant le calcul et le paiement des droits sans erreur ni ambiguïté.

Un désajustement entre le droit et les situations familiales et sociales

Les difficultés majeures que rencontrent les CAF - et qui génèrent chez les agents et leurs responsables un sentiment croissant de complexité - émergent pour une grande part aux frontières et dans l'environnement de l'univers juridico-technique; plus précisément sur plusieurs plans imbriqués et en interaction les uns avec les autres.

La " complexité ", émerge d'abord du côté du social, des modes de vie, des comportements individuels et collectifs, qui, pour les acteurs en charge de la protection sociale, peuvent apparaître de plus en plus incompréhensibles, voire déviants, bref, insaisissables. On en trouve un indice dans la large diffusion, chez ces acteurs, d'un discours sur la diversification (par ex. des formes familiales et des modes de vie), la fragmentation (du tissu social, avec les phénomènes de ségrégation et d'exclusion), la flexibilisation (des conditions d'emploi, des rapports intra-familiaux) la fragilisation (des statuts sociaux, des relations entre générations), l'incertitude croissante des individus quant à leur devenir, voire la montée de nouvelles formes d'anomie sociale.

On remarquera ici que les termes utilisés, qui véhiculent tous plus ou moins une idée de dégradation par rapport à une situation antérieure jugée plus stable ou plus cohérente, renvoient à deux aspects distincts : d'un côté le développement, (objectif depuis plusieurs années des recompositions familiales et de phénomènes de précarisation multiforme, de pauvreté, d'affaiblissement des liens sociaux; de l'autre, la redécouverte ou une perception plus aiguë - avivée parles phénomènes précédemment mentionnés - de la diversité inhérente à toute société. Cette diversité ré apparaît notamment après l'extraordinaire période des trente glorieuses, caractérisée (dans les faits, dans les politiques menées, comme dans la représentation qu'on s'en faisait à l'époque et surtout que l'on a reconstruite par la suite) par une forte tendance à l'unification, la normalisation des comportements familiaux et des modèles sociaux, des modes de consommation et des cultures (9).

Ensuite et surtout, la complexité émerge à l'interface entre ces réalités sociales et familiales actuelles et les principes, modes et outils de connaissance et de régulation que mettent en oeuvre notre protection sociale et les institutions qui en sont chargées.

On peut faire l'hypothèse d'un désajustement progressif, engagé de longue date mais qui tend à devenir radical en s'accélérant, entre d'une part les situations familiales et sociales précédemment décrites et d'autre part les conceptions sur lesquelles ont été fondées la protection sociale et la politique familiale et qui continuent à les structurer fortement sinon à les inspirer ; conceptions de la place et du rôle respectifs des différents membres de la famille (homrme/femme/enfants); conceptions du rôle de la famille et des politiques qui s'y attachent dans la régulation des rapports entre individu et société, sphère privée et sphère publique.

Très schématiquement, ces conceptions fondatrices restent fondamentalement fondamentalistes en ce sens qu'elles posent l'"individu [comme] inscrit positivement et fortement dans une institution familiale à partir de laquelle il s'adresse, participe à la sphère sociale et contribue à la structurer" (Commaille 1994).

Le familialisme de la protection sociale et ses limites

Et il s'agit ici des conceptions fondatrices de l'ensemble de la protection sociale française. A ce modèle familialiste - et en relation avec lui - s'adjoignent, pour configurer notre "Welfare", l'hypothèse originelle d'une situation tendancielle de plein emploi (et de stabilité de l'emploi), permettant à l'individu en âge de travailler, chargé d'une famille stable, de couvrir par le système contributif (les cotisations) les "risques> éventuels qu'il peut rencontrer, ainsi que sa famille. Ce modèle de "Monsieur Gagnepain",qui continue d'imprégner une bonne part de la protection sociale, n'est pas seulement familialiste dans sa conception, mais aussi parce qu'il suppose que la famille - et non l'individu (10) - est l'unité de base en faveur de laquelle s'opèrent les transferts sociaux; à charge pour elle de procéder à une redistribution équitable à chacun de ses membres, notamment les inactifs, en fonction de leurs besoins. Dans le cas français, à la différence d'autres pays européens, la famille est ainsi devenue "une catégorie du droit social" (Schultheis 1993). Ce modèle suppose enfin un comportement rationnel et transparent de cette unité familiale, et une stabilité dans le temps de celle-ci.

Ainsi - et quelles qu'aient été les inflexions, très importantes, apportées au fil du temps à ce modèle pour l'adapter aux réalités sociales et familiales (11) - il apparaît désormais que les difficultés, voire les pannes du système de protection sociale et familiale ne proviennent pas principalement d'une impossibilité croissante à faire rentrer dans ses cases (rationnelles légales) des situations familiales et sociales qui seraient d'un seul coup et en très grand nombre devenues inédites, confuses, insaisissables.

Plus fondamentalement, malgré leurs efforts incessants d'adaptation, le système actuel de prestations, sa gestion et ses gestionnaires, ne s'y retrouvent plus dans des situations, comportements et modèles sociaux qui sont devenus radicalement étrangers à ce qu'ils s'attendent à rencontrer et à traiter, avec la visée normative (12) et les moyens de perception de la réalité sociale qui sont les leurs. Pour une partie des prestations, le système tend à s'adresser à des familles - ou à défaut des ménages -comprenant au moins un apporteur de revenus (donc un cotisant), qui font jouer en leur sein un minimum de mécanismes de solidarité, envers les enfants, les jeunes, les inactifs. Face au chômage structurel, aux recompositions familiales, à l'isolement et aux ruptures des solidarités intra-familiales, la protection sociale, ses règles et outils, son appareil gestionnaire, et les finalités qui leur sont associées, font désormais preuve d'une relative inefficacité et parfois d'une grande difficulté à décider. Ce n'est pas qu'ils soient principalement devenus inappropriés ou contre-performants en eux-mêmes, mais qu'ils n'ont pas été conçus pour des situations familiales ou sociales qui ne correspondent plus à leur objet originel.

Ainsi peut-on dire que le décalage, l'inadéquation de ces outils sont perceptibles à la fois du côté de la réalité sociale - en rapide évolution - à laquelle ils s'appliquent; et du point de vue du régime de régulation sociale dont il sont l'instrument ce régime ayant insensiblement mais fortement changé, s'écartant p vement de ses bases familialistes (Commaille, 1994).

Enfin, la complexité émerge du fait que, si l'on sait à peu près bien que l'on quitte - progressivement mais sûrement - un ensemble à peu près cohérent de principes, présupposés et finalités qui constituent le socle des politiques familiales et sociales, et qui faisaient qu'à une période récente l'objet d'un assez large consensus (13), nul ne sait aujourd'hui vers quoi on va : vers quel(s) nouveau(x) modèle(s) de régulation des rapports entre individu et société, entre public et privé ? Vers quel modèle de protection sociale ? Et l'incertitude sur les évolutions possibles se redouble d'un éclatement du consensus sur les principes et les finalités, ou à défaut les règles de méthode qui pourraient être utilisées pour construire les modèles à venir de régulation sociale (Commaille, 1994).

Quand on est pauvre, ce n'est pas simple ...

Si l'on se place cette fois ci résolument du côté des allocataires et de la perception qu'ils éprouvent de la complexité du système, il convient alors de différencier très sensiblement l'analyse selon leur situation sociale et familiale, les droits dont ils bénéficient (ou non); selon l'usage et les représentations qu'ils ont des prestations et des services rendus par les CAF et de leur adéquation (ou non) à leur "cas" ; selon les ressources sociales et cognitives qui sont les leurs et qui leur permettent plus ou moins bien de nouer une relation efficace et vécue positivement, de leur point de vue, avec les Allocations Familiales.

Simplifier ou adapter aux situations ?

Notons d'abord que, selon l'enquête du CREDOC de janvier 1995 <Conditions de vie et aspirations des français",qui comporte des questions relatives à la politique familiale et aux prestations, les enquêtés se partagent exactement entre ceux qui estiment que "c'est une bonne chose qu'il y ait un grand nombre de prestations familiales pour répondre au mieux à chaque situation particulière" et ceux qui pensent que @<le système des prestations familiales devrait être moins complexe" (Hatchuel,Kowalski,1995).Mais il est intéressant de noter que les bénéficiaires de prestations familiales et/ou de logement sont eux, beaucoup plus favorables (57 %) que les non allocataires (44 %) à une diversification des prestations pour répondre aux situations particulières. A contrario, les allocataires sont certes nombreux (41 %), mais minoritaires, à estimer que le système des prestations devrait être moins complexe (contre 53 % des non allocataires) (14).

Au-delà de ces opinions de principe, la même enquête nous indique cependant qu'assez massivement (à 70 %), les Français (allocataires et non-allocataires confondus) sont "tout-à fait-" ou "Plutôt" d'accord avec l'idée qu'"il est vraiment difficile de savoir comment sont calculées les prestations familiales". Quand on interroge les seuls allocataires, ceux-ci manifestent, en moyenne, des opinions plus nuancées, compte-tenu de l'expérience pratique qu'ils ont des CAF; ils se plaignent moins de la difficulté à remplir les formulaires (43 % d'entre eux sont tout à fait ou assez d'accord avec l'affirmation que "les formulaires administratifs des CAF sont compliqués à remplir, contre 47 % qui sont en désaccord avec cette idée) que des éventuelles erreurs dans le calcul des prestations: 52 % d'entre eux se déclarent "pas très d'accord" ou " pas du tout d'accord" avec l'affirmation qu'"il n'y a jamais d'erreur dans le calcul des prestations familiales" (contre 33 % qui sont de l'avis contraire). Notons également qu'une majorité d'entre eux (53 % contre 34 %) considèrent que "dans les CAF, on obtient des informations claires sur les droits aux prestations" (15).

Il apparaît ainsi qu'en moyenne, les allocataires sont - en connaissance de cause -nettement plus favorables que les non-allocataires à une diversification adaptée du système de prestations (et par contrecoup moins enclins à souhaiter qu'on réduise leur "complexité"). De plus, ils apparaissent sensibles aux erreurs (réelles ou supposées) dans le calcul des prestations plutôt qu'à la complication des prestations et des formulaires, ou encore qu'aux insuffisances ou au manque de clarté des informations fournies par les CAF.

Cependant, le tableau s'assombrit lorsqu'on l'examine plus en détail les jugements sur les services rendus par la CAF (information, accueil, constitution et traitement des dossiers ... ) varient sensiblement en fonction des situations familiales, sociales et financières. Globalement et pour la plupart des services, ce sont presque toujours les mêmes catégories d'allocataires qui figurent parmi les plus insatisfaits: les 25-39 ans, les chargés de famille nombreuse (3 enfants et plus), les ouvriers et employés, ceux qui ont des revenus modestes. On note de plus une assez nette corrélation entre la difficulté à comprendre le calcul des prestations, ou la critique de leur complexité, et la manifestation d'une insatisfaction par rapport aux services rendus par les CAF. Ainsi, lorsqu'on est insatisfait du montant des prestations qu'on reçoit (ou - ce qui va de pair - quand on ne comprend pas les prestations ni leur mode de calcul) on tend du même coup à être plus critique vis-à-vis des services que rend la CAF (16), à mettre en cause la justice du système de prestations, voire à élargir la contestation aux autres allocataires en pensant qu'ils sont nombreux à frauder. Et ces opinions critiques, mettant en cause à la fois les services rendus par les CAF en complément des prestations versées, l'inadéquation des prestations aux besoins, la "complexité" du système, ou encore son injustice, tendent à se concentrer dans les catégories modestes, chez ceux qui ont le plus besoin des prestations familiales et sociales et, en complément, des aides, des explications, des services fournis par les CAF.

Le sentiment de complexité

Sauf lorsqu'il véhicule en fait une idéologie systématique anti-bureaucratique, anti-Etat, anti-réglementation, le sentiment de complexité a peu de probabilité de se développer chez les "couches moyennes et aisées qui sont bénéficiaires des prestations les plus simples, les plus stables, les mieux connues, les moins controversées, qui ont à fournir un effort matériel et cognitif minimal pour en bénéficier, sans avoir à nouer des contacts approfondis avec les CAF, leurs agents, leurs procédures" (Marie 1995). Les "allocataires-citoyens" de la typologie de J.L. Outin (Bardaille, Outin 1992) sont fort peu concernés par ce problème: leur représentation du monde, leurs pratiques et modes de vie familiaux, leurs univers professionnels sont en assez bonne cohérence avec l' univers réglementaire et gestionnaire des CAF; leur distance sociale d'avec les agents de CAF n'est pas un fossé infranchissable.

La complexité perçue ou vécue naît là où l'individu éprouve des difficultés à énoncer, à formuler, à se représenter des schémas à peu près stables de comportement de la réalité dont il fait partie, y compris au sujet de sa propre situation ; ou encore lorsque les schémas qu'il se construit (sa perception du droit, du rôle des agents des CAF, de l'étendue de leur pouvoir discrétionnaire ... ) rentrent en contradiction avec les schémas véhiculés par le droit, les règles de gestion, la culture des agents et de l'institution.

Ainsi, les " allocataires exclus ", en situation précaire, dépendant largement voire exclusivement des prestations pour leur vie quotidienne, éprouvent souvent (avant rnême de rentrer en relation avec les CAF et le système des prestations) un fort sentiment d'injustice sociale, de "malheur injuste" (Cautrat, Laville 1994). De plus, ils sont "peu armés pour comprendre les droits qui sont les leurs, t... 1 les mécanismes des prestations, et les raisons de leur fréquente variation de niveau, d'autant plus qu'ils touchent des prestations de solidarité [... 1. Le caractère objectif du droit qui les concerne [...leur apparaît...] précaire, réversible, non maîtrisable" (Marie 1995), voire déterminé à la tête du client, et ce d'autant plus qu'ils ont été antérieurement ou sont (conjointement avec les prestations légales dont ils bénéficient)soutenus par des dispositifs de secours et d'assistance. Et ces attitudes ne concernent pas que les plus démunis : elles peuvent aussi être celles d'allocataires de milieux populaires dont les situations sont un peu moins difficiles, mais dont les conditions d'existence dépendent en grande partie des prestations familiales, sociales et de logement.

Deux phénomènes complémentaires peuvent jouer dans le même sens, en renforçant chez ces allocataires le sentiment d'être "manipulés" par des agents ou une institution toute-puissante et ambivalente à leur égard, qui leur apparat tantôt secourable, tantôt tâtillonne, voire coercitive.

Le premier est que, dans un souci compréhensible et fort louable, l'institution des Allocations familiales a dans les dernières années insisté sur les services qu'elle rend, l'argent qu'elle verse, les droits monnayables; en allant jusqu'à - dans certains discours - transformer, ce qui n'est pas anodin, les allocataires en clients, c'est-à-dire en simples "consommateurs" du droit social. Mais du même coup, elle a involontairement minoré le revers obligé du droit, c'est-à-dire sa dimension de contrainte, les devoirs qui lui sont associés, son caractère absolu et non négociable. Et précisément, tout ce qui le distingue radicalement de l'assistance charitable d'un côté, du service marchand de l'autre (où on passe son temps à faire croire qu'on va satisfaire tous les désirs du client - pourvu qu'il paie).

Par ailleurs, il faut reconnaître que cette insistance sur les droits monnayables ne s'est pas réellement accompagnée d'une information sur les droits connexes de l'usager des CAF, du citoyen face au service public. Il ne s'agit pas ici de l'information sur les prestations, relativement bien faite et diffusée (17). Mais d'une information complémentaire, qui, elle, est généralement défaillante, sur les recours, les possibilités et conditions de contestation, les instances de médiation... La déficience des informations sur les droits de l'usager du service public Allocations familiales est certainement un facteur qui renforce le sentiment chez certains des allocataires, qu'ils sont au bon vouloir d'une administration arbitraire et incompréhensible (18).

Simplifier sans exclure

Dans ces conditions, et sachant la force avec laquelle les phénomènes de pauvreté et d'exclusion font (et feront pour longtemps encore) irruption aux guichets des CAF, il est certes souhaitable et nécessaire de tenter résolument une rationalisation des prestations et de la gestion et de gagner en simplicité du point de vue du bénéficiaire; mais il faudra certainement "faire avec" les pannes, les difficultés, les incompréhensions, les conflits que ces situations engendrent...

A supposer, ce qui est fort probable, que les inadéquations mentionnées plus haut ne soient pas dépassées de sitôt, il est alors dans la vocation du service public social, parce qu'il est un service public, de tenter de réduire autant que possible ces écarts, de développer - avec les moyens qui sont les siens - les services, les compétences, les modes d'intervention permettant de pallier les difficultés spécifiques et multiples des précaires et plus largement des allocataires aux ressources modestes, quand il s'agit pour eux d'accéder au droit, de le comprendre, d'en "gérer" le bénéfice, de s'en représenter les contreparties et obligations dérivées.

On peut alors penser qu'il ne s'agit pas que de mettre en place un certain nombre de filtres, de guichets spécialisés, certes très utiles, mais qui peuvent tous présenter le grave inconvénient, de par leur caractère discriminant, de stigmatiser encore plus les individus concernés (Strobel, 1995).

L'enjeu serait alors d'être en mesure, parce que c'est la vocation du service public, de traiter tous les cas, les plus difficiles (19) - ce qui ne veut nullement dire qu'il faille créer une règle de droit pour chaque cas particulier. Sinon on risque de renvoyer les cas difficiles à l'assistance, au bon vouloir des pouvoirs locaux et des institutions caritatives. On risque également d'aller vers l'autonomisation progressive d'un service public des pauvres, toujours aussi compliqué pour eux et de plus, fort contraignant: l'obsession constante des programmes ou institutions publiques dédiées aux seuls défavorisés (cf. l'expérience américaine) devient vite celle des risques de "désincitation au travail" des assistés, du mauvais usage des prestations, de la fraude... Souvent elles-mêmes pauvres en moyens, soumises en permanence à la suspicion de gaspillage de la part des contribuables des couches moyennes et aisées et à la critique des autorités budgétaires, ces institutions tendent toujours à multiplier les contrôles sur les bénéficiaires, les parcours d'obstacles pour accéder aux prestations.

Malgré les efforts récurrents des pouvoirs publics, des CAF et de leurs agents pour simplifier les prestations et les conditions d'accès à celles-ci, il est clair que ceux qui ont le plus besoin du droit social et des prestations éprouvent aussi le plus de difficultés, non seulement à le comprendre mais à y accéder concrètement. Objectivement, les prestations dont ils bénéficient sont extrêmement compliquées, tant en ce qui concerne les conditions formelles d'obtention - souvent multiples et interdépendantes - que les conditions matérielles: explications, pièces et justificatifs à fournir, nécessitant démarches et déplacements répétés, contrôles nombreux. De plus leur montant est par construction, soumises à de fréquentes variations. Et il semble bien que les supports et outils que fournissent les services publics pour permettre l'accès effectif au droit social(notices, formulaires, notifications, dispositifs standard de communication et d'échange), conçus pour une sorte d'allocataire "moyen" et "rationnel" - c'est-à-dire n'ignorant pas la loi et sachant comment la faire valoir - représentent en fait un obstacle supplémentaire pour les plus démunis. Un indice en est fourni par les estimations partielles que l'on peut faire concernant l'ampleur du phénomène de non-accès au prestations, chez ceux qui, réunissant les conditions, en auraient le plus besoin (20).

Sans doute cette situation profondément inégalité n'est-elle pas lien avec une conception trop formelle du principe fondamental d'égalité devant la loi et le service public. Or la loi est plus "dure" pour certains que d'autres, pour ceux-là même qui en ont le plus besoin et ne disposent justement pas des ressources cognitives et matérielles permettant de la comprendre et d'y accéder facilement.

On peut en déduire que l'affectivité du principe d'égalité, à l'opposé de l'égalitarisme, passe par des choix, des discriminations clairement affichées aux yeux de tous les citoyens et inscrites dans le droit en faveur de ceux qui ont le plus besoin de la solidarité nationale.

Ces discriminations ne peuvent se limiter à énoncer et mettre en oeuvre des priorités de traitement en faveur des plus démunis, à améliorer le service qui leur est rendu, sans modifier le contenu même et les conditions des prestations qui leur sont attribuées. S'il apparaît de plus en plus que ce qu'on appelle l'exclusion résulte aussi de l'accumulation de difficultés qu'ont les pauvres pour accéder à leurs droits sociaux et à en retirer une certaine sécurité d'existence; si simplifier signifie fondamentalement réduire l'incertitude qui affecte leurs ressources et leur vie quotidienne, alors la simplification des prestations familiales et sociales ne peut qu'aller de pair avec une redistribution accrue vers ceux qui en ont le plus besoin.

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