Résumé

Quand les politologues distinguent l’« élaboration d’une politique » de sa « mise en œuvre », les termes de cette différenciation évoquent celle qu’établit le droit positif entre fonctions « législatives » et fonctions a exécutives «. Mais c’est dans une intention normative que le droit positif fait reposer la responsabilité des décisions légitimantes sur certains processus politiques, dispensant ainsi de s’auto-légitimer les agents chargés de l’application. Cette distinction normative est volontairement conçue en négligeant le fait que, dans la réalité, les deux phases du processus sont interdépendantes. En effet, les législateurs prennent en considération les facteurs agissant sur les probabilités d’observance de leurs décisions, et ceux qui les appliquent, lorsqu’ils usent de leur marge d’appréciation, sont mis en demeure de légitimer la manière dont ils « exécutent » la loi. Pour les sciences politiques, l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique s’inscrivent dans un processus continu en une succession indifférenciée de points de décision. Cette analyse s’appuie sur des exemples empruntés à des domaines relevant de conceptions différentes des fonctions de la loi : politiques traditionnelles, comme le droit pénal et la mobilisation des tribunaux pour les affaires de droit privé, aussi bien que régulatrices, comme la protection de l’environnement, et incitatives, comme la politique de l’emploi.

Summary

If political scientists differentiate « policy formulation » from a « implementation » their terminology appears like the distinction in jurisprudence between « legislative » functions and « executive » ones. But jurisprudence has a normative purpose in mind by putting the burden of legitimizing decisions on certain policy processes, thus relieving administrators from legitimation on their own. Their normative distinction is purposively designed to overlook that in actual process both are interrelated : legislators consider the factors influencing the likelihood of compliance to their decisions, and administrators when using discretion are challenged to legitimize the way they a execute « law. The explanatory power of policy sciences which look at policy formulation and implementation as a continuous process with an undifferentiated series of decision points is exemplified by reference to policy are as with different patterns of the use of law : traditional policy are as like penal law, mobilizing courts for private law cases, as well as regulatorv policies like environmental protection, and stimulating ones like labour mark et policies.

Le terme anglais « implementation »  [1] est devenu le terme sous lequel on désigne les problèmes que rencontrent les décideurs dans des domaines très divers. On l’emploie depuis longtemps dans la théorie de la gestion des entreprises. Citons, par exemple, l’étude dans laquelle Mumford et Pettigrew  [2] , examinant la mise en œuvre de la décision d’une firme d’implanter un système électronique de traitement de l’information, découvrent un certain nombre de conséquences imprévues sur les relations établies et les répartitions du pouvoir au sein de cette organisation. Dans ce cas, comme dans n’importe quel autre, le concept trouve son origine dans les problèmes des décideurs qui sont désappointés si leur intention initiale n’est pas réalisée.

On a fait observer à plusieurs reprises que l’engagement très fort des spécialistes américains dans les programmes de réforme des années 60 et les déceptions qu’ils ont ressenties pendant les années 70 pouvaient expliquer leur préoccupation pour la mise en œuvre. Il en est de même pour les politologues allemands : ayant participé activement aux processus d’élaboration de la politique et partagé les attentes sérieuses attachées aux programmes de réforme(s), ils ont, après coup, tenté d’expliquer pourquoi un petit nombre seulement de ces grands espoirs s’est réalisé. Ces déceptions de voir de grands espoirs anéantis pourraient être simplement la conséquence de l’irréalisme des attentes de ceux qui ont élaboré la politique. Ce serait particulièrement le cas des décisions politiques (et législatives) qui sont prises dans un climat (de) polémique : les décideurs politiques, lorsque une question est politisée, trouvent souvent une porte de sortie dans la prise d’une décision symbolique dont ils savent au préalable qu’elle restera sans effet au stade de la mise en œuvre. Après coup, seuls les partisans convaincus pourraient être déçus ; les politiciens professionnels ne le seront pas.

Dans cet article, la discussion portera sur la mise en œuvre en tant que problème des législateurs, c’est-à-dire sur un objet précis d’analyse de la politique d’État. La mise en œuvre des lois, comme celle d’autres programmes politiques, entraîne des conséquences imprévues, des déplacements d’objectifs et des modifications des conceptions initiales. Les programmes à définition juridique sont différents d’une autre forme de politique en ce sens que le droit ne se prête pas toujours à une évaluation en fonction de critères de réalisation d’objectifs, on l’évaluerait plutôt selon des critères d’accomplissement de normes spécifiques. Bien entendu ces deux types de critères se confondent : les décideurs politiques utilisent le droit parmi d’autres moyens pour parvenir à leurs fins et les législateurs ont en fait des objectifs politiques à l’esprit, lorsqu’ils attendent un certain accomplissement des réglementations qu’ils conçoivent. Cependant, sur le plan de l’analyse, nous ferions une distinction entre une politique centrée sur des objectifs et les « programmes conditionnels » centrés sur la règle.

Les législateurs, comme tous les autres décideurs politiques, doivent envisager les problèmes de la mise en œuvre et sont à la recherche d’analyses politiques afin de mieux prévoir les glissements et difficultés susceptibles de se produire pendant ce processus. C’est ainsi que s’est formé le besoin de « recherche sur la mise en œuvre » : dans ce cas, le développement scientifique se trouve stimulé par l’action réciproque des hommes de science et des services gouvernementaux. Le concept de « mise en œuvre » a été introduit par les décideurs politiques confrontés aux problèmes pratiques posés par la manière de réaliser leurs intentions. Il sert de mot de ralliement qui suscite des contributions émanant de différentes disciplines universitaires : analyse du processus politique, sociologie des organisations, évaluation de l’impact, évaluation de la politique, etc. Il faut espérer, qu’à la longue, l’accumulation de ces apports, dont chacun est marqué par quelque discipline traditionnelle, constituera un champ d’études pluridisciplinaires présentant une certaine convergence théorique.

Depuis longtemps, le droit positif a établi une distinction identique à celle qui existe entre « élaboration de la politique » et « mise en œuvre », mais dans une intention normative : le fait de séparer les fonctions « législatives » des fonctions « exécutives » a placé la charge des décisions légitimantes sur certains processus politiques, en déchargeant ainsi les autres puisque les premiers sont les principaux producteurs de légitimité. Cette distinction normative néglige à dessein le fait que dans le processus réel, les deux types de fonctions sont étroitement liés ; en fait, les législateurs prennent en considération les facteurs qui influencent les probabilités d’observance de leurs décisions, et ceux qui les appliquent, lorsqu’ils font usage de leur marge d’appréciation, sont mis en demeure de légitimer leur façon d’« exécuter » la loi. Par conséquent, il existe une critique sous-jacente de l’idéologie juridique dans le fait que les sciences politiques ignorent la séparation entre l’élaboration de la politique et sa mise en œuvre, les considérant toutes deux comme un processus continu présentant « une succession indifférenciée de points de décision » (Pressman, Wildavsky, 1973)  [3] .

Dans cet article, j’essaierai de démontrer qu’il est utile de différencier élaboration et mise en œuvre d’une politique même si on les perçoit comme interdépendantes. Je considère cette distinction entre l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique comme un moyen de légitimer des décisions juridiques destinées à fonder légitimement d’autres décisions ultérieures. Cette façon traditionnelle de concevoir la prise de décision au plan juridique est particulièrement répandue chez les décideurs appartenant aux cultures politiques légalistes, comme c’est le cas pour la culture allemande. Mon exposé portera sur quelques-unes des limites de leurs concepts, en démontrant l’utilité de stratégies de recherches visant à élaborer, également pour les programmes juridiques, une théorie de la mise en œuvre basée sur l’empirisme

I. L’élaboration de la politique et sa mise en œuvre

Dans les années 1970, ont été publiées un certain nombre d’études sur le processus d’élaboration de la politique en RFA, décrivant les actions de l’administration gouvernementale relatives à la législation soumise au parlement, ainsi que celles concernant la phase post-législative de mise en œuvre des programmes au sein des bureaux administratifs des onze états fédéraux. Il s’agissait des premiers travaux rompant avec une conception traditionnelle considérant que la politique s’arrête avec la ratification définitive d’une loi.

Le fait que les études antérieures se limitaient aux processus d’élaboration de la politique, est à rattacher à la prédominance en Europe de la notion de la séparation des pouvoirs. Cette notion est propre aux théories normatives des institutions démocratiques : de même que les décisions législatives tirent leur légitimité de l’accomplissement des procédures démocratiques, de même, la théorie traditionnelle fonde la légitimité des décisions administratives sur l’existence de décisions législatives obligatoires.

À la lecture de Montesquieu, sa théorie nous apparaît comme une tentative d’élaboration d’un critère normatif, dont la fonction principale est de délégitimer les structures de pouvoir absolu de son époque. De nos jours, toutefois, la théorie de la séparation des pouvoirs, défendue à l’origine par Montesquieu, est souvent prise comme une description des processus politiques de l’époque actuelle – et, pratiquement, nombreux sont les décideurs politiques qui considèrent leur rôle en fonction de ce modèle normatif préconçu. En raison du poids de ces préconceptions normatives, il n’est pas suffisant d’attirer seulement l’attention sur le caractère empirique des processus politiques ; caractère qui les fait apparaître comme une séquence décisionnelle souvent limitée du fait du déplacement ultérieur des objectifs et du non-accomplissement des intentions initiales. Si nous devions expliquer seulement les productions de la politique, une différenciation stricte entre son élaboration et sa mise en œuvre serait sans signification. Naturellement, on ne peut déduire de l’interprétation de la lettre d’une loi ou d’un programme politique ce que l’un ou l’autre « fait » concrètement. Le résultat atteint dépend des décisions prises ultérieurement et des institutions chargées de la mise en œuvre. Mais il existe une différence selon que les services de mise en œuvre trouvent leur légitimation dans l’« observation stricte d’un programme légal » ou qu’ils se considèrent comme agissant avec un certain pouvoir discrétionnaire ou même comme « essayant de réaliser des objectifs politiques » (cf. Sabatier/Mazmanian, 1983)  [4] .

Cette notion de la légitimation apparaît également dans les travaux sur la mise en œuvre qui étudient une décision législative et son intention, cette dernière constituant le point de référence pour l’évaluation de la réalisation ou des déplacements des objectifs initiaux. Van Meter et Van Horn  [5] énoncent cela très clairement dans leur définition : « la mise en œuvre de la politique comprend les actions entreprises par des personnes (individus ou groupes) publiques ou privées en vue de la réalisation d’objectifs énoncés dans une décision politique antérieure ». La réflexion sur la mise en œuvre n’a de sens que s’il existe un consensus sur le fait que certaines décisions politiques peuvent légitimement déterminer des décisions ultérieures : c’est-à-dire si, dans la perception de la plupart des acteurs, il existe une différenciation entre l’élaboration et la réalisation d’une politique.

Ainsi, la théorie de la mise en œuvre est le produit des conceptions normatives qui continuent de différencier, dans le processus politique, les processus légitimants des processus légitimés. Cependant, au stade de l’élaboration, les décideurs politiques ont à prévoir la structure institutionnelle de la phase de mise en œuvre. Et, en sens inverse ceux qui mettent en œuvre la politique peuvent, en fonction de leurs intérêts directs, tenter d’influencer les décideurs. Ainsi, nous ne croyons pas qu’il soit efficace de séparer élaboration et mise en œuvre d’une politique, mais nous traitons cette séparation comme un moyen heuristique nous permettant d’analyser leurs interdépendances réciproques.

II. Des concepts connexes : mise en œuvre, observance et impact

En ne tenant pas pour acquis que les politiques produisent les résultats annoncés par les législateurs, la théorie de la mise en œuvre rejoint les questions d’« impact ». Tandis que les études sur « impact » se centrent sur l’évaluation des résultats voulus et involontaires de la politique, les travaux sur la « mise en œuvre » tentent d’expliquer l’impact.

De même, les problèmes de mise en œuvre ont quelque rapport avec ceux relatifs à « l’observance ». Si les programmes législatifs étaient réellement adaptés à leur objectif, on pourrait se contenter d’évaluer l’observance. Cependant, bien des programmes de loi comportent des hypothèses douteuses sur les rapports entre les règles posées et les objectifs projetés. On pour ait éventuellement constater que l’observance atteint un taux élevé et, malgré cela, (ou même à cause du ritualisme de l’observance) due les objectifs projetés n’ont pas été réalisés Bardach/Kagan, 1982)  [6] .

La plupart des programmes législatifs sont quelque peu ambigus en ce qui concerne les trois critères d’évaluation de l’impact : les règles, les objectifs ainsi que leurs interrelations. C’est pourquoi nous voudrions étudier l’observance en prenant comme base de départ les règles obligatoires et en cherchant jusqu’à quel point elles sont respectées ou non. Mais nous aimerions aussi connaître leur impact en considérant la loi comme un programme centré sur un objectif et en recherchant si les intentions initiales sont ou non réalisées. L’étude de la mise en œuvre devrait considérer ces deux points de vue en établissant le rapport entre les divers niveaux d’observance et les différentes variations de l’impact. Elle pourrait parfois démontrer que l’observance ne conduit pas à l’impact souhaité parce que, au départ, on a mal conçu les programmes. Elle pourrait parfois révéler une corrélation entre l’observance et l’impact souhaité. Il s’agirait d’expliciter quand cette corrélation est positive, quand elle est négative et quand il n’existe aucune corrélation entre les deux.

III. Quatre exemples de l’importance sociale des structures de mise en œuvre

Illustrons par quatre exemples le rapport de l’impact à l’observance :

III.1. Premier exempte : un programme législatif « à l’ancienne mode » : le droit pénal

En raison de la précision de ses prescriptions, de la complexité de sa dogmatique et de l’importance de son dispositif de contrôle par la police, le parquet et le juge, on peut considérer que le droit pénal appartient à une catégorie qui possède une vaste infrastructure sauvegardant la mise en application de ses décisions. Cependant, la police et le parquet sont loin de « contrôler » le comportement délinquant. En disant cela nous ne voulons pas attirer l’attention sur le nombre important de délits non élucidés, que l’on pourrait considérer comme étant «« contrôlé » au moins en raison de leur enregistrement par la police. Nous voulons plutôt souligner la tendance des stratégies organisationnelles à détecter certains types de délits (comme les vols ou les coups et blessures des cols bleus) et l’absence de stratégies pour détecter d’autres types de délits (tels que la fraude ou l’escroquerie des cois blancs). Des tentatives récentes pour accroître la capacité des services spécialisés dans la répression de la délinquance des cols blancs ont eu pour résultat une augmentation de l’enregistrement policier de ce type de délinquance. En ce qui concerne les délits, les chances de détection demeurent, pour une large part, dépendantes de leur signalement par les victimes, mais, en dernière limite, elles restent dépendantes des compétences et de l’organisation des services de mise en œuvre.

Lorsqu’ils édictent un programme par voie législative, les législateurs prévoient habituellement les compétences des services de mise en œuvre. Très souvent, cependant, l’ambiguïté politique se manifeste par des décisions symboliques de droit positif, qui ne donnent pas aux services des moyens de mise en œuvre qui aient une chance quelconque d’efficacité. C’est le cas des lois en matière d’avortement : les combats hautement symboliques à propos de la législation contre l’avortement restant sans effet, les services chargés des poursuites montrent depuis longtemps peu de rigueur dans l’application de la loi, et n’aboutissent à des sanctions pénales que dans des cas extrêmement rares. La légalisation totale de l’avortement rencontre une vive opposition de la part de groupes qui, dans le même temps, n’agissent pas dans le sens d’une effectivité réelle des poursuites. C’est en grande partie l’importance symbolique des lois sur l’avortement qui engendre la politisation de la question : dans sa pratique, la mise en œuvre en a depuis longtemps aboli le sanctionne ment.

On sait que les lois remplissent des fonctions symboliques. La proportion dans laquelle elles le font exclusivement varie. Elles y parviennent d’autant mieux qu’on laisse aux services de mise en œuvre le soin de déterminer le niveau d’exécution. La « sous-application » des lois dont l’importance est hautement symbolique constitue une façon de les adapter à des normes sociales discutées, particulièrement dans le cas où existent des points de vue contradictoires quant à l’obsolescence d’une prescription légale.

III.2. Deuxième exemple : les lois et les réglementations concernant la politique de l’environnement

Comme Renate Mayntz l’a établi (1978)  [7] , le vote au Parlement des lois sur la destruction des déchets et la pollution de l’air et des eaux en R.F.A. a rencontré une résistance relativement faible, simplement parce que la définition des normes et les méthodes d’application étaient laissées à l’appréciation des autorités locales. Il n’existe pas de dissensus général sur la nécessité d’exercer un contrôle plus strict dans le domaine de l’environnement, mais on peut s’attendre à rencontrer une vive résistance aussitôt que sont définies des normes précises et qu’il devient vraisemblable qu’elles vont être mises en œuvre. Dans le processus d’élaboration de la politique, on évite les conflits en laissant les détails de l’application aux services de mise en œuvre. Il est possible qu’une loi énonce très clairement ses objectifs et ses critères comme les lois sur la destruction des déchets qui définissent ce qu’on doit considérer comme « destruction obligatoire de déchets » – mais la charge de la mise en œuvre est laissée aux services, qui eux ont un intérêt direct à les interpréter avec indulgence. Dans le cas de la destruction des déchets, par exemple :

1) tous les conflits sont délégués à un niveau de règlement régional dans lequel il est très probable qu’existe une coalition d’intérêts entre les autorités locales (intéressées à maximiser leurs revenus fiscaux en étant attractifs pour l’industrie) et les producteurs de déchets industriels (Hucke et al. 1980)  [8] .

2) Ceci entraîne, au plan local, des différences dans le taux d’application et l’intensité d’exécution de la politique générale. Les autorités locales ont tendance à se montrer plus strictes

là où les problèmes de déchets industriels ne sont pas très importants, elles penchent vers plus d’indulgence quand l’application stricte des normes légales risquerait de gêner plus sérieusement l’industrie locale. Ainsi, plus les problèmes locaux de déchets industriels sont sérieux, plus les déficiences dans la mise en application tendent à augmenter.

La non-application au niveau local de politiques décidées à l’échelon central n’est pas nécessairement une mauvaise chose. Les décisions prises à l’échelon central ont tendance à ne pas tenir compte des conditions diverses susceptibles de faire obstacle à la mise en œuvre et de produire des effets contraires. Dans le cas de la loi sur la destruction des déchets, son application stricte, selon des normes identiques, paraît tout à fait irréaliste. La seule alternative, qui consisterait à abaisser le niveau des normes de manière que même les collectivités qui connaissent des problèmes très sérieux soient à même de les appliquer, aurait laissé une plus grande partie du pays sans aucune exigence effective concernant la destruction des déchets. Ainsi, le fait de permettre des déficiences dans l’application a quelque peu amélioré la situation dans l’ensemble des collectivités, laissant la décision finale à la discrétion de ceux qui mettent en œuvre au niveau local (cf. Bohne, 1980)  [9] .

III.3. Troisième exemple : la mobilisation du droit privé

Les lois, qui contrôlent le comportement en imposant des sanctions négatives, ont besoin d’organismes de surveillance et de mise en application. Les droits mutuels des citoyens, tels qu’ils sont établis en droit privé, ne sont pourvus d’aucun dispositif autoritaire de ce genre pour leur mise en œuvre. Leur respect est soumis au recours au droit privé par les parties concernées (cf. Blankenburg, 1980)  [10] . Il y a de nombreuses barrières à franchir : l’individu doit connaître son droit en tant que tel, il doit savoir à quelles institutions s’adresser, quel langage et quelle procédure employer pour faire appel à la justice, il doit être motivé pour agir dans ce sens et accepter d’en supporter les frais ; enfin, il a à intenter réellement l’action légale. Il est évident que l’accès aux tribunaux et aux hommes de loi est plus facile pour les classes moyennes, ce qui entraîne, pour le droit privé, une tendance à renforcer les inégalités sociales au lieu de les compenser. Bien sûr, il y a des hommes de loi pour apporter aide et conseil en la matière, mais les gens de faible niveau culturel et de statut social défavorisé se heurtent aux mêmes barrières quand il s’agit de les consulter. Indépendamment de la lettre du droit, les conditions d’accès aux tribunaux et aux conseils juridiques sont déterminantes quant à la réalisation sociale des droits légaux. La mise en œuvre (ou l’efficacité) du droit privé dépend d’une infrastructure institutionnelle qui organise l’accès aux moyens Juridiques.

Depuis longtemps, le droit privé a admis qu’il s’adresse à des citoyens égaux en détermination et en compétence dans la revendication de leurs droits. Cependant, la recherche a mis en évidence une de revendications latentes (c’est-à-dire non exprimées officiellement). Il ne faut pas conclure normative ment de ce genre de découvertes que les hommes de loi et les tribunaux doivent intervenir dans le règlement de tous les conflits qui sont du ressort de la loi : aussi longtemps que d’autres formes de résolution des conflits donnent des résultats qui satisfont l’ensemble des partenaires, il n’y a pas de raison de faire appel à des procédures juridiques longues et onéreuses. Le fait de ne pas concrétiser la revendication de ses droits par le recours aux institutions juridiques peut constituer un choix rationnel, étant donné le coût de cette démarche en termes de temps et d’argent et étant donné le coût de la régulation des rapports inter personnels par le moyen de règlements formels et avec l’aide de médiateurs extérieurs. Mais il dépend de la répartition sociale des barrières, qui limitent l’accès à la justice, que ce choix soit délibéré et que la sélectivité du recours aux moyens juridiques soit en accord avec l’objectif général de compensation des inégalités sociales.

Dans le domaine du droit « privé », l’application ne passe pas par le truchement d’un service de mise en œuvre, elle ne dépend que de la volonté des requérants et de leur capacité de faire appel à la Justice. Cette démarche est soumise conditionnellement à un certain nombre de décisions politiques : les barrières de la formalisation et des exigences de la procédure de recours au droit, l’existence d’une infrastructure de services juridiques capables d’abaisser les barrières d’accès à la Justice et de règles juridiques et professionnelles qui contrôlent le rendement de ces services.

III.4. Quatrième exemple : ta politique de l’emploi (« Active labour Market Policy »)

Dans plusieurs pays d’Europe, on remarque une augmentation des tentatives visant à équilibrer la balance de l’emploi, et à soutenir le marché du travail par des programmes administratifs. Traditionnellement, la politique de l’emploi est un artefact des politiques régionales et cycliques. Le fait de considérer les structures et les changements du marché du travail comme un processus susceptible d’être influencé par des programmes administratifs constitue une innovation assez récente. En Suède, l’administration du Travail a commencé, dans les années 1950, à élargir les compétences administratives pour influer sur les changements structurels des marchés de l’emploi, en agissant aussi bien sur les demandeurs d’emploi que sur les employeurs. Vers la fin des années 1960, de nombreux pays européens industrialisés ont suivi cet exemple – cependant, en raison des différences dans les traditions juridiques et administratives, les structures de mise en œuvre de la politique de l’emploi ont pris des formes tout à fait diverses.

La question de la politique de l’emploi se complique du fait que ses décisions sur le plan politique sont souvent très vagues, et que ses prescriptions sur le plan réglementaire sont plus ou moins précises quant aux obligations qu’elles entraînent.

Cependant, qu’elle soit plus nette dans ses prescriptions ne signifie pas nécessairement qu’une politique voit ses intentions mieux satisfaites : la loi allemande d’Amélioration du Marché du Travail (A.F.G. : Arbeitsmarktförderungsgesetz) de 1969 commence par une déclaration d’intention d’ordre très général du genre : « l’objectif de cette loi est de veiller à ce que, dans le cadre de la politique du gouvernement, soit atteint et maintenu un niveau élevé de l’emploi, soit améliorée la structure de la force du travail et soit augmentée la croissance de l’économie ». Dans les paragraphes suivants, l’A.F.G. comprend des instructions très détaillées sur l’organisation institutionnelle de l’Agence Fédérale du Travail (Bundesanstalt für Arbeit), son domaine de compétence et la manière dont elle doit administrer ses moyens pour le recyclage et la formation continue, par exemple). Se conformer à ses instructions détaillées ne conduirait pas à une politique compatible avec les déclarations d’intention générales des premiers paragraphes de la loi. Bien évidemment, après les premiers essais de mise en œuvre, on a très largement souligné le fait que les prescriptions précises de cette loi (celles qui réglementent le recyclage et la formation continue) passaient à côté de ses intentions, car elles étaient, dans une large mesure, utilisées abusivement au profit d’intérêts privés, sans effet sur le marché du travail.

On rencontre des problèmes de mise en œuvre lorsque le programme de loi considéré se base sur des suppositions mal fondées. Il existe des lois et des programmes politiques comportant des hypothèses erronées sur leurs finalités et les moyens de les atteindre, il est aussi possible qu’ils renferment des intentions contradictoires et des attentes peu réalistes, de telle sorte que leur impact va en fait à l’encontre des intentions initiales. C’est alors que l’on constate l’observance la plus stricte. Se conformer fidèlement à certaines parties d’un programme de loi peut conduire à manquer l’essentiel de l’effet désiré. Une non-observance partielle risque d’entraîner une meilleure réalisation des intentions d’un programme de loi que ne le ferait une stricte conformité.

IV. Éléments d’une théorie des structures de mise en œuvre

IV.1. Élaboration de la politique et mise en œuvre en termes de relation bilatérale

Dans les quatre exemples donnés plus haut, la structure de mise en œuvre a influé sur le champ d’action et les objectifs fixés pendant la phase d’élaboration de la politique. Les études sur l’élaboration de la politique dans les services fédéraux de la R.F.A. montrent que ces derniers ont élaboré des procédures pour intégrer des optiques contradictoires et trouver des compromis entre des groupes d’intérêts avant qu’aucun projet politique ne passe au Parlement. Comme le personnel de ces services fédéraux se recrute, pour une grande part, dans les organismes mêmes qui auront plus tard à mettre en œuvre la politique, les points de vue des équipes chargées de la mise en œuvre conditionnent largement la manière de concevoir les problèmes et la façon de les résoudre. Comme les services extérieurs des ministères sont chargés du contrôle de la mise en œuvre, les personnels de ces derniers veillent à ce que leurs points de vue soient intégrés lors du processus d’élaboration de la politique.

Ainsi, si l’on suppose qu’une structure de mise en œuvre quelconque tente d’influer sur le contenu des politiques qu’elle aura un jour à mettre en œuvre, il est possible d’avancer qu’elle peut réellement y parvenir, avec des chances de succès variables. Plus une question traverse la phase pré-législative sous le couvert d’un petit groupe de spécialistes, moins il y a de contradiction apparente et de débat public, et plus les services de mise en œuvre peuvent maintenir sous leur contrôle la législation et se l’approprier. Leur impact sur l’élaboration de la politique est en rapport inverse avec le niveau de politisation d’une question ; ce niveau étant, encore, dépendant – parmi d’autres variables – de l’hétérogénéité et des rivalités à l’intérieur des structures de mise en œuvre.

Outre ces « feedbacks » institutionnels des services de mise en œuvre sur l’élaboration de la politique, leur pouvoir potentiel, leur champ de compétence, leur compétivité et leur degré d’opposition déterminent le type de politique opérationnalisable. Les quelques exemples donnés plus haut démontrent que les conditions requises pour la mise en œuvre dépendent dans une large mesure des caractéristiques des structures qui en sont responsables. L’analyse de la mise en œuvre s’avère être, pour une large part, une analyse des mécanismes organisationnels et des possibilités de contrôle à l’intérieur des organismes et entre eux. Cependant, ceci prend place dans le cadre des contingences définies par les caractéristiques des problèmes politiques et les instruments choisis par la politique concernée.

Des tensions peuvent se produire parce que la structure de mise en œuvre ne correspond pas aux contingences découlant des instruments employés et on peut arguer inversement de l’incapacité des instruments à résoudre convenablement les problèmes de la politique. Dans l’idéal, on devrait analyser ces tensions en fonction des objectifs annoncés ; cependant, très souvent dans les études empiriques, on ne dispose de rien de mieux que les interviews des acteurs impliqués. Ces derniers peuvent ne pas être d’accord sur la nature réelle des problèmes politiques traités ou sur l’utilisation des instruments prescrits : beaucoup d’études sur la mise en œuvre ont pour point de départ les différences de perception entre acteurs placés à des niveaux différents de la structure de mise en œuvre.

Ainsi, la mise en œuvre constitue un cas à part de la prise de décision inter organisationnelle, avec une seule caractéristique particulière : il y a une théorie normative qui proclame que, dans l’ensemble du processus politique, certaines décisions, (celles des législateurs) ont une force obligatoire plus grande que les autres et bénéficient d’une légitimation distincte.

Les problèmes de mise en œuvre sont déterminés par une décision d’importance majeure qui présente un caractère obligatoire pour les décisions ultérieures. On peut nommer « élaboration de la politique » la phase qui précède cette décision. En vue d’une comparaison entre les différentes instances de décision politique, on a distingué également dans cette phase, la phase d’élaboration de la politique dans les services ministériels, et la phase de législation au Parlement. On pourrait diviser le processus de mise en œuvre qui suit en deux parties : les circuits centraux de prise de décision en matière de normes (c’est-à-dire des réglementations à appliquer), et le circuit opérationnel de mise en exécution effective qui est normalement décentralisé.

Schéma de la phase et de ses principaux « feedbacks »

La doctrine constitutionnelle considère ce type de schéma, dont les phases sont nettement séparées, en termes de hiérarchie : les services ministériels (qui sont politiquement neutres) préparent divers projets de programmes, sur lesquels une décision est prise durant le processus législatif. Ensuite, la mise en œuvre est placée sous la direction d’une autorité centrale qui contrôle que le personnel chargé de réaliser le programme le fait conformément aux intentions législatives réelles. Dans cette conception du processus politique, les questions que pose la recherche sur la « mise en œuvre » sont d’ordre technocratique : quelles doivent être la structure organisationnelle et la capacité instrumentale des services exécutifs, afin qu’ils mettent convenablement à exécution la politique élaborée dans le processus législatif ?

Cependant, comme l’ont montré nos exemples, il existe une relation bilatérale entre l’élaboration et la mise en œuvre de la politique : la première prévoit les problèmes de la seconde, elle incorpore, à des degrés divers, les questions du personnel d’exécution de sorte que l’on doit s’interroger sur les deux aspects de cette relation : de quelle manière les structures de mise en œuvre programment-elles les élaborations de la politique en fonction de leur manière sélective de percevoir et de résoudre les problèmes ?

Jusqu’à quel point la politique prévoit-elle, dans ses décisions, des limitations des ressources relatives à la mise en œuvre ? Et, d’autre part, jusqu’à quel point est-il possible de programmer les structures exécutives en fonction des objectifs de la politique législative et quels sont les points faibles du pouvoir discrétionnaire administratif et les chances de faire dévier les intentions législatives en fonction des stratégies de ceux qui mettent en œuvre cette politique ?

Si notre schématisation des « feedbacks » s’avère exacte (ils varieront en fonction du type institutionnel des structures de mise en œuvre et de leurs liens informels/formels, professionnels/ réglementaires avec les concepteurs de la politique) l’analyse de la mise en œuvre en tant que relation bilatérale pourrait établir une preuve supplémentaire expliquant le déclin de l’influence du Parlement sur les résultats de la politique. Il n’est pas nécessaire de circonvenir ouvertement le Parlement dans le processus d’élaboration de la politique, si, au stade de la préparation, les circuits informels de a feedback « le laissent déjà de côté.

Le point jusqu’auquel les structures de mise en œuvre exercent de l’influence sur l’élaboration de la politique dépend du niveau de politisation et des caractéristiques de la question en cause. Plus une question est politisée, plus il est probable que les partis et le Parlement s’impliqueront dans le processus d’élaboration, restreignant ainsi l’influence des services du gouvernement. D’autre part, si les structures de mise en œuvre sont organisées de manière uniforme et hiérarchique, il est plus vraisemblable qu’elles imposeront le monopole de leurs points de vue sur la politique. Si elles sont décentralisées ou comprennent des organismes concurrents, il y a plus de probabilité d’émergence de conflits ouverts et donc de politisation de la question.

Considérer la mise en œuvre comme un processus bilatéral répand quelques doutes sur]a perception hiérarchique du processus politique. On peut utiliser notre schéma en quatre phases comme une référence normative – qui pourrait même faire partie de la perception du rôle des acteurs politiques – dans des desseins analytiques, cependant on considère l’élaboration et la mise en œuvre de la politique comme un processus continu comportant des « feedbacks » et des probabilités de déplacements d’objectifs dans chacune de ses phases.

IV.2. L’impact des structures de mise en œuvre dans le processus politique

La discussion des problèmes de mise en œuvre peut s’organiser selon deux aspects principaux :

1) La répartition des décisions dans le temps : si l’on parle des processus de décision, on doit les analyser dans l’ordre chronologique, comme une suite d’événements, ce qui implique l’utilisation de méthodes de l’étude de cas.

2) La répartition d’une politique dans les structures institutionnelles : repérage des caractéristiques telles que le nombre et l’importance des organismes et des individus concernés, leurs inter relations d’autorité et de pouvoir, les types de coordination et de communication que différencient les domaines de la politique et ses systèmes d’action, implique une analyse comparative des particularités des différents domaines de l’action politique.

Il est possible de combiner les deux propositions pour l’étude de la mise en œuvre : afin de parvenir à une connaissance généralisable sur les inter relations entre l’élaboration et la mise en œuvre de la politique, il faut plusieurs études de cas sur l’élaboration et la mise en œuvre des nouveaux programmes de lois ou de politique. Les caractéristiques structurelles des services de mise en œuvre doivent être repérées d’une manière comparable et peut-être même normalisée. À la caractérisation du contenu de la politique et à l’analyse des instruments utilisés, s’ajoute un troisième aspect que nous nommons « structure de mise en œuvre ». Les études sur la mise en œuvre représentent un cas particulier d’analyse de la politique, du fait qu’elles s’attachent à des particularités institutionnelles comme » :

– le type institutionnel des services de mise en œuvre :

·  S’agit-il d’un domaine de politique disposant de sa propre structure de mise en œuvre (comme c’est le cas, par exemple, pour la politique pénale) ?

·  Comment est organisée la structure de mise en œuvre : dans un contexte fédéral (comme le contrôle de l’environnement dans notre exemple) ou par quelque organisme central dépendant (comme la direction de l’emploi dans le cas cité plus haut) ?

– les tendances des personnels des structures de mise en œuvre :

Dans quelles dispositions sont les personnels de ces services à l’égard des politiques qu’ils doivent mettre en œuvre ? Considèrent-ils qu’ils suivent des principes professionnels, ou se perçoivent-ils comme des agents d’exécution ? S’ils disposent d’un pouvoir discrétionnaire, vont-ils en user selon la ligne de la majorité législative du moment ou bien de manière plus conservatrice ou plus progressiste ?

– la situation politique d es structures d e mise en œuvre :

Quelles forces d’opposition doit-on attendre de l’environnement politique/social des services de mise en œuvre ? Risque-t-on de rencontrer une résistance aux mesures à prendre ? Y a-t-il des probabilités de conflits de répartition des tâches ? Jusqu’à quel point les conflits à propos d’une politique ont-ils été délégués de la phase d’élaboration à celle de mise en œuvre ?

– les ressources potitiques/économiques/sociales du programme politique :

a) Si la mise en œuvre implique principalement l’application de normes et de règles : quelles sont les possibilités de contrôle ? Quelles sont les sanctions envisageables ?

b) Si la mise en œuvre consiste principalement à fournir des objectifs ou rendre des services, nous n’avons pas à nous interroger sur l’observance mais plutôt sur les conditions de l’usage ou du non-usage d’un tel programme : comment se répartissent socialement l’information sur le programme et l’accès à son utilisation ? Comment en prévient-on l’usage abusif ?

En dressant la liste de nos questions à propos des problèmes de mise en œuvre, nous constatons régulièrement que les réponses obtenues diffèrent selon la sorte de politique envisagée. Le domaine naissant des études de « mise en » œuvre doit s’établir sur les bases des théories de la contingence s’appliquant aux différentes instances du politique.

Cependant, que l’on définisse la matière des travaux sur la mise en œuvre par les particularités institutionnelles suppose que les contingences de la tâche à accomplir ne déterminent pas le type d’institution créée. Si l’on compare les institutions publiques dans l’ensemble d’un pays, on découvre une variété de dispositifs institutionnels différents qui répondent à des problèmes de politique ou à des définitions d’objectifs pratiquement identiques. En outre, le fait de rencontrer des solutions institutionnelles diverses ne signifie pas que le succès des politiques varie considérablement et, s’il le fait, les différences entre les structures de mise en œuvre n’en sont pas obligatoirement la cause. Mais nos arguments démontrent que les objectifs de la politique et le choix des instruments reposent sur la prévision des structures possibles de mise en œuvre. Celles-ci déterminent quel sera l’impact d’une politique sur les destinataires des mesures envisagées. L’étude des structures de mise en œuvre est donc un maillon nécessaire expliquant en partie, à la fois le choix des objectifs et des moyens, ainsi que l’évaluation de leur succès ou de leur échec.

V. Modèles de réglementation de la Politique de l’État

V.1. Mettre en œuvre les lois :

Les exemples cités plus haut laissent supposer que les législateurs ne tiendraient pas toujours à une mise en œuvre effective de leurs programmes. La politique implique beaucoup de doubles discours : il se peut que les lois soient votées davantage pour des raisons symboliques qu’en vue d’une mise en œuvre réelle, il est possible qu’elles expriment des intentions différentes au plan des déclarations générales d’intention et à celui de la mise en œuvre et elles peuvent se contredire à chacun de ces niveaux. Il est possible que les décideurs politiques aient prévu ces sortes de barrières et les aient délibérément prises en compte.

Afin de comprendre le sens du double discours, une théorie de la mise en œuvre devrait analyser le contenu de la politique à ses différents niveaux d’abstraction. Les objectifs d’une politique peuvent apparaître d’une certaine façon au niveau des déclarations générales d’intention, ils peuvent le faire tout à fait différemment si on analyse la mise en application en termes d’instruments précis. La prochaine étape de l’analyse consiste à confronter les différentes déclarations d’objectifs avec les contingences du problème de la politique et avec les compétences et les caractéristiques de ces structures qui (directement ou indirectement) mettent en œuvre la politique.

Après avoir analysé les contenus des politiques et les contingences auxquelles elles sont soumises, nous nous proposons d’organiser les études de la mise en œuvre selon des modèles classiques du fonctionnement de la régulation gouvernementale. Ni les essais de classification du contenu de la politique, ni une classification de l’infrastructure institutionnelle ne semblent convenir à l’établissement d’un cadre théorique : les deux variables sont très complexes et donc s’opposent à toute organisation selon des critères de classification unidimensionnelle. Qui plus est, le contenu de la politique et l’infrastructure institutionnelle sont des variables clefs dont nous voulons étudier la variation. Il n’est pas judicieux de les intégrer de force dans un schéma au risque d’introduire du dogmatisme dans les stratégies de recherche et de rendre impossible l’étude que nous voulons mener.

Par ailleurs, il nous faudrait chercher des critères relevant d’autres axes et montrer, en particulier ainsi, pourquoi les classifications simples sont inadéquates. L’hypothèse de base de la recherche sur la « mise en œuvre » est qu’il existe un lien causal entre les « instruments » de l’activité du gouvernement et les a objectifs « qu’ils visent à atteindre. Une classification des instruments de la loi permet de commencer par un schéma très simple. À la base, ce sont :

• les sanctions négatives,
• les sanctions positives ou mesures incitatives.

Cependant, cela omet des instruments gouvernementaux tels que l’équipement des services, l’organisation des versements financiers, la réglementation des prix et des tarifs, des taux d’intérêt et de change ou l’investissement dans une activité économique. Comme l’ont montré nos exemples, les programmes de loi disposent d’au moins deux autres types d’instruments :

• les infrastructures institutionnelles de décision et d’application des sanctions positives et négatives,
• les dispositions régissant les services sociaux qui conseillent les clients sur les modes d’accès aux institutions juridiques.

Comme chacun de ces instruments fonctionne d’après des hypothèses spécifiques sur la manière de réglementer le comportement social, nous pouvons nous attendre à ce que chacun d’entre eux ait ses chances propres et rencontre ses barrières spécifiques pour la mise en œuvre.

Comme nous l’avons vu dans nos exemples, les domaines traditionnels du droit se prêtent à ce genre d’analyse : seul, le droit pénal menace la non-observance de sanctions négatives et il dispose d’une infrastructure spécifique pour la surveillance de la déviance et l’application des sanctions. Les caractéristiques de base de cet éventail d’instruments se retrouvent dans diverses cultures. Mais toute comparaison minutieuse montrera qu’il existe une marge de liberté de décision quant aux règles de procédure, aux compétences institutionnelles et donc à l’intensité de l’application de la loi.

Les conditions dues à la contingence sont même plus restreintes dans le domaine du droit privé. Dans ce cas, l’activité gouvernementale se limite à élaborer des règles légales et à assurer une infrastructure ou le règlement d’un conflit ainsi que des moyens pour appliquer ses jugements. C’est aux parties concernées que revient l’initiative de recourir au droit privé, les tribunaux ne font aucun démarchage pour avoir des dossiers ni aucun marketing pour accroître le rôle de la Justice. L’effet sur la mise en œuvre ne pourrait en être que négatif : en raison de la saturation des tribunaux, des barrières financières et juridiques qui en gênent l’accès ou des longs délais pour les audiences, cela pourrait retarder le service que l’on attend d’eux. Ainsi, le fait de freiner le règlement des affaires et, peut-être bien, celui d’investir dans des structures d’aide juridique, peuvent compromettre la mise en œuvre du droit privé.

En ce qui concerne le droit public, nous ne pouvons donner de descriptions simples ni des instruments, ni des types d’institutions. Notre discussion a mis en évidence que les instruments et les infrastructures de mise en œuvre sont interdépendants. De plus, habituellement les politiques d’État combinent des instruments de plusieurs types pour atteindre l’objectif souhaité. On doit donc considérer les problèmes de mise en œuvre dans un secteur politique comme une conséquence de l’ensemble de l’éventail d’instruments utilisés dans ce domaine. Le choix des instruments et les problèmes de mise en œuvre qui en résultent pouvant, tous deux, dépendre jusqu’à un certain point des caractéristiques spécifiques du domaine de chaque politique. La combinaison la plus complexe d’instruments gouvernementaux se rencontre dans les sphères juridiques les moins traditionnelles telles que le droit public, le droit du travail, les réglementations économiques, la loi anti-trust, etc. Dans ces cas, une combinaison de sanctions négatives, d’incitations positives et d’investissements en infrastructures est chose courante. Ajoutons également les politiques gouvernementales qui ne s’expriment plus seulement sous forme de lois, mais se servent plutôt de plans et de programmes, de budgets de programmes et de campagnes d’information comme instruments pour influer sur le comportement social (économique particulièrement).

Deux des exemples donnés plus haut en sont une illustration : une loi comme la loi allemande sur l’amélioration de l’emploi (A.F.G.) fixe un cadre analytique pour la poursuite d’objectifs d’ordre général qui sont définis de manière très vague. Les prescriptions juridiques précisent en premier lieu quelles institutions administratives ont à remplir le cadre de cette loi, en leur laissant le soin d’agir en fonction des changements du marché du travail. La politique de l’environnement, dont nous avons cité l’exemple, inclut l’usage de sanctions négatives et incitatives, en utilisant les infrastructures en place des organismes administratifs et judiciaires. La a politique de l’environnement « est un concept sommaire, qui emploie à la fois des instruments judiciaires et administratifs dans le cas d’un objectif de politique générale. Plusieurs institutions traditionnelles de la Justice et de l’administration sont utilisées en tant qu’infrastructure. Dans les deux cas on se doit d’effectuer une évaluation complexe de l’adéquation des moyens choisis aux objectifs généraux envisagés.

Prendre les concepts juridiques traditionnels comme point de départ du développement de notre argumentation contribue à mettre leurs limites en évidence. À mesure que nous progressons dans le droit public, la prise de décision tend, de plus en plus, à devenir un processus continu, sans un seul stade de décision qui ait un pouvoir établi d’obligation légitime sur les suivants. Nos concepts n’ont une valeur heuristique que dans la mesure où ils montrent à quel moment les différenciations juridiques traditionnelles (celle de l’élaboration de la politique opposée à la mise en œuvre aussi bien que les distinctions entre les domaines juridiques) perdent leur validité descriptive.

Dans les programmes législatifs complexes, les objectifs se situent à différents niveaux de généralité. Les déclarations d’intention très générales se caractérisent par une énumération de sous-objectifs, de plus, elles sont opérationnalisées par l’énoncé de prescriptions détaillées et l’attribution d’instruments de politique. Entre ces divers niveaux de généralité et parmi ces instruments différents, des inconséquences et des contradictions ont tendance à se produire. pals une loi est complexe, plus toute étude de sa mise en œuvre se doit d’inclure l’analyse de la cohérence des déclarations d’objectifs à leurs différents niveaux de généralité.

V.2. La participation comme moyen de prévoir la résistance au stade de la mise en œuvre

La mise en œuvre d’une politique implique invariablement que l’on suscite chez les autres acteurs la motivation de se comporter conformément aux objectifs de cette politique. La légalité est un moyen de créer une motivation générale – indépendante, jusqu’à un certain point, du contenu de ce qui est prescrit. Cependant, dans notre discussion, nous en sommes arrivés à la constatation que les prescriptions de la loi peuvent être très vagues et leur pouvoir d’obligation plutôt faible : dans une culture politique légaliste comme en Allemagne, plusieurs politiques de l’État s’expriment sous forme de lois qui, dans les pays anglo-américains, s’intituleraient simplement « programme de gouvernement ». La « planification » constitue une autre manière de légitimer et de rendre obligatoires les décisions de divers acteurs gouvernementaux ; elle s’est multipliée pendant les mouvements de réformes des années 1960, mais très rapidement la légitimité et le statut légal des acteurs gouvernementaux ont été contestés (la première en raison de l’absence des Parlements, le second à cause du manque d’une autorité qui ait pouvoir d’obligation).

Deux facteurs ont contribué à accroître l’emploi d’alternatives à la régulation légale :

1) l’aggravation de la complexité des programmes, résultant de la nécessité d’en concevoir qui impliquent des acteurs nombreux, de la plus grande importance des attentes en ce qui concerne la prévision des conséquences, de la nécessité de souplesse par rapport à l’incertitude des événements futurs ;

2) l’augmentation de l’emploi des schémas de participation, résultant des efforts entrepris pour impliquer les groupes d’intérêts organisés, les structures de mise en œuvre et les acteurs influents qui risqueraient d’opposer leur veto pendant le processus d’élaboration de la politique afin de réduire les probabilités de résistance aux étapes suivantes.

Les deux évolutions sont en corrélation : l’accroissement de la complexité a conduit les décideurs politiques à rechercher des alternatives à la régulation strictement légale ; ils ont partiellement remplacé les modes parlementaires et législatifs d’élaboration de la politique par la participation conçue sous la forme spécifique de programmes. Le fait de motiver par la participation constitue une réponse des décideurs politiques à la résistance prévue au stade de la mise en œuvre. Cette méthode peut être utilisée par les services ministériels quand ils élaborent les lois, mais elle a tendance à éviter de plus en plus les Parlements dans le cas de la préparation des plans et des programmes non législatifs. Ainsi notre argumentation s’intègre dans un cercle complet : la prévision des problèmes de mise en œuvre conduit les décideurs politiques à se tourner vers la participation qu’ils considèrent comme un moyen de susciter un consensus, ce qui les rend ainsi moins dépendants de la légalité en tant qu’instrument général de motivation.

L’auteur

Il est né le 20 octobre 1938. Docteur en Philosophie en 1966 à l’Université de Bâle, en 1974 à l’Université de Freiburg/B, M.A. en 1965 à l’Université d’Oregon. De 1965 à 1977, il enseigne à l’Université (le Fribourg ; de 1971 à 1980, il est « Senior Researcher » (Prognos AG à Bâle, Max-Planck Institut à Fribourg, puis Wissenschaftszentrum à Berlin). Il enseigne depuis 1980 la Sociologie du Droit à Amsterdam (Vrije Universiteit).

Il est membre de nombreuses associations : « Law and Society Association », « German and Dutch Sociology of Law Association », (Research Committee on Sociology of Law), (Association Internationale de Sociologie).

Ses centres d’intérêt sont la police, les professions juridiques, l’assistance légale, le droit des assurances, l’organisation judiciaire, l’accès à la justice, les tribunaux civils et du travail, la sociologie du droit empirique.

Il est co-éditeur de plusieurs numéros de : Jahrbuch fur Rechtssoziologie und Rechtstheorie et Zeitschrift fur Rechtssoziologie.

Pour en savoir plus...

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* Article traduit de l’anglais par Arlette Lagarde, CRIV, Vaucresson et Pierre Lascoumes, CETEL, Genève.

** Vrije Universiteit, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Amsterdam, Pays-Bas.

1. En science politique (surtout anglo-américaine) l’« implementation » concerne l’ensemble des décisions, des organismes et des comportements des acteurs sur le plan de la mise en œuvre. Dans cette notion, la séparation du pouvoir de décision (législatif ou autre) de celui d’exécution est interprétée en termes de réciprocité.

2. Enid Mumford, Andrew Pettigrew, Implementating Strategic Decisions, New York, Longman, 1975.

3. Jeffrey Pressman, Aaron Wildavsky, Implementation - Now High Hopes Were Dashed in Oakland, Berkeley Univ. of California, 1973.

4. Paul A. Sabatier, David Mazmanian, Can Regulation Work ? The Implementation of the 1972 California Coastal Initiative, New York, Plenum, 1983.

5. Donald van Meter, Carl van Horn, « The Policy Implemenlation Process, A Conceptual Framework », dans : Administration and Society 6 (1975), p. 445-488.

6. Eugene Bardach, Robert Kagan, Going by the look. The Problem of Regulatory Unreasonableness, Philadelphia, Temple Univ. Press, 1982.

7. Renate Mayntz (ed.), Vollzugsprobleme der Umtveltpolitik, Stuttgart, Kollhammer, 1978.

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9. E. Bohne, Der informale Rechtsstaat, Berlin, Duncker und Humblot, 1980.

10. E. Blankenburg, « Mobilisierung von Recht », dans Zeitschrift für Rechtssoziotogie 1, 1, 1980, p. 33 64.