O racionamento de energia
e o apagão da cidadania:
Expressões de um novo
neopatrimonialismo estatal

Introdução

A linha de pesquisa Privatização, regulação dos serviços públicos e direitos da cidadania está voltada à produção de uma avaliação crítica quanto ao arcabouço legal e institucional e às práticas das instituições brasileiras (incluindo as modalidades de ações coletivas), visando suscitar debates públicos e contribuir para a atuação de entidades da sociedade civil voltadas aos direitos da cidadania envolvidos na prestação e na regulação de serviços públicos.

Foi elaborado um primeiro relatório através do qual se concluiu que a combinação entre neoliberalismo e autoritarismo (na gestão estatal) resultou em uma profunda restrição à afirmação dos direitos da cidadania, notadamente quanto ao direito de participar da gestão pública, analisando a atuação da Anatel e o setor de telecomunicações.

Este segundo relatório, ainda em versão preliminar, discute o racionamento de energia ocorrido em 2001/2, dada a gravidade do problema e o desafio que ele colocou ao novo modelo de Estado regulador. A principal conclusão foi observar inúmeras e graves violações dos direitos da cidadania , inusitada até mesmo considerando a combinação entre neoliberalismo e autoritarismo citada acima. Pretende-se concluir este relatório relacionando tais violações à crise econômica e política pelas quais o governo Fernando Henrique Cardoso vêm passando desde 1999, de forma a discutir a hipótese de que se chegou a tamanhas violações precisamente devido à amplitude e contundência dessas crises.

Cabe comentar, por fim, que a riqueza da experiência e das reflexões relativas ao racionamento, aliada às especificidades do caso brasileiro, tornaram inviável à pesquisa analisar a produção teórica e a experiência internacional, concernentes às relações entre os direitos da cidadania (em suas diversas acepções) e a regulação pública dos serviços privatizados.

1. História recente e antecedentes do racionamento

1.1. Histórico da provisão dos serviços de energia elétrica no Brasil

A estratégia do governo Fernando Henrique Cardoso centrou-se na privatização dos serviços, a qual levaria à expansão dos investimentos que, por consequência, garantiriam o aumento da oferta e uma maior concorrência, resultando em menores preços e maior qualidade dos serviços. Analisar esta estratégia e seus resultados requer inicialmente observar a questão sob uma perspectiva histórica.

Conforme expôs detalhadamente o consultor Joaquim Francisco de Carvalho (1), até o final dos anos 50 a oferta de energia elétrica era dominada por capitais privados que não se interessavam em expandir a oferta de serviços, acarretando frequentes black-outs. Diante disso, fortes pressões empresariais fizeram com que o Estado assumisse o setor, garantindo a expansão dos serviços à frente da demanda e através de preços razoáveis, levando em conta que se tratava de um serviço essencial ao avanço acelerado da industrialização e da urbanização brasileira.

Entre 1960 e 1995, a capacidade instalada saltou de 3.500 para 60.000 MW, um crescimento médio de 8,5% ao ano. Ao mesmo tempo, as tarifas foram estipuladas visando alcançar um elevado grau de autofinanciamento das empresas estatais e para que o retorno do investimento (na geração, transmissão e distribuição da energia) se desse em 30 anos (2). Este longo prazo implicou uma tarifa relativamente baixa (já que o capital investido incorporava-se a ela a uma taxa de 3,3% ao ano) e possibilitou sua substancial redução nos anos 90, dado que o valor do capital aplicado era baixo devido à sua depreciação acumulada (grande parte dos investimentos havia sido realizada cerca de 30 anos antes).

Entretanto, é preciso lembrar que o modelo estatal operou basicamente sob o regime militar (1964-1985), fazendo com que as indústrias (especialmente as maiores consumidoras de energia) fossem beneficiadas por tarifas mais baixas do que as pagas pelos demais consumidores, e implicando que o custo dos investimentos e da operação das empresas estatais fossem maiores do que seria desejável, beneficiando as empreiteiras e os fornecedores de equipamentos e de insumos. Tais lógicas privadas orientaram os governos mas não ao ponto de comprometer a expansão da oferta dos serviços e a fixação de tarifas relativamente baixas, embora sem perseguir a universalização dos serviços às populações mais carentes.

Esses resultados começaram a ser ameaçados em meados dos anos 70, quando os governos passaram a utilizar as empresas estatais para captar empréstimos externos (cujo custo tornou-se elevadíssimo com as máxidesvalorizações cambiais de 1979 e 1983) e para ajudar a conter a inflação (represamento dos reajustes das tarifas), descapitalizando as empresas e dificultando seus investimentos.

O crescente interesse dos grupos privados e a propagação do ideário neoliberal fizeram com que, a partir de meados dos anos 80, as estatais passassem a ser predominantemente orientadas por 2 objetivos: privatização e colaboração no ajuste fiscal. Carvalho salienta que o governo Sarney confiscou US$ 60 bilhões que o Estado devia às estatais (por conta do achatamento das tarifas, que obrigava ao registro dos créditos das empresas junto ao Estado devido à legislação que estabelecia o retorno de 10% sobre seus investimentos) e proibiu-as de obter empréstimos de bancos estatais, já sob indicação do FMI (3).

Partindo dos seguintes parâmetros, na maior parte provenientes de Joaquim Francisco de Carvalho (4):

–  Consumo Total em 2001: 310 milhões de MWh;
–  Custo médio de geração: R$ 15,8 MWh;
– Custo médio de venda da geração para distribuição: R$ 44 MWh;
–  Outros Custos das distribuidoras equivalentes a 30% do seu Faturamento (10% para expansão da malha de distribuição – já que ela estava quase completa – e 20% como custo de operação e manutenção); e
– Tarifa Média para Consumidor Final: R$ 140 MWh,

as empresas geradoras estariam obtendo atualmente lucros operacionais anuais de cerca de US$ 3 bilhões (a 2,6 reais por dólar) e as distribuidoras de 6,5 bilhões. Esses U$ 9,5 bilhões são mais do que suficientes para garantir a expansão da oferta – mesmo se deduzíssemos US$ 1,4 bilhões (15% desses lucros) a título de despesas financeiras – , baseando-se no fato de Adilson de Oliveira ter dito que no início dos anos 80 os investimentos de U$ 6 a 8 bilhões eram excessivos e mal gastos (5).

Desta forma, cairia por terra o argumento de que as estatais não poderiam garantir a expansão da oferta, se mantivessem total controle sobre as empresas.

Cabe aqui discutir as opções brasileiras quanto à a expansão da oferta de energia elétrica. Como bem salientou Roberto Pereira D’ Araújo (diretor do Instituo Ilumina), se eletricidade fosse petróleo, o Brasil seria a Arábia Saudita pois exploramos apenas metade do nosso potencial hidrelétrico, já que possuímos rios abundantes que podem ser represados a custos muito baixos, pois a água e a força da gravidade são gratuitas (6).

Entretanto, é preciso lembrar que a construção de usinas hidrelétricas causa fortes impactos sobre o meio-ambiente, incluindo o modo de vida de populações indígenas e/ou locais de uma forma geral. Não é possível avaliar aqui se há maneiras alternativas de explorar o potencial hidrelétrico sem causar mais impactos desse tipo ou minimizando-os ao ponto de torná-los pouco relevantes. De qualquer forma, é preciso levar em conta também o custo da exploração de fontes alternativas de energia para tomar decisões que possam ser a um só tempo eficazes e justas.

Por outro lado, é necessário levar em conta que o atual custo de geração das empresas estatais hidrelétricas (aproximadamente U$ 18 o MWh) não poderá ser mantido para os futuros investimentos pois deve-se em boa medida ao longo prazo de retorno estabelecido (30 anos) e à elevada idade média das usinas. Dias Leite et alii afirmam que as novas hidrelétricas teriam um custo de U$ 35 o MWh (7), pouco inferior ao custo das usinas térmicas a gás (U$ 40), objeto de apoio governamental. Cabe ressaltar que este apoio parece decorrer principalmente da preferência de muitos investidores, uma vez que as usinas térmicas implicam menor investimento e prazo de retorno, além de termo de considerar que a Petrobrás e a Enron estão muito interessadas na comercialização do gás boliviano que controlam, uma vez que ele vêm sendo utilizado em níveis muito abaixo da capacidade instalada.

1.2. Causas do racionamento

1.2.1. Volume de chuva e nível de consumo

O professor Ildo Sauer salienta que o volume de chuvas recentes não foi muito inferior à media histórica brasileira (8). Enquanto entre abril de 1999 e março de 2000 choveu 5% menos do que essa média, no ano seguinte (até março de 2001) o volume foi apenas 12% menor. Dias Leite et alii (9) salienta a imprudência governamental pois no fim do verão de 2001 (estação úmida) os reservatórios do Sudeste continham água equivalente a apenas 35% de sua capacidade de armazenamento, frente aos 90% considerados ideais Desta forma, o que faltou não foi chuva mas sim ampliação do número de reservatórios.

Quanto ao nível de consumo, é preciso ter clareza sobre a lógica de funcionamento de um sistema hidráulico de geração de energia num país como o Brasil. Como aqui há clima incerto e afluências variáveis, é necessário dispor de uma capacidade de armazenamento grande o suficiente para conter uma margem de garantia que, nos anos menos chuvosos, possa assegurar saídas de água regulares e previsíveis conforme a demanda projetada, o objetivo fundamental a ser perseguido. Desta forma, a capacidade ociosa que aparece nos anos mais chuvosos não é desnecessária, tampouco supérflua, como afirmou o Instituto Ilumina (10).

Por outro lado, a expansão da oferta é imprescindível pois o aumento do consumo é previsível, já que o consumo médio no Brasil é muito baixo – 200 kwh/ano, 80° lugar no mundo (11) – e o país continua tendo expansão da urbanização e da produção da indústria e dos serviços, particularmente desses últimos, fazendo com que o surgimento de novos consumidores (empresa e indivíduos) seja bastante acelerado (12). O instituto Ilumina (13) mostra que o crescimento do consumo superou a taxa de crescimento do PIB de 1983 para cá em todos os anos (na média, 2 a 3 pontos percentuais acima), embora de 1991 a 2001 tenha crescido apenas a 4,1% ao ano (abaixo da média histórica).

1.2.2. Falta de investimentos

A expansão da capacidade instalada de geração de energia elétrica no Brasil foi inferior ao aumento do consumo nos anos 90 (3,5% versus 4,4% ao ano) (14), devido a investimentos de U$ 3 bilhões anuais (menos da metade do início dos anos 80 – US$ 6 a 8 bilhões), especialmente a partir de 1994 (3,8 a 4.9% respectivamente) (15).

Os investimentos das empresas estatais foram contidos por ordem expressa do governo (César Benjamin diz que elas dispunham de R$ 30 bilhões para investir) (16). Esta ordem vincula-se em parte ao fato de o FMI estipular metas de déficit público sem distinguir os gastos correntes dos investimentos, que se diferenciam por implicarem na geração de receitas futuras. Uma medida rigorosamente correta deveria no mínimo calcular o valor presente dessas receitas, reduzindo o impacto dos investimentos sobre o déficit .

Embora investimentos das estatais dificultassem o cumprimento das metas de superávit primário (total de receitas fiscais menos os gastos, à exceção dos juros), é evidente que a contenção dos investimentos das estatais também está ligada à preferência pela atuação dos capitais privados, cujos interesses seriam prejudicados por uma expansão da oferta estatal, dado que ela provavelmente faria com que as empresas entrantes não pudessem utilizar toda a sua capacidade instalada, uma ociosidade que reduz a taxa de lucro privada.

Embora aparentemente estivessem postas as condições adequadas para a realização dos investimentos, é provável que os capitais privados receassem entrar na geração da energia porque temiam que as distribuidoras estatais poderiam atrasar ou questionar os pagamentos às geradoras (17). Ao decidir iniciar a privatização pelas distribuidoras, o governo eliminou não só este risco como um outro de natureza semelhante: o de que as geradoras estatais pudessem cobrar mais caro das distribuidoras, risco eliminado pelo estabelecimento de contratos de longo prazo. Cabe salientar ainda que a privatização foi viabilizada também por haver pouca necessidade de novos investimentos (a malha de distribuição estava quase completa), porque os preços das empresas eram provavelmente menores do que os custos de instalação (pois os ativos das estatais já estavam bastante depreciados contabilmente) e também porque o governo financiou boa parte dos valores, correspondentes a 64% dos U$ 15 bilhões emprestados pelo BNDES para o setor elétrico entre 1995 e 1001 (18).

A privatização das distribuidoras (federais e estaduais) ocorreu rapidamente também porque os capitais privados que aportam no Brasil têm preferido adquirir empresas já existentes a entrar no país criando nova capacidade produtiva. Para além da obviedade da menor incerteza (sobre a expansão da demanda e dos concorrentes), nota-se que a imensa maioria dos grupos estrangeiros que entrou no país entre 1994 e 2002 adquiriu o controle de empresas já existentes aqui (19), com a clara exceção das montadoras de automóveis. Não se trata de mera coincidência; ao considerarem o risco cambial (que pode desvalorizar seus investimentos em dólar, moeda pela qual comparam as diversas alternativas de aplicação), a instabilidade das taxas de crescimento econômico e as altas taxas de juros, tais grupos avaliaram ser muito arriscado visar principalmente à expansão da demanda, devido ao horizonte de cálculo muito incerto e estreito (em termos de prazo).

A falta de investimentos privados na geração de energia elétrica decorre também de um paradoxo. Embora a princípio a ausência de expansão das geradoras estatais os favoreça, inclusive porque o aumento da demanda não é tão incerto (como vimos há pouco), o momento atual, no qual pontifica a grande importância das variações na quantidade de chuva, faz com que toda incerteza no clima se transfira aos preços. Apesar da perspectiva de polpudos lucros no curto prazo, a viabilidade dos investimentos na geração depende necessariamente de receitas futuras, para as quais a previsibilidade se torna muito difícil, face aos riscos mencionados logo acima.

Levando em conta a disparidade entre os custos de geração das diversas alternativas energéticas -US$ 18 nas hidrelétricas federais, US$ 28 para Itaipu, US$ 35 para novas hidrelétricas, US$ 40 para térmicas a gás e US$ 44 para térmicas a carvão (20) – , a falta de um planejamento confiável que permita estimar o aumento da oferta das diversas empresas (inclusive porque um novo governo pode reativar investimentos das estatais, que poderiam ofertar energia mais barata) e as incertezas sobre as tarifas para os consumidores (especialmente se a elas seriam transferidas as variações cambiais, às quais Itaipu e as térmicas a gás estão sujeitas), conformou-se um cenário muito pouco claro para os investimentos privados.

Nesse contexto, fica claro que qualquer solução para a expansão da oferta de energia dependia de políticas governamentais. À primeira vista, parecia haver condições políticas para encaminhar uma solução, já que o Partido da Frente Liberal (PFL) indicou 4 dos 5 conselheiros da Aneel em 1997 e os ministros de Minas e Energia desde então (21).

Ocorre que há uma diversidade muito grande de interesses econômicos (e políticos) envolvidos, muitos deles claramente conflituosos entre si (22). Uma parcela dos potenciais investidores estava interessada na privatização das geradoras estatais (responsáveis ainda por 80% da oferta) mas provavelmente encontra oposição não só de grupos políticos (como certos grupos do PFL que comandam Furnas e Itamar Franco que dirige a Cemig) como das distribuidoras, às quais interessaria manter contratos de longo prazo que lhes garantem preços aparentemente muito favoráveis (R$ 44 por MWh frente aos R$ 140 ou mais que cobram dos consumidores)

Por outro lado, as distribuidoras não desejam fazer contratos de longo prazo com as termelétricas (com o que a Aneel parece concordar), alegando que seu preço pode ficar acima daquele que prevaleceria com uma maior concorrência futura (várias termelétricas poderão ser construídas, assim como hidrelétricas, incluindo ampliações das atuais). Do lado oposto, os investidores em termelétricas desejam tais contratos, não só em função do momento atual (menor oferta) como para reduzir as incertezas relativas à incorporação das variações de preço do gás boliviano (incluindo a variação cambial), ao que parece apoiados pelos ministros de Minas e Energia e certamente atendendo aos interesses da Petrobrás e da Enron (que investiram no gás).

Em função desse conflito, tais investidores pressionaram o governo a assumir o risco cambial, demanda que encontrava oposição do ministério da Fazenda, face ao risco de aumento da inflação. Apesar disso, assim que ficou decidido o racionamento, ficou acertado que a Petrobrás assumirá o risco, registrando a variação cambial numa conta específica e repassando as eventuais perdas aos seus consumidores nos 12 meses seguintes. Além disso, a falta de acordo entre distribuidores e termelétricas foi resolvida através da Eletrobrás, que irá firmar contratos de longo prazo com as usinas incluídas no Programa Prioritário de Termelétricas (PPT) que comprarem gás da Petrobrás. Desta maneira, ficou claro que o governo resolveu assegurar condições “satisfatórias” para expansão das termelétricas e a conta será paga pelos consumidores, via reajustes tarifários decididos pelas estatais Petrobrás e Eletrobrás (23).

Transparece nitidamente que as disputas entre interesses econômicos transfiguraram-se e combinaram-se a disputas entre grupos políticos, fazendo com que a aposta nos investimentos privados não pudesse ter êxito até agora porque a magnitude das incertezas era de tal monta que demandava uma explícita e coordenada definição política que esteve longe de ocorrer.

Cabe perguntar então quem ganha e quem perde com a crise de energia. Os grupos internacionais que adquiriram as distribuidoras estatais tiveram praticamente todos os seus pleitos atendidos pois não foram obrigadas a investir em geração, têm suas tarifas corrigidas pela inflação, usufruíram dos contratos de longo prazo com as geradoras estatais (que parecem garantir uma elevada rentabilidade) – embora a partir de 2003 talvez tenham de pagar preços de mercado – e tiveram cobertura das suas perdas com o racionamento (assunto que discutiremos mais adiante).

Como disse o prof. Ildo Sauer (24), perdem os consumidores (tarifas elevadas e que tendem a subir, com o uso da energia das termelétricas), os trabalhadores (menor volume de emprego e salários, devido ao menor empenho dos capitais privados em manutenção e qualidade, que impulsionam a terceirização da mão de obra), as empresas nacionais fornecedoras (que reduzem sua participação no suprimento de equipamentos e serviços de engenharia, face às parcerias internacionais dos novos controladores) e as empresas de uma forma geral, que perdem competitividade sistêmica com o aumento das tarifas.

É claro que se pode cogitar da existência de outros ganhadores; Sauer menciona ex-tecnocratas estatais, que teriam obtido elevados rendimentos ao utilizarem sua influência sobre o governo. Bancos e consultorias que participaram dos processos de privatização (inclusive da elaboração dos contratos de concessão) também ganharam. Não por acaso, vários atuais e ex-dirigentes estatais transitaram de posições públicas para cargos em bancos e consultorias, e vice-versa.

E os grandes responsáveis (ministros e altos funcionários estatais) que não fizeram este trajeto? Tomaram decisões baseados exclusivamente no seu credo liberal e nas preocupações com os fundamentos macro-econômicos? Não há elementos para responder a tais questões mas volta e meia elas voltam à baila. São perguntas que não querem calar!

1.3. Alternativas de enfrentamento da crise

Como se tratava de uma crise anunciada, já que se tinha conhecimento da acentuada redução da água acumulada nos reservatórios e dos riscos que isto acarretava, o mínimo que o governo poderia ter feito era iniciar o racionamento alguns meses antes, de maneira que o corte não precisasse chegar a 20%, como sugeriu Dias Leite et alii (25).

O governo não optou por um racionamento indireto, através de um grande aumento temporário nas tarifas, porque isto teria reflexo nas taxas de inflação, principal preocupação do governo FHC (26).

Sauer afirmou que medidas de impacto imediato poderiam reduzir o consumo em até 5% (27). Cerca de 2% poderiam ser economizados através da troca de lâmpadas (incandescentes por fluorescentes nas residências e de vapor de mercúrio por vapor de sódio, na iluminação pública) e cerca de 3% com uma redução controlada da voltagem na distribuição (providência que o governo parece ter adotado). A troca das lâmpadas poderia ser objeto de políticas como subsídio aos produtores (para baratear o preço aos consumidores) e financiamento aos municípios (para a iluminação pública); embora os gastos públicos certamente não fossem demasiados, não é de se espantar que o governo não tenha cogitado dessa idéia.

Uma medida emergencial de maior impacto seria mobilizar a utilização interna de geradores (motores que utilizam diversos combustíveis e turbinas a gás), complementando com a compra ou aluguel de geradores no exterior. Eles poderiam significar um acréscimo de 5 a 10 mil MW (de 7,5 a 15% da capacidade instalada no país), através de investimentos que montariam em cerca de US$ 4 a 8 bilhões que poderiam ser financiados pelo BNDES. Ao invés de adotar tal medida na época (início de 2001), o governo firmou contratos de compra de energia emergencial somente na saída do racionamento (março de 2002), quando sua urgência já é questionável (vide discussão mais adiante), e às custas dos consumidores.

Um último conjunto de medidas consistiria em negociar a redução do consumo das empresas. Adílson de Oliveira (28) afirmou que uma solução razoável seria negociar com as 200 maiores empresas atuantes no país, que consumiam cerca de 30% do total da energia. Sauer fez menção específica à indústria do alumínio (cujas plantas nas regiões em crise absorviam 4,5% do total do consumo nacional) e ainda a segmentos como ferroligas, cloro-soda e siderurgia, responsáveis por 15% do total. Sauer sugeriu negociações para interrupção total ou parcial da produção que incluíssem a Receita Federal (por exemplo, implicando redução de impostos nos próximos anos).

Penalizar alguns setores, depois de esgotar as potencialidades das medidas anteriores, seria um procedimento muito menos drástico do que o racionamento geral adotado pelo governo, notadamente por poder poupar os segmentos de baixa renda e minimizar os ônus sobre os consumidores em geral.

2. O racionamento e as diversas violações dos direitos da cidadania

2.1. Evolução das tarifas e os consumidores de baixa renda

Segundo a Aneel, as tarifas médias de energia elétrica foram elevadas em 102,4% de janeiro de 1995 a outubro de 2001, 13,5% acima da inflação (78,3% no IPCA – índice de preços ao consumidor ampliado do IBGE) do período. Ressalta-se que o consumidor residencial teve em média um aumento de 132,6%, 30,5% acima da inflação (29).

A situação tornou-se mais grave a partir de 1999 pois desde então os índices gerais de preços, que reajustam as tarifas, superaram amplamente os índices de preços ao consumidor, uma vez que o impacto da desvalorização do real incidiu sobre os primeiros mas não houve pleno repasse aos consumidores, devido ao baixo nível de crescimento econômico e ao elevado desemprego. Com isso, as tarifas da Eletropaulo (SP) subiram 68,5% entre 1999 e 2002 (excluindo a recomposição tarifária referente ao ressarcimento das perdas das empresas com o racionamento) contra apenas 19,8% do IPC da Fipe –Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (projetando 5,7% para 2002), um aumento real de 40,7% (30).

Como a energia elétrica tem um peso de 3,85% no IPC da Fipe, um aumento de 15% (como o ocorrido em 2001 e 2002) significa um aumento médio de 0,65% no gasto mensal das famílias com renda de 1 a 20 salários mínimos (31). Se levarmos em conta que o rendimento médio dos ocupados têm caído em termos reais – 5% em média entre 1998 e 2000, segundo a Pesquisa de emprego e desemprego SEADE/DIEESE (32) –, fica evidente que o aumento das tarifas (acompanhado aliás do aumento de outros preços administrados pelo governo, como telefone e transportes) onerou substancialmente os cidadãos.

A indexação das tarifas foi adotada para garantir previsibilidade para a taxa de lucro das empresas recém-privatizadas. Com isso, abriu-se mão de buscar verificar a real variação de seus custos para permitir a repartição dos ganhos de produtividade dessas empresas com os consumidores, questões que se tornam anda mais relevantes no contexto de queda dos rendimentos dos assalariados. Está atualmente em discussão a redução das tarifas pela aplicação do chamado fator X (relativo aos ganhos de produtividade). Além de não estar prevista uma análise minuciosa desses ganhos, os reajustes extraordinários para cobertura das perdas das empresas com o racionamento (2,9% para consumidores residenciais e 7,9% para os demais) durante os próximos anos praticamente eliminam qualquer perspectiva de redução expressiva das tarifas.

A situação piorou mais sensivelmente para os consumidores de baixa renda. Em 1995, enquanto preparava a privatização, o governo FHC reduziu o subsídio cruzado que beneficiava a população de baixa renda para aumentar a atratividade das empresas estatais e a possibilidade dos novos donos manejarem as tarifas, especialmente junto aos grandes consumidores que viriam a ter livre escolha com a prevista liberalização do mercado. A redução do subsídio cruzado e seu reflexo nas tarifas estão expressos abaixo (33):

A mudança foi ainda mais perversa pois o que de fato ocorreu foi uma inversão do subsídio cruzado. Os pequenos consumidores passaram a subsidiar os grandes pois em 2000 pagaram respectivamente R$ 150 e 74 pelo MWh, ou seja, os pequenos pagam o dobro da tarifa média paga pelo grandes consumidores. Segundo a própria Aneel (tomando a Elektro de São Paulo como exemplo), enquanto a tarifa dos usuários que consumiam até 300 kwh mensais teve reajuste superior à inflação entre junho de 1994 e agosto de 1999, as tarifas dos demais usuários foram reajustadas abaixo da inflação, entre 1 e 16% (34). O quadro é dramático para os usuários que consumiam até 100 kwh, como se nota abaixo:

O próprio governo reconheceu em parte a injustiça que estava sendo cometida pois em abril de 2002 afirmou que iria extinguir esse subsídio perverso e elevou (através da lei 10.438) o número de usuários que passaram a ser considerados de baixa de renda, ao considerar como tais aqueles que consumiam até 80 Kwh. Entretanto, já em julho de 2002 o ministro das Minas e Energia Francisco Gomide reconheceu que as distribuidoras não podem arcar com as perdas decorrentes dessa mudança, estimadas por ele em R$ 500 milhões anuais devido ao aumento dos beneficiários de 8 para 16,5 milhões (35). Além disso, sugeriu que pode haver modificação dos critérios estabelecidos pela lei, cuja aplicação foi suspensa por uma liminar concedida pelo TRF de Brasília, requerida pela Associação Brasileira dos Distribuidores de Energia Elétrica (Abradee), a qual alega perdas muito grandes, especialmente para as distribuidoras do Nordeste (segundo a Coelba da Bahia, os usuários de baixa renda passariam de 5 para 55% do total).

Apesar dos aumentos nas tarifas para os usuários de baixa renda, alguém poderia dizer que a injustiça não tem um impacto tão forte pois eles estariam pagando no máximo pouco menos de 10% do salário mínimo mensalmente. Além do fato de a grande maioria deles sofrer privações quanto ao acesso às condições de vida consideradas dignas (cerca de 30 a 35% da população brasileira vive abaixo da linha de pobreza), é preciso levar em conta que usufruir dessas condições requer um consumo de energia elétrica muito superior ao considerar limite máximo estipulado pelo governo. Segundo Célio Birman, citado pelo Instituto Ilumina (36), a cesta básica de eletricidade implicaria no consumo de no mínimo 183 kwh mensais, sendo apenas 100 kwh correspondentes a uma geladeira e quatro lâmpadas.

Além da privação de uma utilização minimamente ampla dos serviços de eletricidade pela ausência de renda, 12% da população brasileira ainda não tem acesso a esses serviços, segundo a Eletrobrás (37). Moram em áreas rurais de difícil acesso, o que eleva o custo médio de instalação para R$ 2,3 mil (segundo as distribuidoras). Como são pobres em sua grande maioria, seu consumo é baixo, o que os torna pouco interessantes para as distribuidoras.

A Lei 10.438 (de 2002) prevê o estabelecimento de metas de universalização as quais, como reconheceu um diretor da Eletrobrás, deveriam estar presentes nos contratos de concessão, como foi feito para a telefonia. Entretanto, esse novo reconhecimento de uma injustiça deverá ser objeto do mesmo tipo de polêmica descrita acima (quanto à mudança dos critérios de classificação dos usuários de baixa renda) pois agora está previsto que as empresas arcarão com os custos da universalização.

Neste momento, a Eletrobrás está implementando o programa Luz no Campo (1999-2003), contando com recursos dos estados, mas ainda assim muitos estados do Nordeste (exceto CE, PE, SE e PB) chegarão a atender menos de 50% dos domicílios rurais, enquanto todos os estados da região Norte (exceto TO) terão menos de 22% desses domicílios atendidos. Tamanha privação sobre populações certamente carentes de outros serviços públicos, devido à sua pobreza e localização, expressa uma profunda exclusão, inclusive por tornar virtualmente inócuas políticas de universalização eficaz dos serviços de educação e saúde, entre outros para os quais a energia elétrica é um recurso essencial.

2.2. Violações dos direitos nos âmbitos legais e constitucionais

A primeira e mais óbvia violação decorre do fato de que a lei que criou o regime de concessões e a Agencia Nacional de Energia Elétrica (Aneel), a Lei 9.427, foi promulgada apenas em dezembro de 1996, enquanto as privatizações começaram em 1995 (Excelsa) e foram intensas no Rio de Janeiro em 1996 (Light e Cerj). O Instituto de Defesa dos Consumidores (Idec) atenta ainda para a falta de uma cultura regulatória no país (38). Ao considerarmos que o surgimento das agências reguladoras não estava entre as demandas da diversas entidades da sociedade civil e, mais importante ainda, que a implantação das agências e do novo regime regulatório não foi objeto de debates públicos minimamente abrangentes, quanto mais democráticos, nota-se uma total inadequação ente a reforma institucional e as aspirações da sociedade..

O Idec critica também o fato de a lei 9.427 não definir a política tarifária, ou seja, uma fórmula geral (universal) que explicite os componentes da tarifa média e como ela seria distribuída entre os diversos níveis de consumo (por tipo – residencial, comercial ou industrial – e por faixa de consumo ou de renda). Aliás, o artigo 15 dessa lei diz explicitamente que as tarifas serão fixadas nos contratos de concessão ou por ato específico da Aneel para demandas de novos reajustes, para as quais a agência teria de se manifestar em 30 dias, sob pena de ter de aceitar os pleitos das empresas. Desta forma, cabe à Aneel definir a tarifa caso a caso, sem amparo em regra instituída minuciosamente e sem discussão pública com entidades que pudessem legitimar o método de fixação e os valores das tarifas para os diversos segmentos.

Uma segunda grave lacuna refere-se ao fato de o artigo 14 estatuir que a concessão compreende a responsabilidade das empresas realizarem investimentos em obras e instalações para assegurar a qualidade do serviço, e de o artigo 16 prever que os contratos poderão prever compromissos de investimentos mínimos anuais para atender a expansão do mercado e a ampliação ou modernização das instalações. Ora, como compete à União explorar, mesmo que sob concessão, os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos hídricos, em articulação com os estados (artigo 21, item XII, b, da Constituição Federal – CF), mas a Aneel não tem o dever de zelar pela expansão (pode apenas solicitá-la), quando celebra os contratos de concessão, a titularidade da União foi explicitamente alienada. Confiar exclusivamente nas forças do mercado não foi uma diretriz estabelecida na constituição.

No plano jurídico-constitucional, o Supremo Tribunal Federal (STF) aprovou o plano de racionamento através de uma ação declaratória de constitucionalidade, a qual visa impedir que qualquer recurso possa ser interposto em outra instância do judiciário. Segundo o advogado Arnoldo Wald (39), o afastamento das normas relativas ao direito do consumidor foi adequado pois o STF reconheceu que os usuário dos serviços públicos deveria ter tratamento específico, conforme o artigo 37, § 3º da CF. Além desse item apenas dizer que as reclamações relativas à prestação desses serviços devem ser disciplinadas em lei (à qual Wald não alude), o advogado Osiris Lopes Filho lembra que a defesa do consumidor :

“...é objetivo tão fundamental na Constituição de 88, que vem consagrada no art. 5º, inciso XXXII, que trata dos direitos e garantias fundamentais; é repetida especificamente no art. 175, II, como matéria a constar da lei disciplinatória das concessões, e, finalmente, o artigo 170 tem consagrado no seu inciso V a defesa do consumidor, como princípio básico a reger a atividade econômica no país (40).”

Embora o governo tenha recuado e permitido que se possa recorrer à Justiça com base no Código de Defesa do Consumidor (41), deveria ter se baseado neste código para formular o plano, atitude de natureza totalmente diferente da que tomou.

O professor Gilberto Marcos Antônio Rodrigues vai além, argumentando que a decisão do STF confirma a violação deliberada à proteção dos direitos humanos, na medida em que o corte de energia, ao significar redução das condições de vida ou de sobrevivência, representa flagrante restrição à liberdade e constitui atentado à segurança pessoal de todos e de cada um. Alude ao artigo 3º da Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, que diz que todo indivíduo tem direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal (42).

O consultor Joaquim Francisco de Carvalho lembra que energia :

 “...é em nossos dias praticamente sinônimo de produção, conforto, informação e autodeterminação. Eletricidade é um fator indispensável para toda atividade humana: a produção industrial, as comunicações, a conservação dos alimentos, a iluminação residencial e pública, o funcionamento dos laboratórios e instituições de ensino e pesquisa, enfim, tudo numa economia moderna depende de eletricidade (43)”.

Segundo Rodrigues, o STF aprovou o plano de racionamento orientado pela idéia de que a suspensão do fornecimento de energia constitui medida fundamental para dar eficácia ao plano. Ora, como tratava-se de ação declaratória de constitucionalidade, fica claro que a idéia está totalmente fora de lugar. Como se isto não bastasse, como o STF pode julgar (ou sequer avaliar) o que é ou deixa de ser um procedimento sem o qual o plano não seria eficaz? O Supremo não é um tribunal especializado, muito menos em questões técnicas relativas `a prestação de serviços públicos. Como bem lembrou o advogado Othon Azevedo Lopes (44), não seria novidade mais um embate entre sociedade e Estado, já que, desde a redemocratização, os planos de estabilização e os impostos criados para aumentar a carga tributária têm levado a um congestionamento de processos no âmbito do judiciário.

Lopes Filho (45) salienta que o plano de racionamento expressa um marcante desprezo pela ordem jurídica, além da evasão à defesa do consumidor já discutida. A sobretaxa imputável aos consumidores que ultrapassassem as metas de consumo viola os preceitos legais, não importa sobre qual categoria fosse enquadrada. A sobretaxa não pode ser acréscimo tarifário pois ele só é permitido para cobertura do custo do serviço, da margem de lucro ou das necessidades de recursos para expansão. Ela não pode ser imposto pois se o fosse feriria o princípio da anterioridade (não se pode cobrar imposto no mesmo exercício em que ele é criado) e da não vinculação do produto arrecadado (as multas foram vinculadas ao pagamento dos bônus para quem economizasse). A sobretaxa não pode ser taxa pois não está sendo prestado serviço, nem empréstimo compulsório (que depende de lei complementar) e nem contribuição de intervenção no domínio econômico (fere o princípio da anterioridade).

Lopes Filho fala em confisco e Othon Lopes em multa, sanção por ato ilícito, de forma que o consumo elevado seria uma não observância do dever que o cidadão tem de colaborar com o bem estar geral. Entretanto, a penalidade deveria não só garantir o devido processo legal (incluindo o direito de defesa) como atender aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, omitidos do plano. Desta maneira, os usuários foram obrigados a economizar energia, sob pena de sobretaxa ou suspensão de fornecimento, sem que houvesse dispositivo legal através do qual pudesse ser atribuída a eles culpa pela crise (o fato gerador da sobretaxa, para usar o jargão tributário) ou a exclusiva responsabilidade pela sua superação.

Mesmo se consideramos que esta situação seria de difícil incorporação no arcabouço legal, o mínimo que se deveria esperar era uma discussão pública através da qual alguém pudesse tentar legitimar a culpa dos usuários e/ou seu sacrifício em prol da superação da crise.

2.3.  Avaliação das perdas e distribuição dos ônus da crise

Segundo estimativas do Instituto Ilumina (46), apoiadas em declarações do governo e em opiniões de especialistas, o PIB deixou de crescer 1% em 2001 em função do racionamento, o que representou uma perda de US$ 5 bilhões na renda nacional. Retirando a parcela que caberia ao governo (cerca de 30%), US$ 3,5 bilhões teriam sido perdidos.

É claro que uma parte dessa renda poderá ser recuperada com a retomada da atividade econômica. Entretanto, é evidente também que certas empresas e indivíduos devem ter sido especialmente afetados. Falências, concordatas ou bloqueios à expansão de empresas que se encontravam em momentos decisivos quanto à sua viabilidade econômica ou inserção no mercado podem ser revezes de difícil ou impossível recuperação. Como a maior parcela da renda nacional já é gerada no setor de serviços (cerca de 60% do PIB), e ele demanda muita energia para operar (em termos da importância nos custos de produção, notadamente nos serviços que mais se expandem, como informática e telecomunicações), fica patente a grande relevância das perdas irrecuperáveis para as empresas citadas acima.

Prejuízos ainda maiores podem ter afetado os trabalhadores, já que uma das principais práticas de ajuste das empresas à redução da atividade econômica é a demissão e/ou a rotatividade (para redução salarial). Além disso, os cidadãos que trabalham como autônomos também foram afetados pelo racionamento, pelos mesmos motivos que afetaram as empresas.

Em suma, a perda de US$ 5 bilhões na renda nacional pode ter afetado gravemente e/ou irrecuperavelmente empresas e cidadãos. Principalmente nesses casos (mas não somente para eles), havia e há amplo direito de requerer indenizações. O fato de não se ter notícias de tais demandas é altamente preocupante, na medida em que denota um conformismo de segmentos sociais cuja condição sócio-econômica muitas vezes não é tão precária ao ponto de explicar por si só sua inação, embora obviamente saibam que o governo faria de tudo para evitar o reconhecimento desses direitos.

Por fim, indenizações poderiam ser requeridas com base em perdas não propriamente econômicas mas de bem estar. As camadas mais aquinhoadas da sociedade certamente sofreram redução no seu consumo mas a situação foi muito pior para as populações de baixa renda, que tiveram de abrir mão da satisfação de necessidades básicas, total ou parcialmente. Deixar de tomar banho (ou fazê-lo muito precariamente), desligar lâmpadas e até mesmo a geladeira (durante certa parte do dia, correndo o risco de estragar os alimentos) são privações evidentemente muito penosas.

Quanto à distribuição dos ônus entre consumidores, empresas e cidadãos, as leis e contratos de concessão vigentes dizem que os consumidores dos serviços de energia elétrica pagam tarifas que lhes garantem suprimentos confiáveis, contínuos e em constante aperfeiçoamento. É claro que os contratos de concessão previram situações que garantem às empresas cobertura das perdas que rompam o princípio do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.

Dessa forma, o racionamento de energia elétrica fez com que tanto os usuários quanto as empresas tivessem seus direitos violados; embora as distribuidoras também sejam responsáveis pela garantia de suprimento, podem alegar com razão que as empresas geradoras e o governo (que não viabilizou a expansão da oferta das estatais ou das empresas privadas) deixaram de lhes enviar o volume de energia estabelecido nos contratos.

As soluções implementadas pelo governo levaram a que os usuários fossem uma vez mais penalizados, por terem de cobrir as perdas das empresas. Alguém poderia dizer que faz pouca diferença discutir exaustivamente quem deveria arcar com tais perdas pois o universo de consumidores é aproximadamente igual ao universo dos cidadãos, que seriam afetados pela solução alternativa – o aumento do déficit público, que ameaçaria a credibilidade da política econômica, podendo levar ao aumento da inflação e da taxa de juros, e à queda da taxa de crescimento econômico e do nível de emprego.

Salta aos olhos, em primeiro lugar, que as empresas não tenham que arcar com nenhuma parcela dessas perdas. Ao contrário, lhes foi concedido até mesmo um adiantamento dos recursos que cobrirão as perdas (através de empréstimos do BNDES), embora isto também sirva para que os ônus sobre os consumidores sejam diluídos por um maior período de tempo (as empresas pagarão ao BNDES com os acréscimos na tarifa a serem pagos pelos consumidores).

Poupar ao máximo as camadas mais pobres da população deveria ter sido um dos objetivos principais. Embora os usuários que consomem até 80 kwh possam ser efetivamente poupados da obrigação de pagar plenamente os reajustes (incluindo a cobertura das perdas das empresas e o seguro anti-apagão), conforme diz a Lei 10.438 (o verbo está no condicional porque uma liminar contesta o novo critério de classificação dos usuários de baixa renda), é preciso atentar para o fato de que muitos consumidores de baixa renda consomem mais do que 80 kwh. A Fipe demonstrou em 1999, na Comissão de Serviços e Obras Públicas da Assembléia Legislativa de São Paulo, que famílias com renda entre 400 e 500 reais consumiam em média 127,5 kwh (47). Embora tais famílias estejam acima da linha de pobreza (pois possuíam em média renda per-capita de 155 reais, quase um salário mínimo), não podem deixar de ser consideradas pobres.

2.4. Critérios de ressarcimento às empresas e o seguro anti-apagão

Quanto a esse ressarcimento, o advogado Arnoldo Wald (48) salienta que a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão é uma garantia assegurada constitucionalmente para as empresas. Embora diga que ônus deveria recair sobre os consumidores, Wald não justifica sua posição através de preceitos legais ou constitucionais mas sim argumentando que o governo aceitou prontamente sua responsabilidade de procurar uma forma equitativa de solução dos problemas.

Desta forma, reconhece que a solução era de natureza essencialmente política. Sua argumentação é a de que a solução expressa um resultado equitativo pois estaria conciliando, no mais alto nível, a luta contra o déficit de infra-estrutura e o combate à inflação, para o qual seria imprescindível evitar o aumento do déficit público. Essa posição deveria ter sido publicamente pelas autoridades, posto que é totalmente coerente com as idéias predominantes no governo.

Portanto, Wald apega-se à lei para garantir a indenização às empresas e a uma certa racionalidade econômica para decidir como financiá-la. Ocorre que, mesmo discordando, nós cidadãos devemos reconhecer a legalidade de dispositivos instituídos pelos meios previstos na constituição mas não somos obrigados a concordar com uma interpretação econômica que não está vinculada a qualquer dispositivo legal. Aliás, temos o direito de contestá-la porque sequer houve discussão pública sobre a melhor maneira de arrecadar os recursos necessários para pagar as indenizações às empresas, sem falar dos métodos através dos quais os valores devidos foram estimados.

O argumento de Wald é altamente questionável pois os valores envolvidos (cerca de R$ 10 bilhões) montam em cerca de 1% do PIB. Embora o déficit público total seja de 4,5% do PIB, como se pode afirmar que um aumento inferior a 2% da dívida pública (hoje por volta de 55% do PIB) provavelmente impactará a inflação ou as taxas de juros? Não se está aqui fazendo pouco da vulnerabilidade externa do país (necessidade de dólares anuais equivalentes a 4% do PIB somente para financiar o déficit de transações correntes) e nem do ritmo de crescimento da dívida pública, processos que ameaçam a rolagem dessa dívida e o valor da moeda nacional frente ao dólar.

Ocorre que estes problemas estruturais não podem servir de álibi para evitar qualquer aumento do déficit público, especialmente porque a questão maior é que ele cresce fundamentalmente por causa dos altos juros e da falta de credibilidade da política econômica. De qualquer forma, cabe perguntar: como a sociedade não foi consultada sobre as condutas governamentais que magnificaram estes problemas (como o vertiginoso crescimento da dívida pública desde 1994), porque ela deveria ficar contra um aumento do déficit público julgado legítimo? Ainda mais porque não há meios para evitar outras formas de aumento do déficit, às quais, aliás, a sociedade é sistematicamente chamada a arcar via aumento dos impostos ou redução das despesas fiscais típicas (como saúde e educação)?

O direito das empresas serem ressarcidas pelas perdas decorrentes do racionamento de energia envolve ainda diversas outras questões. A primeira refere-se ao próprio conceito de perda. Ao deixar de produzir e de entregar energia aos consumidores, as geradoras e as distribuidoras deixam de faturar mas também deixaram de gastar em custos variáveis, proporcionais ao volume de energia produzida e distribuída. Tais custos envolvem despesas com operação e manutenção da capacidade produtiva instalada. Embora seja evidente que a maior parte delas são custos fixos que independem do volume (relativos às usinas, equipamentos, despesas financeiras e pessoal administrativo), o governo apenas mencionou que alguma parte do faturamento (que não corresponda a aumentos de produtividade) não deveria ser coberta por não ter correspondido a custos realmente incorridos. Sem especificar um método de cálculo, fica aberta a possibilidade de não serem deduzidos custos variáveis economizados, ausência que é mais relevante no caso das distribuidoras, uma vez que a compra de energia das geradoras corresponde a cerca de 1/3 da tarifa média cobrada dos consumidores (R$ 44 frente a R$ 120 o kwh, aproximadamente).

Outra questão importante é o preço que deve incidir sobre o volume de energia não comercializada. Havia basicamente dois parâmetros de preço. De um lado, os aprovados pela Aneel (para as distribuidoras), associados àqueles estabelecidos nos contratos de longo prazo entre distribuidoras e geradoras, e de outro lado os preços livres, estabelecidos no mercado atacadista de energia (MAE) entre geradores e distribuidores ou grandes consumidores. Ocorre que o MAE não funcionou efetivamente enquanto mercado no qual atuavam um número razoável de empresas pois mais de 90% da energia comercializada no país está sujeita aos contratos de longo prazo entre distribuidoras e geradoras. Combinando a estreiteza do mercado com a escassez de energia que originou o racionamento, fica claro que a formação de preços no MAE não refletia um mínimo grau de concorrência, sem o qual eles não deveriam ser referência para estimar as perdas das empresas. Aliás, os preços oscilaram tanto que chegaram a um máximo de R$ 684 por kwh em junho de 2001, R$ 250 em julho desse ano e estavam em R$ 9,09 no fim de maio de 2002 (49).

Sinais inequívocos da precariedade do MAE foram a reformulação de sua estrutura (composição de pessoal e subordinação à Aneel) e a decisão de colocar em leilão em 2003 25% da energia das geradoras estatais vinculada a contratos de longo prazo, visando dar parâmetros para os potenciais investidores sobre os volumes e preços que virão a ser comercializados livremente quando aqueles contratos não cobrirem a maioria da energia comercializada.

Cabe indagar ainda sobre o significado da indenização garantida às distribuidoras no Anexo V dos contratos de concessão. Como parece que as perdas tiveram como parâmetro os preços livres do MAE  – conforme afirmação do prof. Ildo Sauer, seguindo o disposto no citado Anexo (50) –, somos automaticamente levados a pensar que as empresas arcaram com tais custos  – compraram energia no MAE por sua livre escolha ou porque estavam obrigadas a continuar fornecendo-a para os consumidores. Outro possível significado para a indenização seria punir as geradoras pelo descumprimento dos contratos estabelecidos.

No entanto, é necessário descartar as três hipóteses. Ao que se saiba, como as distribuidoras não compraram energia no MAE, a obrigação de fornecimento aos consumidores não existe de fato – apesar da garantia constitucional quanto à regularidade e continuidade da prestação de serviços públicos – e os contratos entre geradoras e distribuidoras não foram rompidos.

Descartadas tais hipóteses, a garantia do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos deveria remeter à recomposição de uma certa taxa de retorno do capital investido pelas empresas. Como esta taxa não estava estipulada nos contratos de concessão, já que a tarifa foi estabelecida pelo critério do preço teto (price cap) e não pelo método do custo (pelo qual se adiciona uma margem de lucro aos custos da prestação do serviço), não faz sentido vincular a recomposição ao faturamento visto isoladamente, já que as empresas economizaram custos variáveis com a menor comercialização de energia. Em consequência, é ainda menos razoável estabelecer qualquer vinculação com os preços do MAE, já que as empresas a serem ressarcidas não incorreram em despesas nesse mercado.

Pode-se questionar a atuação do governo observando apenas o montante total do ressarcimento. Como foram economizados 26 milhões de kwh e a tarifa média ao consumidor brasileiro é de R$ 122.79 por kwh, a perda total de faturamento foi de R$ 3.1 bilhões, menos da metade dos R$ 7.3 bilhões acertados entre governo e empresas, que pleitearam R$ 15.7 bilhões (51).

É necessário comentar ainda que o MAE, mesmo tendo operado precariamente, deve ter propiciado lucros elevadíssimos às empresas que puderam utilizá-lo, incluindo os grandes consumidores aos quais o governo injustificadamente permitiu a comercialização dos volumes de energia que desejassem, desde que elas tivessem atendido às suas metas de economia estipuladas no plano de racionamento (15%). Numa circunstância em que os consumidores estão sendo penalizados pela redução forçada em seu consumo, com todos os agravantes já discutidos neste texto, permitir essa espécie de ganho às empresas revela-se uma injustiça colossal, inclusive porque quaisquer excedentes deveriam ser fornecidos para os segmentos, empresas e/ou indivíduos mais penalizados pelo racionamento.

Cabe indagar ainda: se o direito das empresas ao ressarcimento era tão líquido e certo como foi anunciado publicamente, porque o governo precisou reconhecê-lo através de medida provisória (MP 14), ao invés de simplesmente executar o previsto nos contratos (52)? Aliás, por que esta MP apenas expõe como os consumidores arcarão com tais custos e não o detalhamento claro que como eles foram apurados (pois inclusive não houve uma demonstração desses cálculos na imprensa)? Uma ampla transparência era necessária quando se requer mais esse sacrifício da população.

Por fim, o adiantamento do BNDES às empresas, que reembolsarão o banco através dos acréscimos nas tarifas, revela outra injustiça; embora o governo tenha dito que buscou alongar o prazo de vigência do acréscimo para reduzir o impacto mensal sobre os consumidores, como justificar a antecipação para as empresas, através de empréstimos cujas taxas de juros são sabidamente muito inferiores às praticadas pelos bancos privados? Por que as empresas não poderiam receber a longo prazo, diretamente dos consumidores, mesmo que isso implicasse em algum reajuste nos acréscimos? Se assim fosse, deixaria de haver o flagrante descompasso com a realidade da imensa maioria dos consumidores que, enquanto trabalhadores, recebem no máximo um reajuste salarial ao fim de um ano de trabalho.

A abissal assimetria de direitos e deveres entre empresas geradoras e distribuidoras de um lado, consumidores do outro, fica patente também nos demais critérios que orientaram a reposição das perdas das empresas. Se elas tiveram direito a um faturamento suprimido devido à crise e tais perdas serão cobertas pelos consumidores, estes o fizeram a que título? Tinham o dever de reembolsar as empresas como se fossem culpados, e só?

Como os consumidores foram as principais vítimas e não tiveram qualquer parcela de culpa, o fato de pagarem pelo faturamento perdido pelas empresas só poderia adquirir um significado eticamente plausível: a aquisição de um direito a consumir energia no futuro, como bem disse o Instituto Ilumina (53), já que neste momento estão pagando sem consumir. Como está previsto que pagarão por cada kwh que consumirem no futuro, terão pago duas vezes por uma certa quantidade de energia!.

Quando anunciou o fim do racionamento em fevereiro de 2002, o governo estipulou não só o acréscimo nas tarifas para cobrir as perdas das empresas com o racionamento (2,9% para os consumidores residenciais – exceto os que consumiam até 80 kwh – e 7,9% para os demais consumidores) como também um adicional (de R$ 0,0049 por kwh, reajustado em 16,33% recentemente) a título de contratação de energia emergencial, o chamado seguro anti-apagão.

Considerando a suspensão do racionamento, a redução do consumo  – antes do racionamento, a Eletrobrás previa um consumo de 44,7 mil MWh para 2002; atualmente, prevê 9% a menos, bem como cerca de 6,5% a menos do que consumo projetado para 2004 e 2006 (54) –, os investimentos estatais  – as novas turbinas de Tucuruí aumentarão a oferta em 4.100 MW, quase o dobro da energia emergencial contratada, afora a construção de novas linhas de transmissão (55) – e o empenho do governo em resolver as pendências quanto aos investimentos das termelétricas, contratar antecipadamente energia emergencial parece fazer pouco sentido.

Como se isso não bastasse, Sauer e diversas entidades da sociedade civil (como o Sindicato dos Engenheiros do estado de São Paulo – Seesp – e o Instituto Ilumina) fizeram várias críticas ao processo (56) pois os 2.153,6 MW contratados, através do aluguel de usinas por três anos por R$ 6,7 bilhões, poderiam ser obtidos por R$ 2,5 bilhões e com uma enorme vantagem: através da construção de pequenas usinas (em cerca de quatro meses) que teriam 30 anos de vida útil.

É possível também ter uma noção geral sobre a magnitude dos custos da contratação de energia emergencial utilizando estimativas dos custos atualmente vigentes. Como o consumo anual de 2002 foi de aproximadamente 310 milhões de MWh e a tarifa média para o consumidor final foi de cerca de R$ 140 o MWh, o faturamento global do setor foi de cerca de R$ 43,4 bilhões. Comparando-o com a capacidade produtiva instalada de 74.994 MW, chegamos a um custo médio de R$ 578,7 mil por MWh. Ele representa cerca de 19% do custo da energia emergencial (R$ 3,11 milhões por MWh, dividindo os R$ 6,7 bilhões pelos 2.153,6 MW), custo ao qual seria preciso adicionar ainda as despesas com os combustíveis (orçadas m R$ 4,3 bilhões) e com a distribuição para os consumidores (incluindo os lucros das empresas), para chegarmos ao preço para o consumidor final. Tais números causam ainda maior perplexidade do que a denúncia discutida acima.

Além disso, assegurar a dolarização dos preços e o cumprimento integral do contrato faz pouco sentido pois deveria haver alguma condicionalidade, dado que a emergência poderia assumir proporções e custos diferentes dos estimados inicialmente, talvez até maiores – o volume, principalmente. Por fim, a falta de licitação é pouco justificável – já que a situação não é tão emergencial – e a confidencialidade dos contratos é absolutamente injustificável, já que a sociedade tem o direito de saber todos os detalhes relativos ao pagamento desse encargo.

2.5. O cúmulo da violação: governo afirma que saímos ganhando

O artigo de Pedro Parente, chefe da Casa Civil da Presidência da República e presidente da Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica (GCE), denominado “O que ganhamos com a crise energética” (57), já anuncia que o governo resolveu propalar o dito popular de que há males que vêm para bem. Entre outros benefícios, Parente afirmou que a redução no consumo de energia permitirá uma retomada da atividade econômica sem necessidade imediata de maior oferta de energia elétrica. 

Afirma ainda que as pessoas e as empresas adquiriram um valor cultural definitivo, uma nova atitude avessa ao desperdício, expressa na mudança dos hábitos de consumo e no empenho em racionalizar o uso de energia na produção. Disse que se tratou de uma política governamental coroada de êxito ao afirmar:

“O que se conseguiu em termos de conscientização para a racionalização por força do racionamento acho que não se conseguiria com cinco anos de programas tradicionais de racionalização.”

Talvez algumas famílias abastadas ou da classe média tenham percebido que poderiam reduzir seu consumo de energia sem grandes perdas de bem estar, permitindo utilizar seu dinheiro para fins mais úteis. O extremo distanciamento das elites face ao que se passa com a população pobre pode até ter induzido Parente a fazer o elogio de uma nova cultura de aversão ao desperdício.

Entretanto, não é possível ser condescendente com o ministro porque ele disse ainda que a sociedade compreendeu a extensão do problema e atendeu à convocação do governo. Quer dizer, não contente em afirmar que a sociedade despertou e percebeu que o racionamento foi uma boa política, Parente ainda sustenta que fizemos isto desde o início, que demos aval ao plano de racionamento!

Quando levamos em conta que uma cesta básica de eletricidade significa um consumo mensal de 183 kwh, mais do que o dobro do teto da classe de consumo de baixa renda definida pelo governo, fica evidente que a queda do consumo significou o sacrifício da satisfação de necessidades básicas e não a eliminação de desperdícios. O fato de o nível de consumo atual não ter voltado ao nível prevalecente antes do racionamento certamente reflete novos hábitos de consumo.

Ocorre que o significado é totalmente diferente do sustentado pelo ministro; houve um redirecionamento de recursos dos pobres para a satisfação de necessidades básicas mais prementes, inclusive porque o elevado valor da tarifa deve tê-los induzido a refazer a relação custo-benefício do consumo de energia elétrica. O que não se pode fazer é o elogio dessa mudança como se ela fosse indolor, como se a dramática escolha entre diversas carências, todas prementes, significasse uma decisão soberana de pessoas felizes com a aquisição de um novo valor cultural!

3. O racionamento como uma expressão do neopatrimonialismo de FHC

O governo FHC adotou uma orientação que acarretou fortes limitações às políticas monetária (juros), fiscal (necessidade de cortes nos gastos fiscais típicos) e externa (opção por uma abertura comercial sem medidas pró-ativas para as exportações e por uma abertura financeira ampla). Somando-as à renúncia à implementação de medidas orientadas para o crescimento econômico e ao estabelecimento de mecanismos de articulação das atividades privadas, o governo FHC só pode atuar visando atender às demandas dos capitais particulares frente à instabilidade econômica, financeira e cambial.

Como o Estado não dispunha de recursos para atender amplos segmentos empresariais e não constituiu políticas através das quais as empresas pudessem pleitear alguma regulação pública, o governo FHC só poderia buscar atender às demandas empresariais de forma privada e informal. Considerando que o governo obteve ampla autonomia de gestão sobre várias instituições da área econômica, notadamente quanto aos bancos, empresas e fundos de pensão estatais, suas medidas necessariamente seletivas (só podem visar capitais particulares) tornaram-se discricionárias face à ausência de mecanismos de controle social sobre o governo.

Como o acesso privado e informal torna-se o único meio pelo qual capitais particulares podem buscar limitar os efeitos da crise sobre seus lucros, o Estado corrompe-se, ou seja, têm adulteradas suas características originais (aquelas que prescrevem um Estado impessoal, universalista e voltado para o interesse público), revela uma depravação de seus hábitos e costumes e age de maneira indefensável (58). Pode-se notar essa corrupção em várias situações relevantes do governo FHC, além do racionamento de energia discutido detidamente aqui.

Embora o déficit da balança comercial e a crise do México justificassem o aumento das tarifas externas em 1995, ficou patente uma estrutura discriminatória de proteção (59), especialmente para os setores automobilístico (favorecido por uma proteção efetiva elevada – somando tarifas da cadeia produtiva e custos de transporte, a proteção chega a 270.9% – , pela guerra fiscal e pelo regime automotivo), para o complexo têxtil-vestuário (aos dois primeiros instrumentos somam-se os créditos do BNDES) e para o setor eletro-eletrônico (ao primeiro instrumento soma-se a Zona Franca de Manaus). De outro lado, em setores como bens de capital e insumos químicos, a participação das importações no consumo interno aumentou de 25 para 40 e de 19 para 30% respectivamente (entre 1993 e 1996). O maior exemplo foi o amplo favorecimento às montadoras de automóveis, carente de argumentos consistentes devido ao alto nível tecnológico do setor (poupador de emprego) e à redução das tarifas de importação das autopeças (geradoras de maior emprego).

A nomeação de Armínio Fraga para a presidência do Banco Central é outro episódio exemplar. Falou-se que o principal qualidade de Fraga era ter gerido com sucesso um fundo de investimentos de propriedade do conhecido megaespeculador George Soros, o que comprovaria seus conhecimentos sobre o funcionamento do mercado, capacitando-o a zelar pelo interesse público com eficiência. No quadro atual, defender eficazmente o Estado significa evitar ataques especulativos contra o real e baixar ao máximo os juros, além de preservar as poupanças dos cidadãos (sendo rigoroso quanto às atividades das instituições financeiras, especialmente as mais especulativas). Noutras palavras, trata-se de reduzir as possibilidades de os capitais financeiros obterem lucro através de ações e/ou pressões sobre o Estado.

Entretanto, como é altamente provável que no futuro próximo Fraga retome sua carreira privada, é plausível acreditar que ele zelaria pelo interesse público e ainda assim imaginasse poder ser recebido de braços abertos por aqueles a quem prejudicou? É difícil crer nisso pois uma política voltada ao interesse público provavelmente suscitaria expectativas de sua continuidade, já que ela seria uma novidade no Brasil, onde nenhuma gestão do Banco Central chegou a alcançar tal reputação.

Outros episódios relevantes do governo FHC suscitam a hipótese de que o Estado corrompido pode ter se tornado corrupto, na medida em que há fundadas suspeitas de que altos funcionários públicos agiram por interesse próprio, inclusive apropriando-se de informações privilegiadas (60).

O âmbito privilegiado para a ocorrência dessas condutas foram as privatizações federais que, sob o governo FHC – entre 1994 e julho de 2001 (61), resultaram na arrecadação de US$ 76 bilhões. Como geralmente foi vendido apenas o controle acionário das empresas, multiplicando a arrecadação por 1.67 (como se em média tivesse sido vendido 60% do capital total das empresas) chegamos a aproximadamente 14% do PIB brasileiro (tomando US$ 934 bilhões como o PIB médio entre 1994 e 2001). Sua importância é ainda maior pois trata-se de setores de infra-estrutura, essenciais para a expansão da economia.

Dentre as privatizações, pontificou o caso Telemar (consórcio que arrematou a Tele Norte Leste, empresa de telefonia fixa do Rio de Janeiro, Norte e Nordeste), quando o então ministro das telecomunicações, Luís Carlos Mendonça de Barros, manteve conversas com André Lara Resende (diretor do BNDES) e com Pérsio Arida (diretor do Banco Opportunity e ex-presidente do Banco Central). Barros disse que o consórcio Telemar, apoiado por fundos de pensão para vencer o leilão de privatização (derrotando o consórcio onde estavam o Opportunity e outros fundos), não teria nem recursos nem competência para gerir a empresa, notadamente por não contar com parceria de uma empresa internacional do setor. O zelo pelo interesse público, implícito no argumento da incompetência, faz pouco sentido pois o descumprimento das exigências de investimentos e de metas de eficiência e qualidade permitiriam à Anatel revogar a concessão. Assim, tudo indica que se tratava de uma disputa entre grupos intra-governamentais, já que é pouco plausível supor que os fundos de pensão, presentes em ambos os lados da contenda, tenham decidido autonomamente participar do processo, dado o controle do governo sobre a nomeação dos seus diretores. Por esse motivo, também é difícil supor que não foram decisões de governo que levaram os fundos de pensão a apoiar o grupo Vicunha na aquisição da CSN e da Vale do Rio Doce, a cujo leilão o grupo Votorantim renunciou depois de saber desse apoio.

Cabe aqui desenvolver um pouco mais as suspeitas de corrupção sob o governo FHC. O caso Telemar é também paradigmático devido à participação de Ricardo Sérgio de Oliveira (62). Tendo tomado parte na arrecadação de fundos para as campanhas de José Serra (1990 a 1996) e de Fernando Henrique (1994 e 1998), Ricardo Sérgio foi nomeado diretor da área internacional do Banco do Brasil em 1995, o que combina com sua experiência (dois anos no Citibank em Nova York mais 15 anos no Crefisul). O que fez pouco sentido foi ele ter indicado João Bosco Madeiro da Costa para a diretoria de investimentos da Fundação Previ, ligada ao banco, que atua somente no Brasil.

Ricardo Sérgio teve atuação decisiva no caso Telemar porque no último momento (antes do leilão) negou o pedido de Luís Carlos Mendonça de Barros para interferir junto à Previ para que ela desse ao Banco Opportunity uma carta de fiança (uma espécie de aval financeiro), sem a qual o banco não teria chances efetivas no leilão de privatização. Ricardo Sérgio disse a Barros que não podia atendê-lo porque já tinha dado uma carta de fiança ao adversário do banco, o consórcio Telemar. Proferiu então a célebre expressão “Estamos no limite da irresponsabilidade”, aludindo à fiança altíssima concedida ao consórcio – patente no fato de que ele só foi capaz de cumprir as metas de investimento quando o BNDES fez um aporte de capital de cerca de R$ 1,5 bilhão.

O favorecimento ao consórcio Telemar torna-se compreensível ao notarmos que um dos seus membros (Carlos Jereissaiti, do grupo La Fonte) disse que doou R$ 2 milhões à campanha de Serra em 1994 e, junto com outro membro do consórcio (grupo Inepar), doou R$ 2,5 milhões à campanha de Fernando Henrique em 1998.

As suspeitas de corrupção tornam-se ainda mas plausíveis quando se observa o aumento do patrimônio declarado de Ricardo Sérgio – de 1.4 para 3.3 milhões de reais entre 1995 e 1998, quando trabalhava no Banco do Brasil – e sua movimentação financeira de 4.7 milhões no biênio 1998-1999 (63). O salário de 8 mil reais no Banco do Brasil não justificava tais montantes e então Ricardo Sérgio alude a lucros e dividendos de suas empresas Planefin e RMC (corretora de valores). Como em 1997 obteve apenas 194 mil reais de dividendos da RMC e a Planefin faturou apenas 250 mil reais, o aumento de R$ 1.1 milhão no patrimônio ficou inexplicado.

A quintuplicação do faturamento da RMC entre 1997 e 1999 (de 4.2 para 21.9 milhões de reais), que pode ter decorrido das operações com fundos de pensão estatais, e a construção de um prédio pela RMC e pela Construtora Ricci (cujo dono, José Stefanes Gringo, é sócio da RMC), adquirido pela Previ, são outros fatos que suscitam suspeitas sobre Ricardo Sérgio. Seu mais recente momento de notoriedade ocorreu em maio de 2002, quando Benjamin Steinbruch declarou que Ricardo Sérgio lhe cobrou R$ 15 milhões como serviço de intermediação na privatização da Vale do Rio Doce. Mendonça de Barros e o ministro Paulo Renato Souza confirmaram as declarações de Steinbruch e comunicaram-na a FHC, que teria dito a Barros: “Eu não sei nada disso e acho que você fez muito bem em não se envolver nesse assunto”. Não cogitou investigar o assunto como se fosse mera intriga, o que evidenciou uma postura no mínimo negligente.

Os escândalos que envolveram outra figura proeminente, o ex-secretário geral da presidência Eduardo Jorge Caldas Pereira (entre 1995 e abril de 1998), revelam outro enriquecimento bastante suspeito. No ano de 1999, seu patrimônio líquido declarado subiu de 871 mil para 1.69 milhões de reais, o que foi atribuído por ele a ganhos de capital (248 mil reais relativos a alienação de imóveis), a 153.7 mil recebidos como doação e 577 mil reais como lucros e dividendos (64).

Como esses últimos provieram de participações acionárias no valor de 366.7 mil reais, adquiridas em 1999, Eduardo Jorge teve um lucro de 157% num único ano. Como se isso não bastasse, tais participações foram obtidas através da referida doação e do empréstimo de 200 mil reais da Blue Chip Consultoria de Projetos Financeiros, pelo qual Eduardo Jorge adquiriu participação de 10% na DTC. Ocorre que a Blue Chip ficou encarregada de oferecer R$ 20 milhões de debêntures da DTC justamente aos maiores fundos de pensão, de cujas direções se sabe que Eduardo Jorge participou da indicação. Assim, o lucro “extraordinário” de Eduardo Jorge não parece ser resultado da ótima performance das empresas na qual possuía participações acionárias.

Talvez o aspecto mais emblemático das articulações entre um Estado corrompido que também se mostra corrupto seja a atitude do governo nas saídas de Barros e Lara Resende (devidas ao caso Telemar), de Arida (fotografado no iate de Fernão Bracher, dono do BBA, um dos operadores de câmbio no país, no fim de semana anterior ao momento em que o Banco Central gastou US$ 5 bilhões para evitar a desvalorização do real) e de Francisco Lopes (escândalo Marka/Fonte Cindam). Como ficou evidente que tais saídas se deveram às suspeitas levantadas publicamente, o fato de o governo isentá-los de culpa e elogiá-los caracteriza uma conduta altamente questionável. Afirmando a inocência desses altos funcionários, o governo deveria mantê-los e investigar as denúncias, não só como dever de gratidão para com eles como para dar uma ampla satisfação à opinião pública.

Em suma, esses episódios revelam que o governo FHC atuou seletiva e discricionariamente num contexto no qual as relações entre Estado e economia assumiram o caráter de uma. forte concorrência sobre o público privatizado, posto que este estava virtualmente impermeável a mecanismos democráticos de decisão. O exercício discricionário quanto às regras e aos resultados das disputas travadas entre grupos empresariais suscita a hipótese de que a gestão estatal pautou-se por um caráter patrimonialista, fazendo com que o conceito weberiano abaixo torne-se passível de utilização:

“o direito do senhor, interpretado até então como direito preeminente dos associados, converte-se em seu direito próprio, apropriado por ele da mesma forma (em princípio) que um objeto possuído de natureza qualquer, valorizável (por venda, penhora ou partilha entre herdeiros), em princípio, como outra oportunidade econômica qualquer” (Weber,1991:151). (65).

A conceituação soa estranha pois, para a maioria dos especialistas em Weber, o patrimonialismo está associado a sociedades tradicionais (nas quais as pessoas agem e obedecem à autoridade devido à tradição, entendida como crença na rotina de há muito estabelecida). Entretanto, Schwartzman (66) conceitua como neopatrimoniais (ou submetidas ao patrimonialismo moderno) as sociedades que, à margem da revolução burguesa clássica (democrático-liberal) se burocratizaram (logo se modernizaram, pois a crença na validade do estatuto legal toma o lugar da tradição) mas não lograram alcançar a vigência da forma racional-legal como paradigma das relações Estado-sociedade.

A especificidade da posição de Schwartzman está em associar a vigência dessa forma ao estabelecimento de relações entre Estado e sociedade através de uma dinâmica contratualista, ou seja, de interações entre unidades relativamente autônomas que estabelecem acordos de forma algo soberana. Em função desse ponto de vista, Schwartzman afirma que a dominação racional-legal corresponde a uma evolução do feudalismo (sociedade tradicional onde havia certa entre contratualidade entre Estado e sociedade) e a dominação neopatrimonialista a uma evolução do patrimonialismo tradicional, o qual teria se modernizado sem romper com o primado do Estado sobre a sociedade, sem que o estatuto legal e a burocracia que o aplica sejam expressões da regularidade abstrata do exercício da autoridade (ordens objetivas e imparciais que caracterizam a forma racional-legal).

É possível sustentar a hipótese de que uma gestão estatal de caráter neopatrimonialista vem ocorrendo ao longo de toda a nossa história recente, o que permite lançar luzes sobre suas eventuais características no governo FHC. No período 1930/64, caracterizado pelo comando estatal de um processo de industrialização assentado na substituição de importações, os regimes especiais de importação (tarifas e exigência ou não de cobertura cambial) e a concessão de créditos subsidiados por Banco do Brasil e BNDES (de importância ainda maior do que atualmente, dada a ausência de grandes grupos financeiros privados na época) devem ter sido decisivos para o predomínio de interesses de setores ou grupos econômicos mais próximos do grupo político dirigente. Os investimentos e as compras das empresas estatais e do governo parecem ter sido acompanhados por um vultoso enriquecimento de fornecedores e notadamente de empreiteiras privadas, cabendo relembrar que Jânio Quadros venceu as eleições presidenciais de 1960 em grande medida através das denúncias de corrupção relativas à construção de Brasília pelo governo Kubitschek. No regime militar, o forte incrementos dos fundos geridos por bancos e empresas estatais (aqui com a grande presença de Telebrás, Eletrobrás e Petroquisa, entre outras) podem ter reforçado consideravelmente os mecanismos neopatrimonialistas citados logo acima. Nos períodos de desaceleração (1975/80) ou de crise (1981/85) econômica, processos como a estatização de dívidas privadas e o represamento dos preços estatais também podem ter sido decisivos.

Dos três governos após a redemocratização, pode-se dizer sinteticamente que os processos citados quanto ao regime militar podem ter prevalecido no governo Sarney (1985/89), apesar da redução do volume de recursos disponíveis e da sua menor autonomia política. O governo Collor começou a implantar a agenda neoliberal (abertura internacional e privatização) e foi exposta publicamente sua tentativa de exercer um forte neopatrimonialismo, através da negociação de recursos públicos para benefícios privados rateados com os governantes, mas parece ter ficado claro que não possuía autonomia para tanto. O governo Itamar teve ainda menos autonomia, ficando conhecido principalmente pela nomeação de mineiros – a chamada “República do pão de queijo”.

De outra maneira, o governo FHC, insulado da sociedade e das instituições públicas de controle, tomou decisões que concederam benefícios de forma seletiva (para capitais particulares) e arbitrária, através de instrumentos de sua exclusiva lavra. Ao serem deixados rastros de benefícios recebidos pelos governantes, como as suspeitas de corrupção discutidas no item anterior, as ações autoritárias fortalecem a hipótese de neopatrimonialismo. Entretanto, como há várias limitações à atuação do Estado, especialmente frente aos interesses internacionais (imperialismo) e financeiros, incluindo os imperativos da agenda neoliberal, o neopatrimonialismo do governo FHC não foi tão decisivo para a conformação das relações entre Estado, economia e sociedade como o foram os neopatrimonialismos de períodos anteriores, embora tenha sido crucial para eleger os principais beneficiários individuais das fortes transformações ocorridas (privatização e ampla desnacionalização da economia).

Por outro lado, esta diferença é ao mesmo tempo a maior expressão da relevância do neopatrimonialismo do governo FHC, precisamente porque sua natureza eminentemente reativa (revelando uma autonomização do mercado, que comanda as ações de um Estado que não produz previsibilidade para o cálculo empresarial de longo prazo) combina-se à renúncia a uma articulação entre segmentos empresariais em torno de algum projeto nacional, como ocorria anteriormente. Tais características colocam a corrupção, no duplo sentido utilizado, como meio virtualmente exclusivo de acesso ao Estado, tornando-a mais decisiva do que havia sido nas fases “desenvolvimentistas” anteriores. Além disso, e por isso, ocorre um encolhimento das dimensões políticas pelas quais a sociedade brasileira poderia estar discutindo projetos alternativos.

Entretanto, isto não quer dizer ausência de crise política. Discutiu-se que a crise econômica (vulnerabilidade externa e o baixo crescimento econômico) incrementou diversas formas de regulação estatal a partir de 1996, multiplicando as práticas discricionárias desse governo, muitas já citadas. O governo perdeu parte de sua autonomia nesse processo porque tais práticas não só não levaram à retomada do crescimento como também não satisfizeram as demandas dos grupos políticos e econômicos, especialmente porque elas cresceram precisamente devido à crise econômica e à evidência de práticas discricionárias e porque elas se depararam com as severas restrições impostas pelo fortíssimo ajuste fiscal, especialmente após o acordo com o FMI [68].

Como a crise econômica e a proliferação de escândalos no governo vêm prejudicando as perspectivas eleitorais dos governistas, isto deve ter levado os políticos, subalternos frente à equipe econômica, a exigir maiores recompensas por seu apoio ao governo e a atacar os rivais na disputa pelos recursos públicos, passando inclusive a criticá-lo (como o ex-senador Antônio Carlos Magalhães com o fundo da pobreza) para se desvincularem um pouco do desgaste sofrido pelo governo. Como as denúncias sobre os ministérios também proliferaram, pode-se supor que os políticos também estão tomando parte na furiosa concorrência por recursos de um público privatizado, unindo históricas práticas neopatrimonialistas às novas formas discutidas neste texto.

NOTAS

[*] .  Doutor em Sociologia pela USP, pesquisador do Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania da FFLCH/USP (nedic@usp.br), professor da Escola de Sociologia e Política de São Paulo e membro do Instituto de Estudos dos Direitos, Política e Sociedade (IEDIS). O presente texto integra o relatório final da pesquisa Privatização, regulação dos serviços públicos e direitos da cidadania, desenvolvida no âmbito do programa MOST (The Management of Social Transformations) da UNESCO.

[1.] Vide (V.) CARVALHO, Joaquim. F.- “Macunaíma nos bastidores da privatização”, Correio da Cidadania, Edição 237, 2001, acessado no site www.correiocidadania.com.br

[2.] V. CARVALHO, Joaquim. F. – “A história da crise do sistema elétrico, Correio da Cidadania, Edição 244, 2001, acessado no site www.correiocidadania.com.br

[3.] V. nota 2 supracitada.

[4.] V. CARVALHO, Joaquim. F.- Explicação para a guerra pelo controle do sistema elétrico, Correio da Cidadania, Edição 244, 2002, acessado no site www.correiocidadania.com.br e O Estado de São Paulo (OESP) – 06/05/2001, B5, para tarifa média ao consumidor final.

[5.] Entrevista do professor da UFRJ à Folha de São Paulo em 06/05/2001, A-10.

[6.] Instituto de Desenvolvimento Estratégico do Setor Elétrico (ILUMINA). Vide Conto do Vigário, em Carta Capital, 06/06/2001, p. 37.

[7.] V. DIAS LEITE, Antônio, THIBAU, Mauro, PENNA, João C., BHERING, Mário & ALQUERES, José L. – O futuro da energia elétrica no Brasil, em OESP, 06/05/2001, B4. Os dois primeiros foram ministros de Minas e Energia, o terceiro foi presidente de Furnas e os dois últimos foram presidentes da Eletrobrás.

[8.] V. SAUER, Ildo – São Pedro é inocente, Carta Capital, 09/05/2001, pp. 62-3.

[9.] V. DIAS LEITE et alii, idem à nota 7 supracitada

[10.] V. ILUMINA- Energia – Garantia e Direitos, apresentação no Congresso Brasileiro de Energia Elétrica em 2002, acessado em www.ilumina.org.br/cbee2.ppt.

[11.] V. ARAÚJO, Roberto P. – Califórnia e Brasil: pouco em comum?, OESP, 28/02/2001, B4.

[12.] V. SAUER, idem à nota 8 supracitada.

[13.] V. ILUMINA, idem à nota 10 supracitada.

[14.] V. CALDAS, Suely – Causas do racionamento, em OESP, 13/05/2001, B2.

[15.] V. Oliveira, idem à nota 5 supracitada.

[16.] V. BENJAMIN, César – Foi loucura mas teve método: Gênese, dinâmica e sentido da crise energética brasileira, em Caros Amigos, junho de 2001.

[17.] V. BELLUZZO, Luís Gonzaga M. – O rei da vela, em Carta Capital, 06/06/2001, pp. 34-5.

[18.] V. CAMARGO, Fernando – O fim de um ciclo, em Carta Capital, 06/06/2001, pp. 36.

[19.] V. GONÇALVES, Reinaldo –“Centralização do capital em escala global e desnacionalização da economia brasileira”, In VEIGA, Pedro (2000) (org.) –O Brasil e os desafios da globalização, São Paulo: Sobeet.

[20.] Conforme DIAS LEITE et alii, idem à nota 7 supracitada

[21.] V. FSP, 07/12/1997, 1-6, e FSP 25/07/2001, 1-7.

[22.] A análise que segue partiu de BENJAMIN (nota 16 supracitada) mas chegou a conclusões que não constam desse texto.

[23.] V. OESP, 02/06/2001, B 3.

[24.] V. SAUER, idem à nota 8 supracitada.

[25.] V. DIAS LEITE et alii, idem à nota 7 supracitada.

[26.] Como salientou Adílson de Oliveira, idem à nota 5 supracitada.

[27.] V. SAUER, Ildo – “Como sair do escuro”, in Carta Capital, 06/06/2001, pp. 38.

[28.] V. Oliveira, idem à nota 5 supracitada

[29.] Os dados forma apresentados em IDEC (Instituto de Defesa do Consumidor) – O consumidor e a reformulação do setor elétrico, acessado em www.idec.org.br.

[30.] V. OESP, 04/07/2002, B5.

[31.] V. OESP, 09/04/1999, B3.

[32.] V. FUNDAP (Fundação para o Desenvolvimento Administrativo)– Indicadores DIESP, São Paulo: Fundap, julho de 2001.

[33.] V. OESP, 04/06/2000, B3.

[34.] V. IDEC (Instituto de Defesa do Consumidor) – Serviços privatizados: Tarifas de energia elétrica, p. 2, acessado em www.idec.org.br

[35.] V. OESP, 12/07/2002, B8.

[36.] V. Cesta básica de eletricidade, idem à nota 10 supracitada.

[37.] V. OESP, 14/07/2002, B8.

[38.] V. IDEC, idem à nota 34 supracitada.

[39.] V. WALD, Arnoldo – As soluções dadas à crise de energia, Valor Econômico, 28/12/2002, B2.

[40.] V. LOPES FILHO, Osíris – Strip-tease assexuado, em Correio da Cidadania, Edição 247, 2001, acessado no site www.correiocidadania.com.br

[41.] V. OESP, 28/05/2001, B3.

[42.] V. RODRIGUES, Gilberto M. A. –Conta de energia e direitos humanos, em  Correio da Cidadania, Edição 257, 2001, acessado no site www.correiocidadania.com.br

[43.] V. CARVALHO, Joaquim. F. – Tarifas e distribuição de renda, em Correio da Cidadania, Edição 252, 2001, acessado no site www.correiocidadania.com.br

[44.] V. LOPES, Othon A.- Apagão jurídico, em Correio da Cidadania, Edição 237, 2001, acessado no site www.correiocidadania.com.br

[45.] V. LOPES FILHO, idem à nota 40 supracitada.

[46.] V. ILUMINA, idem à nota 10 supracitada.

[47.] V. IDEC, idem à nota 34 supracitada.

[48.] V. WALD, idem à nota 39 supracitada

[49.] V. O Estado de São Paulo (OESP), 03/06/2002, B5 e OESP, 29/07/2001, B3.

[50.] V. SAUER, Ildo, entrevista ao jornal Hora do Povo 3-6/05/2002, p.2.

[51.] Conforme SAUER, Ildo et alii (2002) – O racionamento de energia elétrica decretado em 2001: Estudo das causas e responsabilidades e análise das irregularidades e dos índices de improbidade na compra de energia emergencial e das compensações às concessionárias, São Paulo: IEE (Instituto de Eletrotécnica e Energia), USP. Os dados da economia de energia e da tarifa média provêm de órgãos do governo.

[52.] Conforme disse SAUER, idem à nota 49 supracitada.

[53.] V. ILUMINA, idem à nota 10 supracitada.

[54.] V. OESP, 03/06/2002, B5.

[55.] V. OESP, 12/07/2001, B8.

[56.] V. OESP, 20/03/2002, B7.

[57.] Artigo publicado na Revista Sempre Brasil, janeiro/março de 2002, do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável (CEBDS).

[58.] V. HOUAISS, Antônio & VILLAR, Mauro de Salles (2001) – Dicionário Houaiss da língua portuguesa, Rio de Janeiro: Objetiva. Os dois primeiros significados constam do verbete corrupção e o último – age de maneira indefensável – do verbete corrupto.

[59.] V. VEIGA, Pedro (2000) –“As transformações na indústria e o desempenho da exportações brasileiras nos anos 90”, in VEIGA, Pedro (2000) (org.) –O Brasil e os desafios da globalização, São Paulo: Sobeet.

[60.] V. HOUAISS & VILLAR (2001), op. cit. O primeiro significado consta do verbete corrupção e o segundo do verbete corrupto.

[61.] V. FUNDAP (2001) – Indicadores DIESP, São Paulo: Fundap, julho.

[62.] V. Veja, 8/5/2002, pp.80-90.

[63.] Com a suspeita de sonegação, a Receita Federal quebrou o sigilo bancário e obteve tais números mas não poderá usar essa informação até que seja cassada a liminar obtida por Ricardo Sérgio V. Folha de São Paulo (FSP), 14/07/2002, A 11.

[64.] Conforme FSP, 10/08/2000, A 4.

[65.] WEBER, Max (1991) – Economia e Sociedade, volume 1, Brasília: Editora Universidade de Brasília.

[66.] SCHWARTZMAN, Simon (1988) – As bases autoritárias do Estado brasileiro, Rio de Janeiro: Campus, pp. 59-63.

[67.] Para se ter uma idéia, os superávits primários do governo (receitas menos gastos fiscais antes do pagamento dos encargos públicos) chegaram a 4% do PIB, valor aproximado ao déficit de transações correntes com o exterior.