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1 ) Existe-t-il des
techniques de regroupement des textes juridiques dans votre pays ? Si oui, résultent-elles
d'initiatives publiques ou privées ?
2 ) S'il existe une codification dans votre pays, à quels besoins ou
à quelles justifications correspond-elle ? Constitue-t-elle un instrument
de construction et de renforcement de I'Ètat de droit en facilitant l'accès
des citoyens à la connaissance de la règle de droit ? Est-elle
conçue comme un des instruments de la réforme de l'État
?
3 ) S'il existe une codification du droit, celle-ci est-elle aujourd'hui systématique
(destinée à englober l'ensemble des règles juridiques en
vigueur dans le pays) ou partielle ?
4 ) S'il existe une pratique de la codification dans votre pays, a-t-elle pour
objectif de réformer le droit pour en faire un droit nouveau avec des
principes innovants (codification-réformatrice), ou de réunir
en un code les dispositions législatives et réglementaires existantes
relatives à une matière déterminée (codification
à droit constant) ?
5 ) Quels sont les acteurs de la codification ? S'agit-il d'un ministère
ou d'un autre organisme public déjà existant ou bien d'institutions
spécialement créées à cet effet ?
6 ) Quelle est la procédure suivie pour l'élaboration des codes
? Quels sont les organismes consultés durant la phase d'élaboration
des codes ? Le Parlement intervient-il au cours de cette procédure ?
7 ) Quels sont les aspects techniques de la codification: la structure du code
obéit-il à un choix doctrinal ? Quelle est la technique de numérotation
choisie ? L'outil informatique est-il utilisé pour aider à la
codification ? A quelles difficultés techniques se heurte la codification
?
H. SIMONART
Dans la mesure où le concept de codification s'entend du regroupement de textes juridiques, il est, pour l'essentiel, deux techniques qui permettent de l'opérer.
La première consiste, lors de l'élaboration de normes juridiques relatives à un objet déterminé, ou à un secteur, de prendre le soin de grouper dans un instrument unique l'essentiel des régies qui les concernent.
Ainsi en a-t-il été du Code de la taxe sur la valeur ajoutée, promulgué sous sonne de loi le 3 juillet 1969, lorsque suite à une décision prise au niveau de ce qui aujourd'hui constitue l'Union européenne il a fallu mettre en place un système nouveau dont la structure et la plupart des modalités d'application se devaient d'être uniformes au sein de ce qu'il était convenu d'appeler à l'époque le Marché commun. Tel est aussi le cas du Code de la nationalité qui voit le jour le 28 juin 1984, à l'issue d'une intervention législative qui entend procéder à une refonte globale de la nationalité, compte tenu notamment des diverses conventions, résolutions et recommandations internationales et d'une réflexion globale sur les problèmes concernant l'immigration.
La seconde technique consiste à regrouper un certain nombre de textes juridiques préexistants selon deux formules majeures: la coordinabon et la codification.
La coordination s'entend du procédé de rassemblement en un texte urique de dispositions qui, relatives au même objet, étaient au départ contenues dans un document unique et qui, suite à diverses interventions de l'autorité normative, se sont au fil du temps trouvées disséminées dans divers documents. La codification, quant à elle, consiste à rassembler en un document unique et sous une numérotation continue diverses règles de droit unies par un concept commun. Elle se distingue, pour l'essentiel, de la coordination par cela que le point de départ de l'opération n'est pas un texte de départ unique mais plusieurs textes traitant d'une même question, d'une même institution, d'une même discipline.
La création de codes, au sens propre du terme, comme aussi la réalisation des coordinations et des codifications de textes préexistants résultent essentiellement d'initiatives publiques. Elles sont le résultat d'initiatives prises directement par le pouvoir législatif fédéral ou d'habilitations faites par les législateurs tant fédéral que communautaires et régionaux en faveur de leurs exécutifs respectifs. On signale pour mémoire l'existence de coordinations officieuses qui, elles aussi, résultent de l'initative publique.
La codification, sous ses diverses formes, trouve une première origine dans un souci de cohérence et la volonté de rassembler autant que faire se peut dans un document unique l'essentiel des textes qui gouvernent certains secteurs de l'activité sociale. Sans doute est-ce cette préoccupation qui explique et justifie que bon nombre de codes actuellement en vigueur concernent le domaine fiscal (Code des droits de succession; Code des droite de timbre; Code de la T V.A; Code des taxes assimilées aux impôts sur les revenus etc.)
La codification répond,
par ailleurs, à la volonté d'accroître la lisibilité
des textes et de favoriser l'accès de leurs destinataires au contenu
des règles de droit. Tel est l'objet principal que se donnent actuellement
les coordinations et codifications de textes préexistants.
La fédéralisation de l'État et plus particulièrement
le transfert aux communautés et aux régions de compétences
normatives autrefois mises en oeuvre par l'autorité fédérale
accroît le besoin de codification. Bon nombre de matières transférées
depuis 1970 ou 1980 font, en effet, actuellement l'objet de règles fédérales
demeurées en vigueur et de diverses dispositions communautaires et régionales
qui se sont progressivement accumulées. Il n'est dès lors point
surprenant que le phénomène de la codification _ qui actuellement
s'opère le plus souvent à droit constant _ gagne l'espace
communautaire et régional. La matière de l'urbanisme et de l'amènagement
du territoire illustre le phénomène.
Il n'y a pas aujourd'hui _ faute de volonté politique en ce sens semble-t-il _ de grand projet d'envergure qui se donne pour objet la codification de l'ensemble des règles juridiques en vigueur.
Les instruments pour ce faire existent néanmoins, à tout le moins pour ce qui concerne les actes législatifs c'est dire les lois, décrets et ordonnances.
Il convient de citer à cet égard la loi du 13 juin 1961 relative à la coordination et à la codification des lois, dont l'article 1er habilite le Roi d'une manière générale à coordonner ou codifier les lois. Il est généralement admis que cette disposition doit étre interprétée comme autorisant les gouvernements des communautés et des régions a faire de même dans les matières qui sont totalement transférées à ces entités .C'est du reste sur base de ce fondement légal que fut élaboré en 1984 le Code wallon de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme.
Il convient de signaler
aussi l'article 6bis des lois sur le Conseil d'État, coordonnées
le 12 janvier 1973, qui autorise les présidente des diverses assemblées
législatives ainsi que le Premier Ministre et les présidents des
gouvernement des communautés et régions à demander au bureau
de coordination du Conseil d'État de codifier, de coordonner ou de simplifier
la législation qu'ils désignent. En réalité, il
n'a jusqu'à présent été fait qu'un usage limité
de cette possibilité. La meilleure réalisation en date est l'arrêté
royal du 13 mai 1991 portant coordination des lois du 28 décembre1984
et du 26 juin 1990 relatives à la suppression et à la restructuration
d'organismes d intérêt public et des services de l'État.
Deux demandes, dont l'une a pour objet la coordination des lois relatives aux
réformes institutionnelles et l'autre l'élaboration d'un Code
électoral, sont actuellement traitées par le bureau de coordination.
La plupart des Codes actuellement en vigueur et des coordinations ou codifications
de textes préexistants trouvent leur origine dans des interventions
ponctuelles du pouvoir législatif fédéral ou des habilitations
partulières contenues dans des lois ou décrets qui concernent
des matières ou des domaines spécifique. On signale, à titre
d'exemple, l'habilitation contenue à l'article 110 de la loi du 13 avril
1995 modifiant les lois coordonnées sur les sociétés commerciales.
Elle autorise le Roi à codifier et à mettre en concordance toutes
les dispositions législatives et réglementaires relatives aux
sociétés commerciales ou à forme commerciale, sous la forme
d'un Code des sociétés. Ce projet est aujourd'hui soumis pour
avis à la section de législation du Conseil d'État.
Une distinction parait devoir être faite entre les instruments normatifs officiellement dénommés Codes et les regroupements de textes préexistants opérés par le recours à la technique de la coordination ou de la codification, soit par le Roi, au niveau fédéral, soit par les gouvernement des entités fédérées.
Parmi les documents officiellement dénommés Codes, il en est certains qui, oeuvres du pouvoir législatif fédéral, ont été adoptés à la suited'initiatives tendant à revoir ou à réformer fondamentalement la réglementation relative à certain secteurs ou à mettre en place une réglementation nouvelle. Tel est le cas du Code judiciaire, oeuvre du pouvoir législatif, promulgué sous forme de loi le 10 octobre 1967. Il se donne pour objet de réformer et d'adapter le droit de la procédure Civile auparavant contenu dans le Code de procédure civile et dans un nombre impressionnantde textes épars. Cette codification a donné lieu à la modification te quatre cent dix-neuf dispositions législatives datant des dix-huitième, dix-neuvième et vingtième siècle. Elle a donné lieu à l'abrogation de plusieurs milliers d'articles contenus dans cinq cent soixante-treize documents législatifs de tous âge.
Le Code de la taxe sur la valeur ajoutée, dont il a été relevé qu'il a été adopté par le pouvoir législatif le 3 juillet 1969, se situe également dans cette ligne. Il abroge et remplace diverses dispositions fiscales contenues dans plusieurs textes législatifs. Le Code de la nationalité qui, du point devue technique, constitue le Titre II de la loi du 28 juin 1984, oficiellement dénommée loi relative à certaine aspects de la condition des étrangers en instituant le Code de la nationalité, participe de la même démarche. Même s'il faut reconnaître que, composé à l'époque de trente articles seulement, ce code n'a rien de comparable avec ceux de l'époque napoléonienne, il voit le jour lors d'une réforme globale de la législation sur l'immigration et la politique entière de nationalité.
La plupart des textes en rigueur - quel que soit leur intitulé ou leur auteur - s'inscrirent toutefois dans la perspective de la codification à droit constant. Le propos n'est pas d'innover ou de réformer, mais d'enclure dans un document unique des dispositions disséminées afin d'en assurer une meilleure accessibilité. Les raisons de ce recours privilégié à la codification à droit constant ont été largement mises en lumière. On relève le fractionnement de la fonction normative entre le législatif et l'exécutif d'une part, et entre l'autorité fédérale et les entité fédérées, d'aube part. On observe le rôle prépondérant graduellement pris par le pouvoir exécutif. On ne peut s'empêcher de remarquer la légèreté parfois coupable avec laquelle le législateur met en oeuvre le pouvoir nonnatif qui lui échoit.
Juridiquement, les auteurs officiels de la codification - sous ses multiples acceptions - ne peuvent être que le législateur fédéral, communautaire ou régional ou le pouvoir exécutif, en l'occurrence le Roi au niveau fédéral et les gouvernements au niveau des communautés et des régions. Bon nombre de codificationse sont, il est vrai, l'oeuvre conjointe du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, l'oeuvre de coordination ou de codification du Roi ou d'un gouvernement ayant fait l'objet d'une ratification ou confirmation législative.
Dans la réalité,
l'oeuvre de codification associe parfois au départ de l'opération
d'autres acteurs. Ainsi, il advient qu'une codification législative soit
précédée de la désignation d'un commissaire royal,
chargé de préparer le travail législatif. L'exemple le
plus significatif est la nomination de M. leBâtonnier Charles van Reepinghen,
professeur à l'Université catholique de Louvain, en qualité
de commissaire royal à la réforme judiciaire. Ce sont ses
travaux qui ont permis l'adoption du Code judiciaire du 10 décembre 1967.
Lorsque la codification est juridiquement l'oeuvre du pouvoir exécutif,
elle peut trouver son origine dans une demande faite en ce sens au bureau de
coordination du Conseil d'État qui est de la sorte _en fait _ son auteur
véritable. Cette procédure n'est toutefois utilisée que
de manière limitée. Depuis l'entrée en vigueur de la loi
du 13 juin1961, qui prévoit ce rôle actif du bureau te coordination,
jusqu'à nos jours, cette procédure n'a donné lieu qu'à
neuf coordinations ou codifications actuellement en vigueur, deux demandes étant,
par ailleurs, actuellement en cours de traitement. C'est-à-dire que la
majorité des codifications ne se fait pas de cette manière.
Une codification peut s'opérer
de trois membres: par la voie législative, au départ d'une demande
faite en ce sens au bureau de coordination du Conseil d'État ou par la
voie d'azotés de l'exécutif,
Lorsque la codification est réalisée par voie législative,
la procédure ordinaire d'élaboration des textes est suivie. Il
y a, au départ, la rédaction d'un avant projet qui est transmis
pour avis à la section de législation du Conseil d'État,
Après remaniement éventuel, le reste est alors déposé,
sous forme de projet, auprès de l'assemblée compétente.
L'examen parlementaire se déroule, quant à lui, selon le mode
habituel.
Là où une codification ou coordination de textes préexistants
trouve son point de départ dans une demande faite en ce sens au bureau
de coordination du Conseil d'État, c'est à ce dernier qu'il revient
de rédiger un projet qui est ensuite transmis pour avis à la section
de législation du même Conseil d'État. Le texte est alors
remis à l'auteur de la demande auquel il appartient de décider
de l'adoption du teste ou de la suite qu'il convient de donner au projet.
C'est le plus souvent au départ d'habilitations législatives particulières
que s'opèrent actuellement les codifications et coordinations. Dans ce
cas un projet d'arrêté est rédigé par les soins du
ministère dont relève la matière traitée. Ce projet
est transmis pour avis Conseil d'État avant d'être adopté.
Bon nombre de coordinations codifications réalisées par les exécutifs
font l'objet d'interventions législatives sous forme de lois ou décrets
portant ratification, confirmation ou sanction de l'oeuvre réalisée.
Dans un certain nombre de cas cette intervention législative est prescrite
au départ dans les textes qui habilitent les exécutifs. Dans d'autres
hypothèses elle intervient d'initiative, dons un souci de sécurité
juridique.
Une intervention législative permet de mettre un terme aux difficultés
qui surgissent fréquemment à propos de la question de savoir si
l'exécutif est demeuré dans les limites de l'habilitation qui
ne lui permet pas d'apporter aux textes des modifications de fond. La question
revêt une importance particulière dans les matières réservées
qui, en vertu de la Constitution, ne peuvent être réglées
que par loi ou décret.
L'intervention législative est, par ailleurs, nécessaire pour
procéder à l'abrogation des actes originels. A défaut Aune
telle intervention les textes légaux originels, codifiés ou coordonnés
par l'exécutif, restent en vigueur et subsistent juridiquement en tant
que tels.
La confirmation par décret fournit, enfin, une réponse à
la question de savoir si une entité fédérée peut
intégrer dans une coordination ou codification purement régionale
ou communautaire, des dispositions qui relient de la compétence exclusive
de l'autorité fédérale. Le Conseil d'État considère
actuellement que cela est possible sur base de l'article 10 de la loi spéciale
de réformes institutionnelles du 8 août 1980 qui consacre en faveur
des décrets l'octroi de poumon implicites (Voy. l'avis du Conseil d'État
du 9mai 1996 sur le projet d'arrêté du Gouvernement flamand portantoooràation
de la loi du 29 mare 1962 organique de l'aménagement dutemtoire et de
l'Urbanisme Doc. Vl. Part., 199à1997, n° 489/1, pp. 103 et ss.)
Indications
1. Monographies
CARTUYVELS Y., Une généalogie de la codification en droit pénal,
Louvain-la-Neuve, 1993.
COREMANS H. et VAN DAN M., Begiluekn van welgevingstechniei enbehocràuke
regelgeving, Bmges, Die Keure, 1994.
LAMBOTTE C., Technique législative et codification, Bruxelles,
Storsy Scienda, 1988.
2. Articles
CARTUYVELS Y., "L'idéal de la codificadon", Rev. interdis. d'études
jur.,1993, p. 85.
COENEN A., Quelques considérations sur l'arrêté royal du
24 juin 1984 portant codification de la loi communale sous l'intitulé
" Nouvelle loicommunale " , Mouv. comm., 1988, p. 499.
DELPÉRÉE P., La révision dé la Constitution et
la Codification, L'État et le droit, Mélanges en l'honneur de
Guy Braibant, Pans, Dallez, 1996,p. 135.
HOEFEIER J., L'avenir de la codification en Belgique , Rev. jur. et pol.,1986,
p. 768.
LAMBOTTE C., Les méthodes de la codification en Belgique, Rev. jur.
et pol., 1986, P. 776.
LABOTTE C., Les réalisations en madère de codification en Belgique,
Rev. jur. et Pol, 1986, p. 806.
MARLIÈRE M. et NIHOUL P., La coordination fiscale - principes, mise
en oeuvre, recours -, Protection des droits fondamentaux du contribuable,
sous la direction de R. Andemen et J. Malherbe, Bruxelles, Bruylant,1993, p.
127.
SIMONART H., La coordination de la Constitution belge, Rev. belge tir.compatit.,
1995, p. 133.
ANTONI PAU PEDRON
1. Depuis la fin
du XIX nielle, la technique habituelle de regroupement des textes juridique
retenue en Espagne est celle de la codification. Le Code civil à été
adopté en 1889, le Code pénal en 1870 et le Code du commerce en
1985 un nouveau Code pénal a été tout récemment
adoptée, en l995.
Jusqu'à présent, 1e Code civil a été réformé
à 33 reprises, dont 19 depuis l'entrée en vigueur de la Constitution
Espagnole de l978.
La refonte est une autre technique de regroupement également très
utilisée, qui vise à unifier divers textes juridiques en rapport
avec une même matière. Sa portée est cependant plus limitée
que Celle de la codification car elle ne concerne engénéral que
des. matières concrètes, telles que les sociétés
commerciales ou les contrats de bail d'immeubles bâtis. Les Cortes (Chambres
législatives espagnoles) sont les seules à pouvoir accorder au
Gouvernement l'autorisation d'établir des textes refondus. En ce qui
concerne la technique de 1a refonte, l'article 82 de la constitution Espagnole
stipule ce qui suit: "L'autorisation de refondre des textes légaux doit
préciser la portée du contenu de la délégation,
en spécifiant s'il ne s'agît que de la simple formulation d'un
texte unique ou, au contraire, si la délégation vise également
la régularisation, l'éclaircissement et l'harmonisation des textes
légaux devant faire l'objet de 1e refonte".
La codification et la refonte sont toujours des processus issus de l'initiative
publique mais il arrive souvent que les auteurs ou les maisons d'éditions,
au moment de publier les normes juridiques d'une branche spécifique du
Droit, regroupent celles-ci sous le titre de Code, par exemple, "Code des lois
civiles", 'Code des lois commerciales" ou encore "Code des lois administratives".
Comme nous l'avons déjà dit, ce type de regroupement est d'origine
privée.
2. La codification espagnole vise à regrouper de façon
systématique les principales normes en rapport avec les diverses branches
du Droit, afin d'éviter la dispersion réglementaire et les difficultés
pratiques dues à l'existence d'une multitude de normes qui s'ajoutent
aux précédentes et s'abrogent en partie. Le dernier article du
Code civil espagnol (1'article 1976) a abrogé l'ensemble du droit civil
antérieur et a ainsi clairement établi quel était le seul
Droit civil en vigueur au moment de sa prise d'effet.
Il serait faux d'affirmer que le Code civil est un instrument de réforme de 1'État car, en Espagne, cette fonction revient aujourd'hui exclusivement à la Constitution. Ceci dit, il est vrai que le Chapitre Préliminaire du Code civil, qui vise les sources du Droit, l'ordre d'importance des sources, l'interprétation et 1'applicatlon au Droit, ainsi que les principes de la bonne foi et de 1'interdiction de 1'abus du Droit, réglemente des matières très proches de 1e structure de l'État, raison pour laquelle les auteur ont l'habitude de déclarer que ce chapitre préliminaire possède un caractère constitutionnel du point de vue matériel (maie pas formel).
3. La codification peut être considérée complète et globale en matière pénale mais tel n'est pas le cas en matière civile et commerciale. Au départ, le Code civil et le Code du commerce ont été exhaustifs : en effet, toutes les normes en vigueur concernant les matières qu'elles réglementaient s'y trouvaient reunies. Aujourd'hui les choses sont très différentes : un grand nombre de lois civiles et commerciales ne font pas partie du Code du commerce.
4. Le pratique de la codification en Espagne possède en effet la double fonction visée dans la question. D'une part, elle a pour but de remodeler à la dispersion réglementaire par voie de l'inclusion, dans les Codes, de la réglementation relative aux nouvelles matières ; d'autre part, elle vise la mise a jour des anciennes normes, en accord avec les nouveaux principes et les nouveaux critères en vigueur au sein de la société. On peut donc affirmer que la codification espagnole est à la fois réformatrice - du fait qu'elle réglemente de façon différente les matières anciennes en accord avec des principes innovateurs - et systématique - car elle vise à inclure, dans le Code Civil, les nouvelles matières dont la réglementation s'avère nécessaire -.
5. En Espagne, la codification est confiée à une institution créée ad hoc (en 1843): la Commission Générale de Codification, formée par des juristes prestigieux, nommés par le Ministre de la Justice.
6. La procédure
pour 1'établissement (et la refonte) des Codes est la suivante : le Ministre
de la Justice confie à la Commission de codification la rédaction
ou la refonte d'un Code, et lui fait connaître les grandes lignes auxquelles
elle doit se conformer ; le service de la Commission de Codification concerné
(Service du Droit civil, service du Droit pénal, Service du Droit de
la Procédure, service du Droit public) rédige le texte en question
et, une fois sa mission achevée, remet celui-ci au Ministre. Le Ministre
le soumet ensuite aux autres Ministres, ainsi qu'aux partenaires sociaux concernés;
le Ministre soumet ensuite le texte au Conseil des Ministres et, s'il est approuvé
en Conseil des Ministres, le texte est finalement sonnée aux Cortes;
l'adoption du Code (ou de sa reforme) est du ressort des Cortes, comme dans
le cas de n'importe quelle autre loi.
7. Pour répondre à cette question, je ne ferai allusion
qu'au Code civil. On peut affirmer que toutes les réformes du Code menées
depuis 1889 ont respecté la structure initiale de celui-ci. Il est vrai
que certains chapitres anciens ont disparu ou que de nouveaux chapitres ont
été créés (par exemple, le conseil de famille ou
le protuteur lorsque la dot a été supprimée, ou lorsque
le divorce ou la curatelle ont été réglementées
pour la première fois).
Un effort a également été fait pour maintenir la numérotation
ancienne car, avec 1e temps, un lien à fini par s'etablir entre les numéros
des articles et les matières que ceux-ci réglementent. Lorsque
les normes à introduire exigeaient un grand nombre d'articles, on a eu
recoure à la technique des articles "bis" ou à celle qui consiste
à ajouter des lettres successives au même article. Dans certains
cas, la solution retenue a consisté à rédiger des articles
d'une longueur sans rapport avec celle des articles anciens.
En matière de Codification, l'informatique ne joue qu'un rôle secondaire.
Seul le traitement de texte est utilisé, comme instrument d'appoint pour
la rédaction des copies successives des articles.
Les difficultés techniques en matière de codification peuvent
être divisées en deux types : les matérielles et les juridiques.
Les premières, dues à la nature technique de la matière,
sont résolues en consultant des experts qui, provisoirement, prennent
part aux débats et aux délibérations de la commission de
codification. Les secondes ne peuvent être résolues que par la
voie de l'échange d'opinions et de critères, en cherchant la solution
la plus juste et la plus appropriée du point de vue sociologique.
Bernardo Giorgio Mattarella
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