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Serge
DIEBOLT
Juin 1993
L’affaire du Watergate est le plus grave scandale politique qu’aient jamais connu les États-Unis. Il contraignit le président en place à démissionner, et modifia pour longtemps les rapports d’influence entre le président et le Congrès, tout comme le prestige attaché à l’institution. Jamais une affaire policière n’avait eu de telles répercussions à l’échelle de la politique intérieure. Et pourtant, tout avait commencé comme une « tentative de cambriolage de troisième ordre » (selon un porte-parole de la Maison Blanche)...
En effet, le 17 juin 1972, à une heure du matin, le gardien de l’immeuble du siège du Parti démocrate, le Watergate, fait sa ronde de nuit. Il remarque que deux portes, qu’il avait pris soin de fermer quelques temps auparavant, ont été forcées. La police, discrètement alertée, saisit cinq hommes en flagrant délit dans les locaux du parti. Une banale arrestation. Banale? Pas si sûr. A y regarder de plus près, ces cinq cambrioleurs ne ressemblent guère à des cambrioleurs ordinaires. On trouve sur eux de l’argent liquide leur appartenant, un impressionnant arsenal de matériel électronique d’écoute et d’espionnage, qui les fait plus ressembler à des agents secrets qu’à des voleurs.
Tout de suite se pose la question : d’où cet argent vient-il ? Flairant le scoop, deux journalistes du Washington Post, Carl Bernstein et Bob Woodward, vont mener tambour battant une enquête qui va très rapidement les amener jusqu’au CRP (Comité pour la Réélection du Président), et, par delà cet organisme écran, le proche entourage de Nixon. De son côté, l’enquête judiciaire met rapidement en lumière le rôle occulte joué par la CIA, ainsi que ses collusions avec le CRP. C’est alors que les têtes commencent à tomber. Un homme de main, Hunt, puis le président du CRP, parti « s’occuper de sa famille ». Mais bien d’autres questions restent sans réponse. La plus importante d’abord, pourquoi les cinq hommes se sont-ils introduits dans le quartier général du Parti démocrate ? Pour poser des micros, semble-t-il, mais au profit de qui ? Pour voler des documents, peut-être, mais lesquels ? Ah ! si du moins l’on connaissait le nom du responsable de l’opération, de celui qui a donné le feu vert...
De son côté, le 22 juin, le président Nixon a fait une déclaration publique : « La Maison Blanche n’a aucune part dans cet incident précis ». Et l’intérêt pour l’affaire s’affaiblit lentement. Rien de sensationnel à annoncer ou à lire dans ce magouillage politicien. Un relent qui se dégage de la vie politique, rien de plus. Mais le Washington Post, influent, bien informé, empêche que le scandale soit étouffé. Il révèle que des sommes colossales ont été blanchies par le CRP pour soutenir tout un tas d’actions à la légalité plus que douteuse. Le Watergate, c’est déjà en 1972 une scandale qui souligne le financement parfois illégal de la campagne électorale des républicains.
Cependant, l’élection présidentielle est un véritable triomphe pour Nixon. Il en conclut que sa victoire vient de balayer le dernier souffle du scandale et les dernières semaines de 1972 lui donnent raison. Le réveil de 1973 n’en est que plus brutal. C’est le 8 janvier que s’ouvre le procès des cinq « plombiers » du Watergate, plus deux de leurs commanditaires. L’un d’eux, McCord, cède sous la pression et les activités illicites du CRP apparaissent au grand jour. Le juge Sirica reporte la sentence de McCord en espérant que les choses vont se calmer et les langues se délier, mais voilà que le Congrès s’en mêle. En janvier, le chef de la majorité démocrate confie au sénateur Sam Erwin la présidence d’une commission spéciale d’enquête sur la campagne présidentielle. Mais avant même le début de ses travaux, le bruit du scandale commence à remonter jusqu’aux proches du président. De rebondissement en rebondissement, le Watergate se présente comme la révélation de pratiques gouvernementales qui, en utilisant l’abus de pouvoir, ne visent ni plus ni moins qu’à saper les fondements du régime démocratique.
C’est l’heure du grand chambardement. Nixon décide enfin d’agir. Le 30 avril, il prononce une allocution télévisée pour faire savoir que ses plus proches collaborateurs, Dean, Ehrlichman et Haldeman démissionnent. Ceci a pour effet de leur coller l’étiquette de coupable sur le dos. S’ils sont responsables, il est innocent. Le reste n’est que manipulation de l’opinion. Mais ce sacrifice reste vain.
Car, de son côté, la commission Erwin va de surprise en surprise. Son rôle est déterminant, mais il faut en saisir les limites. Le Congrès peut créer, à sa guise, des commissions d’enquête, les doter de crédits de fonctionnement et les transformer ou non en commissions permanentes. Il arrive qu’elles reçoivent le droit de subpoena, le droit de réquisition judiciaire qui les autorise à faire comparaître des témoins. En ce cas, les témoins déposent sous la foi du serment et sont susceptibles, s’ils mentent, d’être inculpés pour faux témoignage (perjury). Ces commissions ne sont cependant pas des tribunaux. Elles ne jugent pas et ne condamnent pas. Mais elles sont redoutables et redoutées. Dans le passé, elles ont servi à débusquer les gaspillages du gouvernement fédéral, les réseaux de gangstérisme, les infiltrations communistes. Leur puissance fait d’autant plus peur que leur composition repose sur des fondements politiques. Leurs auditions étant télévisées, les américains ont ainsi l’impression qu’ils participent au fonctionnement de la démocratie. Et force est d’admettre que le spectacle les passionne. Les chaînes alternent retransmissions et commentaires sans regarder sur le temps d’antenne. La commission entend des témoins tout à fait inattendus.
Assistants auprès du président, anciens membres du cabinet, responsables des services de renseignement, animateurs du CRP... Leur fidélité à Nixon ne fait aucun doute. Mais l’heure n’est plus à l’héroïsme. Il faut parler, sous peine d’être contredit par le suivant et poursuivi pour faux témoignage. En un mot, c’est le sauve-qui-peut général. Le témoignage de Dean est accablant, mais il est contredit par Ehrlichman, et les preuves irréfutables manquent.
Et le miracle finit par se produire. Alors qu’elle interroge un des collaborateurs de Haldeman, la commission lui produit une note transmise par les services du président, sur une conversation avec Dean. La note est précise, trop précise pour être un résumé. Et le collaborateur, d’une voix calme, d’annoncer que la conversation est extraite d’un enregistrement. D’un enregistrement ? Oui, le président enregistre tous ses entretiens à l’insu de ses interlocuteurs. Le système est complexe. Les bandes magnétiques se mettent en route dès que les voix sont audibles. Pas de bouton à pousser, pas de levier à actionner. Émotion. « Nixon espionnait ses propres bureaux », titre le New York Times. Les américains découvrent que leur président espionne, dissimule, ne cesse de mentir.
A la vérité, le contenu des bandes devrait faire progresser l’enquête. On saura enfin ce que Nixon a appris, dit et ordonné depuis plus d’un an. C’est pourquoi la commission sénatoriale et le procureur ont demandé immédiatement qu’un certain nombre de bandes leur soit communiquées. Nixon hésite sur la conduite à tenir. Il ne peut plus détruire ces bandes. Faut-il les donner au Sénat et à la Justice ? Non, car l’Exécutif n’a pas à livrer au Législatif des documents confidentiels qui touchent la sécurité nationale. La Maison Blanche fait traîner la procédure, au point que l’Attorney General (équivalent du juge d’instruction) et le procureur spécialement mis en place démissionnent. Les journalistes s’empressent de trouver une expression qui fait mouche : « le massacre du samedi soir ». La réaction des médias frise l’hystérie. On parle d’Apocalypse, de coup d’État, on parle de « la nuit des longs couteaux ». Impossible pour la Maison Blanche de dissimuler davantage. L’opinion en a assez des mensonges, elle veut savoir.
Pour peaufiner le tableau, le vice-président, Spiro Agnew, a été contraint de démissionner, par trop mouillé dans une affaire de corruption. Et c’est alors que le Sénat met en route une procédure mal connue, mais qui va faire parler d’elle, et qui constitue son atout majeur dans le contrôle du Législatif sur l’Exécutif : la procédure d’Impeachment. Elle a été déclenchée le 31 juillet 1973 par un représentant, mais est restée sans effet. C’est au lendemain du 20 octobre que l’opinion réclame que le Congrès agisse. 84 membres de la Chambre signent une motion d’Impeachment. Malgré les concessions de Nixon sur l’accès aux bandes magnétiques, malgré une opération « Honnêteté » que monte la Maison Blanche pour prouver une fois de plus que la page du Watergate a été tournée, la procédure est lancée. Dès la fin d’octobre, la motion est transmise à la commission des affaires judiciaires que préside Peter W. Rodino, un démocrate du New Jersey. A ses côtés, 20 autres démocrates et 17 républicains. La commission s’entoure d’une centaine d’experts, dont 45 avocats, reçoit de la Chambre un crédit d’un million de dollars pour mener l’enquête et, le 6 février 1974, se fait attribuer par la Chambre (410 voix pour, 4 voix contre) le droit de préparer un rapport sur L’Impeachment et de citer à comparaître les témoins indispensables. Il ne reste plus au président Nixon qu’à renforcer l’équipe de ses défenseurs et à promettre sa collaboration « dans les limites des devoirs de sa charge ».
Pour mener à bien sa mission, la commission ne manque ni de moyens, ni de pouvoirs. Elle obtient la communication du dossier qui a été préparé par le grand jury (jury d’assises qui avait suivi l’instruction du procès des cinq « plombiers »). Elle bénéficie de l’aide de la presse. Mais il lui faut, en plus, une source indispensable qui lui permettra de juger de la sincérité du président : les bandes magnétiques. Jusqu’à la fin de juillet 1974, Nixon livre bataille, cède pied à pied du terrain et concentre involontairement l’attention de tous, y compris la sienne, sur le contenu des enregistrements. Le procureur spécial avait réclamé 9 bandes. Nixon est contraint de lui nommer un successeur, Leon Jaworski, et de promettre que les 9 bandes seront transmises au juge qui occultera, lui-même, les secrets de la défense nationale. Un geste de conciliation de la Maison Blanche. Et puis, l’on apprend que sur l’une des bandes, la conversation capitale entre Nixon et Haldeman à propos de l’effraction alors toute récente, est amputée de 18 minutes. Les spécialistes précisent qu’il s’agit d’un effacement par opération manuelle. Qui est responsable ? Avec dévouement, la secrétaire particulière du président, Rose Mary Woods, s’accuse de maladresse dans la manipulation des bandes. L’explication passe mal. D’ailleurs, la commission des affaires judiciaires demande maintenant à la Maison Blanche des documents et d’autres bandes magnétiques. Refus. La commission se fâche, rappelle qu’elle dispose du droit de citation à comparaître et que tous les américains, quelle que soit leur fonction, sont contraints de s’y soumettre.
Nixon croit alors avoir une idée géniale, qui en fin de compte lui coûtera cher. Le 30 avril, le voici de nouveau devant les caméras de télévision. Le ton est solennel. Un an jour pour jour après la démission de Dean, Ehrlichman et Haldeman, le président annonce la nouvelle qui devrait mettre fin à l’agitation des esprits. La Maison Blanche a transcrit 46 conversations sur le Watergate. Elle publie la transcription en un volume de 1.300 pages, qui porte le sceau officiel. Une sorte de Livre Blanc définitif. Définitif, peut-être, incomplet, très certainement. Et surtout, très révélateur sur la personnalité de Richard Nixon, l’atmosphère de la Maison Blanche, le goût du secret et de la manipulation qu’expriment Nixon et ses collaborateurs. A lire le texte de ces conversations impromptues, sans fard ni précautions, les Américains apprennent que leur président se croit entouré d’ennemis, qu’il n’a qu’un souci, se tirer par n’importe quel moyen du mauvais pas dans lequel le Watergate l’a fait glisser. D’innombrables « exclamations supprimées » témoignent de l’exactitude de la transcription et de la violence du ton. Le Chicago Tribune, qui a soutenu Nixon depuis 1968 résume l’opinion générale : « Nous avons, au cours du premier mandat, vu l’homme public et nous avons été impressionnés. Maintenant, nous venons de voir l’homme privé et nous sommes atterrés ».
Nixon perd bataille après bataille. Ce n’est pas qu’il ne dispose pas d’atouts. Sa politique extérieure connaît des succès appréciables depuis 1974 : le Moyen-Orient, l’URSS et l’OPEP sont des victoires diplomatiques incontestables, mais tout ceci ne sert à rien. Pour trois raison :
1 - L’année 1974 est celle où les séides, puis les proches de Nixon sont condamnés. C’est la longue litanie des peines de prison qui frappent ces hommes, hier tout-puissants, aujourd’hui réduit à quémander la clémence des juges. Ils tombent les uns après les autres : les sept du Watergate, puis les proches de Nixon de l’époque. Leur chute ne peut que susciter deux questions. Le vrai responsable, n’est-ce pas leur chef ? Et Nixon n’a-t-il pas déclaré plusieurs fois qu’il assumerait l’entière responsabilité ? Les procès, longs et détaillés, ont retenu l’attention. L’Amérique mène une oeuvre de purification. Elle en oublie le monde.
2 - Les tribunaux fédéraux manifestent une incontestable indépendance. La liste des condamné l’atteste et l’on se rappelle la détermination du juge Sirica, même si ses méthodes, voire sa brutalité inspirent des réserves. Le plus remarquable, toutefois, reste l’attitude des juges de la Cour Suprême. En 1974, quatre de ses membres, y compris le Chief Justice Warren Burger, ont été nommés par Nixon avec l’approbation du Sénat. On a donc parlé d’une « Cour Nixon » qui aurait les mêmes idées conservatrices que le président et ne nourrirait qu’un seul désir : faire plaisir à Richard Nixon. Pure calomnie. Les magistrats ont montré une inébranlable rigueur. Ils ont dû donner leur avis sur l’accès aux bandes magnétiques. Le 24 juillet, ils sont unanimes (8 voix pour, 0 contre, 1 abstention) à déclarer que le président ne peut refuser la demande du procureur spécial. C’est une décision capitale qui brise les dernières résistances de Nixon. Le 5 août, le président livre la transcription des trois conversations du 23 juin 1972 avec Haldeman. Il en ressort que Nixon a tout fait pour empêcher la poursuite de l’enquête judiciaire, et qu’il a dissimulé à ses propres avocats une partie de son rôle. La guerre est perdue. Nixon se résigne à la reddition sans conditions. La décision du 24 juillet confère aux tribunaux fédéraux, à la Cour Suprême en particulier, un prestige exceptionnel. Ils ont contribué, eux aussi, à sauver le régime démocratique.
3 - Le rapport des forces politiques fait pencher définitivement la balance. C’est le temps des élections législatives et les nixoniens ne peuvent plus tirer profit de leur fidélité pour le président. Le navire coule. Il est temps de quitter le bord.
Dès la mi-juillet, il est évident que la Chambre des représentants votera la mise en accusation. Quant à la commission des affaires judiciaires, elle passe à l’élaboration de son rapport. Elle adopte un à un les articles établissant les chefs d’accusation. Ces articles, la Chambre doit les examiner dès la séance du 19 août. Le Sénat, de son côté, se prépare à se transformer en Haute Cour. Que peut faire Nixon ? Ses amis au Congrès le lâchent. Il pourrait décider de se battre jusqu’au bout. Somme toute, pour n’être pas démis de ses fonctions, il lui suffit que 34 des 100 sénateurs lui soient favorables. Mais ces 34 voix, il ne les a pas. Et puis, si le procès a lieu, les États-Unis seront paralysés pendant plusieurs mois et le président sortira de l’épreuve vaincu ou affaibli. S’il démissionne, il reconnaît implicitement sa culpabilité. Et depuis le 5 août, il a reconnu qu’il avait tout fait pour étouffer l’affaire. Le 7 août, la rumeur circule avec insistance : le président va démissionner. Le lendemain soir, Nixon annonce à la télévision qu’il quitte la Maison Blanche dans les 24 heures. Le 9 août à midi, le président Ford prête serment et devient président des États-Unis. Nixon se retire en Californie.
L’épilogue a lieu le 8 septembre, quand le président Ford prend une décision très impopulaire : il accorde à Nixon « son pardon pour toutes les offenses commises ». Ce pardon présidentiel évite un procès en bonne et due forme qui aurait éclairé les dessous de table du scandale, résolu les énigmes et établi les véritables responsabilités, qui appartiennent désormais à l’Histoire.
L’épisode du Watergate est le dernier qui nous donné l’occasion de voir se mettre en route une procédure constitutionnelle de contrôle pénal du président des États-Unis, car c’est bien des agissements tombant sous le coup de la loi pénale qu’il s’agit. Nous étudierons en I comment L’Impeachment est l’outil de ce contrôle, outil constitutionnel, teinté toutefois d’une pratique hésitante, ce qui a eu pour effet de donner à cet outil une portée malaisément définissable (II), tant dans l’objet de son contrôle que dans celui de ses conséquences politiques.
L’Impeachment fut le maître-mot du Watergate. C’est un outil dont l’efficacité n’a d’égale que la lourdeur. Hérité de la tradition britannique, cette procédure très particulière est un outil pénal de portée constitutionnelle. Au cours des siècles, il fut appliquée de manière plus ou moins détournée, mais le Watergate allait lui donner toute sa portée.
L’Impeachment est un outil ancien, lourd mais aux effets dévastateurs.
Lorsque se posa aux constituants américains la délicate question du contrôle des diverses responsabilités du président des États-Unis, il fut opté pour la reprise pure et simple d’une procédure traditionnelle britannique, qui, sans trop démettre la séparation des pouvoirs, donne au Législatif un certain contrôle sur l’Exécutif.
L’Impeachment est donc une invention anglaise. Au départ, il s’agissait, conformément à la tradition, d’une procédure pénale, destinée à sanctionner un ministre ayant commis dans l’exercice de ses fonctions, une infraction. La Chambre des Communes l’accusait et la Chambre des Lords le jugeait. Sur ce fondement, deux ministres de Charles Ier (Stanford et Laud) furent exécutés. Aussi, à la fin du XVIIIème siècle, la simple menace d’Impeachment suffit à provoquer la démission du cabinet : en 1782, le ministre présidé par Lord North donne sa démission à la suite d’une motion de défiance votée par la Chambre des Communes et considérée comme susceptible d’entraîner la mise en oeuvre de la procédure d’Impeachment. A partir de cette période, on peut considérer que la responsabilité pénale et individuelle se transforme en responsabilité politique et collective du cabinet.
La responsabilité politique se traduisait par une perte du pouvoir. Cette procédure est double : tantôt le premier ministre prend l’initiative de vérification, et pose la question de confiance. Tantôt, au contraire, l’initiative du débat est prise par les membres de l’assemblée, qui déposent une motion de censure. Signalons que le gouvernement dispose toutefois d’une arme de dissuasion : le droit de dissolution contre le parlement. C’est de même une procédure de contrôle du Législatif sur l’Exécutif qui a été mis en place dans la procédure américaine.
L’Impeachment est la procédure selon laquelle le Congrès a la possibilité de mettre en cause la responsabilité du président, en le destituant, lorsque, dans l’exercice de ses fonctions, il est reconnu coupable, aux termes de la section IV article 2 de la constitution de 1787, de trahison, corruption ou autres délits graves. Cet article 2 souligne le caractère exceptionnel de la procédure, qui ne s’applique qu’au président, au vice-président, des États-Unis et à tous les fonctionnaires civils. Dans le droit américain, tous les crimes sont soumis au jugement d’un jury, sauf ceux qui entraînent L’Impeachment.
L’Impeachment se déroule en deux temps. La Chambre des représentants (l’équivalent de l’Assemblée en France, par sa composition) prend l’initiative. Il suffit que l’un de ses membres dépose une proposition d’Impeachment qui est transmise à la commission des affaires judiciaires (commission permanente formée dans le but de déterminer l’éventuelle responsabilité des membres du Congrès dans l’exercice de leurs fonctions). Si la commission émet un avis favorable, l’assemblée se prononce, à la majorité simple, sur sa mise en accusation. Dans le cas d’un vote positif, la Chambre assume le rôle de procureur général et délègue à plusieurs de ses membres, les managers, le soin de présenter l’affaire aux sénateurs. Le Sénat se transforme alors en Haute Cour. Il se prononce sur le dossier qui lui a été soumis, après avoir entendu l’accusation, les témoins et la défense. Si la condamnation est votée à la majorité des deux tiers, le coupable est démis de sa charge. Si la majorité des deux tiers n’est pas atteinte, l’acquittement est prononcé. Reste à savoir, et c’est là un problème que les américains ne cessent de débattre, ce que sont « la trahison, corruption ou autres crimes et délits » qui déclenchent la procédure. Ce flou a débouché sur une pratique extrêmement hésitante.
Depuis 1789, la Chambre des représentants a été saisie de 50 propositions d’Impeachment. Elle en a retenu 12 qui ont été transmises au Sénat. Par deux fois, les sénateurs se sont déclarés incompétents. Ils ont prononcé 6 acquittements et voté 4 condamnations. Sur les 12 accusés, 9 étaient des juges fédéraux dont 4 ont été jugés coupables. Parmi les 12, un cas extraordinaire, celui du président, Andrew Johnson, qui, en 1868, a été inculpé, jugé, et acquitté à une voix près. Johnson fut le premier qui fit l’objet d’une procédure d’Impeachment. Mais bien d’autres ont été menacés d’être traduits devant le Sénat, par exemple Hoover, Roosevelt et Truman. C’était dans le cadre d’une utilisation « normale » de la procédure, alors que la pratique constitutionnelle avait initialement tenté de la détourner de ses fonctions initiales.
C’est tour à tout John Tyler et Andrew Johnson qui seront concernés. Le premier, considéré comme un président par usurpation est accusé, à deux reprises, en 1842 et 1843, mais la Chambre n’adoptera pas les articles of Impeachment présentés par la commission judiciaire. En revanche, les événements prennent un tour plus difficile pour le second. Le successeur d’Abraham Lincoln est entré en conflit ouvert avec la Chambre lorsque, en 1867, il révoque proprio motu Stanton, secrétaire à la guerre, sans avoir obtenu le consentement du Sénat. Le Congrès estime alors le moment venu de provoquer sa chute. Toutes considérations pénales écartées, la chambre basse présente, en février 1868, onze chefs d’accusation à la chambre haute, qui, cependant, repousse la destitution. Le refus du sénateur Edmund Ross met ainsi terme, non seulement à la dénaturation de L’Impeachment, mais préserve, dans le même temps, ce qui pour l’esprit public est l’essentiel, le régime américain de toute altération : ce n’est pas tant l’homme que l’on jugeait que l’indépendance de l’Exécutif. Un vote de condamnation aurait soumis la présidence aux volontés du Législatif.
C’est bien le Watergate qui remit au goût du jour l’institution de L’Impeachment car, même si la procédure est restée inachevée, la démission de Nixon ressemblait bel et bien à une destitution. Destitution exemplaire, tant du point de vue de l’état de droit que de la démocratie, face à l’intolérance et à l’arrogance de la « présidence impériale ». En l’occurrence, les chefs d’accusation portaient sur six domaines.
En premier lieu, l’effraction du Watergate, plus particulièrement l’origine des fonds qui ont servi à payer les défenseurs des inculpés. En second lieu, les « sales coups » qui ont émaillé le déroulement de la campagne électorale de 1972. En troisième lieu, le programme de surveillance électronique qui a permis de mettre dur tables d’écoutes les lignes téléphoniques de plusieurs journalistes, de membres de l’Exécutif accusés d’avoir laisser fuir des informations, la pose de micros et les effractions dont les « plombiers » ont été chargés. En quatrième lieu, l’état des finances personnelles du président. En effet, depuis quelques mois, la General Services Administration (GSA), qui aux États-Unis fait office de Cour des Comptes, a découvert que dix millions ont été utilisés par Nixon à des fins immobilières personnelles. En cinquième lieu, l’utilisation des agences de l’Exécutif pour rendre des services à de généreux donateurs, par exemple le financier Robert Vesco ou ITT. Le dernier groupe de charges rassemble le bombardement du Cambodge en 1969-1973, le gel des fonds alloués par le Congrès à l’Exécutif et le démantèlement illégal d’un organisme de limitation des discriminations raciales dans l’embauche.
S’il est intéressant de se pencher sur ces chefs d’accusation, c’est que ceux-ci n’ayant pas tous été retenus, L’Impeachment garde autour de lui une aura d’incertitude.
L’Impeachment est une procédure qui se veut de mise en jeu de la responsabilité du président dans l’exercice de ses fonctions. Mais une responsabilité politique est-elle encore pénale ?
Indiscutablement, L’Impeachment est une procédure pénale, qui aux termes de l’article 2 de la Constitution soustrait à la procédure pénale classique les fautes relevant de L’Impeachment, ce qui atteste bien de son caractère essentiellement pénal. C’est d’ailleurs bien ainsi que les constituants l’avaient pensé en reprenant L’Impeachment anglais, pur amendement pénal et personnel, même si la dureté de sa pratique en a plus fait un outil de contrôle politique.
Mais il importe de resituer l’analyse aux États-Unis, où le président est une personne à part. C’est à l’époque de Nixon une espèce de héros. Son portrait est partout, dans les administrations et les lieux publics, la Maison Blanche est un musée qu’on visite cinq jours par semaine, mais aussi une luxueuse demeure. Ce prestige, allié à sa légitimité populaire, en font un contrepoids important, qui explique peut-être qu’aucune procédure d’Impeachment n’ait abouti contre un président. Mais le Watergate avait une valeur d’avertissement, que l’Irangate est venu confirmer : le président est maintenant considéré comme un citoyen ordinaire qui remplit des fonctions extraordinaires. Mais la justice qui s’applique à lui est la même.
C’est ce que la commission des affaires judiciaires va démontrer le 27 juillet 1974. Le premier article est adopté par 27 voix contre 11. Nixon est accusé d’avoir entravé le cours de la justice, d’avoir menti ou laissé mentir ses collaborateurs, d’avoir refusé de faire connaître des documents officiels, tenté d’utiliser la CIA pour se protéger contre les retombées du scandale. Bref, il n’a pas respecté son serment de sauvegarder la Constitution et les lois. L’article 2 est voté par 28 voix contre 10. Nixon y est accusé d’avoir commis des abus de pouvoir : tables d’écoutes, micros, service d’enquête parallèle, couverture d’actes illégaux de collaborateurs. L’article 3 suit le lendemain, par 21 voix contre 17. Il souligne que Nixon a bafoué le Congrès en refusant de coopérer avec lui, notamment en refusant de communiquer les bandes magnétiques que la commission avait réclamées. Les quatrième et cinquième sont repoussés.
Force est donc bien de reconnaître que les griefs auxquels les articles retenus sont bel et bien d’ordre plus politiques que pénal. L’article 2 de la Constitution semblait cependant assez large pour pouvoir englober l’accusation de fraude fiscale. Mais le Watergate est et reste une affaire politique. Le rejet du cinquième article de la commission pourrait bien dénoter cette volonté de la Chambre de dépénaliser L’Impeachment. C’est du moins l’opinion d’une partie de la doctrine américaine.
Enfin, certains auteurs ont mis l’accent sur le caractère intrinsèquement politique de la Haute Cour, tant par sa composition que par la mission qui lui est dévolue.
Mais c’est surtout au niveau de la mise en oeuvre que L’Impeachment présente le plus grand flou. Ce flou dénote bien des hésitations dont on fait preuve outre-atlantique face à un paradoxe qui se pose à peu près dans les mêmes termes en France.
Ce paradoxe tient en la dichotomie des responsabilités politiques très étendues du président, opposées à une quasi-immunité pénale. Le principe est cependant clairement posé en France de l’irresponsabilité du chef de l’État. Elle est, dans l’exercice de ses fonctions, absolue et perpétuelle.
Ses seules limites sont en France la haute trahison, que l’on a analysé en un manquement grave aux devoirs de sa charge, ou une violation manifeste de la constitution. Il est surprenant de constater que dans les deux pays, on recours à la technique de la notion à contenu variable pour définir les modalités de mise en oeuvre de ces procédures. Cette technique a l’avantage de la souplesse, même si elle fait peser une sorte d’épée de Damoclès sur la tête du pouvoir exécutif. On ne peut cependant que nuancer, en raison de la lourdeur des procédures et de la place au sein du système politique des personnes auxquelles elles s’attachent, ainsi que l’étendue de leurs conséquences potentielles.
En conclusion, on peut se poser la question de savoir si une vraie responsabilité pénale présidentielle est réellement possible aux ÉtAts-Unis. Admettre qu’un président soit autrement responsable que politiquement, c’est reconnaître que le peuple a fait une erreur en l’élisant, et c’est donc remonter le courant de légitimité jusqu’à sa source, donc se prêter à une dangereuse instabilité. Si l’assise populaire n’en est plus une, où situer dès lors la légitimité ? Le président en fonction est donc par la force des choses désincarné et idéalisé honoris causa. Et il semble dès lors inéluctable que la responsabilité politique transcende la responsabilité pénale, sorte de reflet des rapports de l’État et de l’individu...
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