Résumé

L’analyse développée dans cet article a pour but de délimiter les logiques d’intervention des systèmes administratif et judiciaire de protection de la jeunesse. Portés par des autorités politiques différentes, à des niveaux distincts de positionnement territorial, les systèmes considérés fonctionnent de manière cloisonnée voire, dans certaines situations critiques, de façon incompatible. La politique de la ville (urban policy) et ses méthodes d’action fondées sur une démarche de contrat et de projet constituent une alternative heureuse à ce type de fonctionnement. La mise en place des contrats de ville du xie plan (1994-1998) représente à cet égard un enjeu de tout premier ordre.

Aide sociale à l’enfance – Contrats de ville – Politique de la ville – Protection judiciaire de la jeunesse.

Summary

Urban Policy and Youth Protection

The goal of this article is to define the various principles governing administrative and judicial intervention to protect young people. Controlled by different political authorities at separate territorial levels, the systems studied function in a compartmentalised — and in crisis situations — sometimes incompatible manner. A positive alternative to this is provided by urban policy and its methods based on a contract and project type approach. The implementation of urban contracts (« contrats de ville ») as outlined in the xith Plan (1994–1998) is in this respect a highly important issue.

Legal protection of youth – Social assistance for children – Urban contracts – Urban policy.

La politique de la ville endosse une responsabilité immense dans le champ du développement social urbain pour la période du XIe Plan (1994-98) en choisissant le slogan de « lutte contre les exclusions ». L'interpénétration des champs d'action de cette politique publique, transversale « par essence », va questionner désormais les dysfonctionnements sociaux les plus variés.

La « ville », entendue comme système social complexe, est un lieu de vie et d'échanges pour la majeure partie de la population. Au-delà des aspects sociaux et politiques, l'approche de la ville est aussi spatiale et économique. En France, les crises urbaines éclatent surtout dans les « banlieues » qui sont des zones de « relégation », pour reprendre le mot de Jean-Marie Delarue. Les politiques publiques des gouvernements qui se sont succédés depuis une décennie tentent de développer la vie sociale dans les quartiers défavorisés, au sein d'une « géographie prioritaire » qui implique la territorialisation précise et objective des crédits publics. L'un des enjeux majeurs des principales politiques sectorielles est de réduire les écarts de socialisation qui existent dans les villes. La politique de la ville et du développement social urbain se fonde sur le présupposé qu'il est possible de parvenir à une plus grande harmonie des conditions de vie sociale, sous les contraintes de ce qui est économiquement désirable. Il est patent, en outre, que l'espace urbain focalise l'urgence d'une telle stratégie. En effet, par la concentration des populations sur un même territoire, la ville rend plus visibles les contrastes et les contradictions sociales qu'elle exacerbe parfois, au grand dam de la légitimité des gouvernants de toutes tendances interrogés sur leur capacité à faire régner la paix sociale et notamment l'Ordre public.

Il n'est pas anodin, dans cet ordre de préoccupations, que la jeunesse (c'est-à-dire en comptant les « interminables adolescences » : les 13-25 ans) fasse l'objet d'un intérêt tout particulier de la part des pouvoirs publics, dans la mesure où elle représente à la fois l'espérance du modèle de socialisation, mais aussi le levain d'une contestation sérieuse des politiques menées et des résultats obtenus. Avec la crise économique et sociale, une violence urbaine s'est matérialisée dans de nombreux quartiers, et elle n'est pas, de loin, le seul fait des jeunes. Bien plus grave encore est la violence institutionnelle et administrative qui gouverne, d'exclusions en exclusions, le procès de socialisation de ces jeunes majoritairement confrontés au chômage, à l'échec scolaire, à la précarité économique, à l'absence de logement, à l'exclusion des systèmes de soins ou de protection de la loi.

Au sein d'une société médiatiquement sur-valorisée dans l'économie de consommation, le marché se referme, par la prohibition du coût des articles de luxe à la mode, face aux jeunes provenant des familles les plus démunies. D'autres portes se refermeront à leur tour : celle de l'école, qui a pour vocation de transmettre un capital de savoir, mais qui ne peut produire des alternatives durables à l'acculturation des jeunes issus de ces quartiers où dominent absentéisme et faible niveau de diplômes ; celle de l'emploi, dans la mesure où la majorité d'entre eux viendra renforcer les rangs des demandeurs d'emploi sous-qualifiés ; celle de la prison, pour certains, qui jalonnera une suite de conduites multi-récidivistes ou de « comportements limites » faisant vase communiquant avec la psychiatrie institutionnelle, essentiellement compétente pour les toxicomanies, les anorexies, les tendances suicidaires...

Si le tableau noir des exclusions de la jeunesse laisse apparaître des traits jugés excessifs, divers observateurs des micro-territoires « sensibles » peuvent rendre compte à tout moment et ce de manière prégnante, qu'une telle réalité se déroule en France, ici et maintenant, dans des espaces sociaux, dont la majorité des citoyens de ce pays n'ont pas la première idée. Le professeur Ottenhof écrivait, dans un texte évocateur, que « l'intifada des banlieues » préoccupait peu de monde, au regard des travaux de la criminologie traditionnelle, et il faut bien dire qu'il en va de même, actualité réactionnelle et médiatique mise à part, de la plupart des autorités scientifiques et des décideurs de tous ordres. Tout se passe en somme comme si l'on se bornait à signaler, de temps en temps, la face émergée de quelques « icebergs » d'asocialité, ici ou là, sans faire le lien pourtant assez évident avec les premiers signes avant-coureurs de l'essoufflement des processus traditionnels de socialisation des jeunes dans ces espaces sociaux. D'ailleurs, les « exclusions de la jeunesse », si l'on nous passe l'expression, ne se cantonnent pas aux quartiers de la géographie prioritaire de la politique de la ville. De nombreuses villes, petites et moyennes, souffrent de difficultés identiques et ce n'est pas la politique incitative de développement en espace rural qui représentera une alternative sérieuse à la relance de l'insertion sociale des jeunes.

Nous parlions en liminaire de responsabilité « immense » pour la politique de la ville sur le terrain de la lutte contre les exclusions... Peut-être aurions-nous dû parler de responsabilité « imprudente » ? Dans l'immense chantier de la citoyenneté pour tous, inauguré par le XIe plan, notre intention sera de contribuer aux indications mises en place à une maîtrise d'œuvre très modeste : celle de l'intervention sociale et judiciaire en faveur de la jeunesse en difficulté et plus particulièrement de la manière dont celle-ci, compte tenu de ses logiques d'intervention, peut s'articuler aux nouveaux dispositifs de la politique de la ville. Il conviendra de procéder de trois manières distinctes aux fins de faciliter la compréhension du travail prospectif qui sera proposé.

En effet, nous nous attacherons, dans un premier temps, à considérer les modalités de correspondance voulues par la loi entre les secteurs « social » et « judiciaire » de la protection de la jeunesse (I). Une seconde direction nous conduira à énoncer un ensemble de raisons qui permettent de saisir les difficultés liées au cloisonnement de fait de ces deux logiques d'intervention « spécifiques » (II). La partie purement prospective et technique de notre itinéraire s'achèvera par des indications de méthodologie destinées à expliciter la démarche contractuelle et la maîtrise d'oeuvre proposées par la politique de la ville (III).

I. L'intervention sociale et l’action judiciaire auprès des jeunes en difficulté : des logiques d’intervention qui se correspondent

Dans le cadre de ce travail, le concept d'« intervention sociale » utilisé fait référence au système d'acteurs et d'institutions qui participent à la protection de l'enfance sur le fondement de l'article 40 du Code de la famille et de l'aide sociale, compétence réservée, depuis les lois de décentralisation, aux services du Conseil Général. Il s'agit, en fait, d'aide sociale aux familles qui rencontrent des difficultés matérielles ou morales « susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ». Cette assistance se prolonge, dans l'esprit du texte et c'est aussi le cas en pratique, d'une mission générale de développement social des conditions d’existence de ces familles. A cet endroit précis, se noue le sens de la relation étroite entre ce premier niveau de l'intervention sociale et le plan beaucoup plus global de la politique de la ville.

Bien entendu, le secteur d'intervention privilégié des travailleurs sociaux est déjà, à ce premier niveau, très structuré autour des poches d'habitat « sensible », c'est-à-dire des zones où les précarités de tous ordres sont concentrées, ce qui ne veut pas dire que les zones rurales soient oubliées. Un phénomène à circonscrire, sur le mode du « service créant le besoin », est tout de même la très large implantation de proximité des centres sociaux, à l'intérieur même des quartiers défavorisés, dans la mesure où l'histoire de l'intervention sociale a longtemps trouvé du sens au maillage étroit des sites urbains déshérités, dans le cadre des circonscriptions d'action sociale et des priorités de leur équipement. Il y a dans le soubassement institutionnel et administratif de cette politique du « regard permanent », des enjeux de contrôle des populations problématiques très largement dénoncés par les théories du contrôle social des années 1970. Beaucoup a été fait, depuis, dans le cadre de la réflexion sur le sens de l'action sociale, jusques et y compris dans la formation de base des travailleurs et décideurs sociaux, mais l'éducation des jeunes se fait encore sous le couvert d'une assistance-surveillance dont les délimitations concrètes sont parfois difficiles à opérer dans l'intervention sociale sur les quartiers.

Les dysfonctionnements éducatifs prennent corps au premier rang de ces « difficultés matérielles et morales » rencontrées par les familles. Tout se passe comme si les questions de survie a minima occupaient sans cesse le premier plan de préoccupation des parents et ne leur offraient pas suffisamment de disponibilité pour assurer l'éducation de leurs enfants. La « consolidation de la génération adulte » en tant qu'objectif de la politique de prévention de la délinquance fait écho à cette constatation et, dans une formule un peu « incantatoire », renvoie à un proche passé où condition modeste et bonne éducation ne dysfonctionnaient pas, loin s'en faut. Mais les phénomènes qui changent fondamentalement le paysage de la famille traditionnelle ont partie étroitement liée avec les mutations qu'elle a récemment subies : familles monoparentales, familles éclatées en ruptures multiples.

Aujourd'hui les familles (et donc les jeunes qui les habitent) entrent dans le champ de la protection sociale et judiciaire par le biais de dysfonctionnements graves de l’autorité parentale plus ou moins connotés sur le plan psycho-pathologique, voire « socio-pathologique ». Cette dernière caractéristique provient du fait que la sur-représentation des familles présentant de sérieuses difficultés éducatives dans les quartiers défavorisés de la politique de la ville, correspond aussi en général à la sur-représentation des travailleurs sociaux de divers mandats (service social de secteur, protection maternelle et infantile, service de l'aide sociale à l'enfance...) sur ces mêmes territoires. Correspondance ne signifiant pas forcément corrélation, nous pouvons prolonger l’explication du processus par le fait que la législation sur l'assistance éducative (article 375 et suivants du Code civil) et l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante instituent toutes deux un système judiciaire de protection des mineurs (construit autour du procureur de la République et du juge des enfants) en soutien autoritaire de cette « prévention administrative », notamment lorsque des attributs de l'autorité parentale doivent être limités ou retirés aux parents.

Si la linéarité de ce processus de prise en charge de l'éducation des jeunes en difficulté par la puissance publique échappe quelquefois à l'analyse, c'est que la multiplicité des acteurs et des niveaux de décision est telle qu'elle rend difficile l'appréhension globale. La correspondance entre les logiques d'intervention s'incarne dans le passage à un ordre autoritaire de protection dès que les services sociaux ne parviennent plus à travailler avec l'accord des familles dysfonctionnantes. Ce passage de l'ordre administratif d'intervention à un mode judiciaire est systématique, soit d'une altération plus grande des capacités éducatives des parents, soit d'une altération plus grande de la communication entre les travailleurs sociaux et les parents. L'objectif qui rassemble les logiques d'intervention des acteurs est la cessation du danger, la restauration de la paix sociale et la promotion de l'enfant. Dès lors, la finalité de l'intervention éducative va venir questionner fortement le champ de la politique de la ville : si l'enfant doit continuer à vivre dans sa famille, dans son quartier, cette finalité sera plus difficile à garantir. La montée en puissance du nombre des interventions éducatives en milieu ouvert et le bon chiffre des enfants placés dans les milieux sociaux considérés montrent que la gestion des risques en site social « sensible » peut se faire avec un seuil maximal d'exclusion éducative. Ce phénomène est à mettre immédiatement en parallèle avec l'« économie souterraine des enfants non signalés », chaque groupe social ayant tendance à créer dans sa manière de vivre (déménagements, hébergements alternatifs, non-inscription au centre social...) des opacités réelles aux travailleurs sociaux sur les vraies difficultés qu'ils ont à élever leurs enfants : peur du placement oblige.

Il y a donc de réelles difficultés pour les politiques publiques à organiser un système de protection de la jeunesse qui soit en mesure, tout en corrigeant les carences éducatives, de consolider véritablement la génération adulte. Cette constatation opère surtout en ce qui concerne les dysfonctionnements familiaux les plus graves et les moins « socialement régulables. » En effet, de nombreuses familles vivent d'une assistance sociale très harmonieuse avec le centre social, les infirmières de la protection maternelle et infantile ou les enseignants du collège de quartier... Alors, lorsque les enfants dysfonctionnent aussi, c'est le milieu environnant, l'effet « quartier » qui est mis en cause. L'exemple de la délinquance des mineurs illustre bien ce concept ; les phénomènes de violence collective qui s'expriment souvent sous cette forme, même si les « bandes » se réduisent à deux ou trois protagonistes, montrent bien que les pères sont évacués au profit des « pairs » et que l'approche éducative individuelle, comme la protection « rapprochée » de l'enfant, prennent rarement en compte cette dimension collective. La correspondance avec l'intervention judiciaire s'opérera soit par un placement, soit par une incarcération en bout de chaîne. L'effet sociétal sera toujours, à terme, d'entretenir une communauté de jeunes dysfonctionnants sociaux en les homogénéisant, mais sans avoir pu agir à un moment quelconque sur un groupe social multiforme. L'impossibilité d'ordonner le multiple explique sans doute l'absence de politique coordonnée entre le champ « social » et le champ « judiciaire » ; ce dernier n'intervient, la plupart du temps, qu'en bout de chaîne d'épuisement des travailleurs sociaux avec la famille, au détriment d'un vrai travail préventif sur le sens et le rappel de la loi. Notre première hypothèse formulée à partir de ces quelques approches sera d'énoncer que les logiques « sociale » et « judiciaire » ne se correspondent que dans la mesure d'une conformité de surface qui provient de délimitations institutionnelles arbitrées à partir des pratiques locales et de l'interprétation des textes. Le chaînon manquant serait, dans ce domaine, l'absence de projet « partagé » entre les acteurs pour faire que les logiques de protection s'emboîtent l'une l'autre. L'examen des procès de fonctionnement des deux logiques sur le terrain semblerait conforter, a priori, l'absence de politique globale et intégrée.

II. L’intervention sociale cloisonnée au regard de l’intervention judiciaire : des logiques
incompatibles ?

Les logiques d'acteurs des deux ordres de protection de l'enfance ne se laissent pas réduire à une explication simple. Si la délimitation entre intervention « administrative » et intervention « judiciaire » fait l'objet de protocoles à géométrie variable, c'est sans doute moins à cause de difficultés purement textuelles et techniques qu'en raison d'enjeux socio-politiques divergents entre une autorité locale et une autorité nationale.

L'action sociale dépend essentiellement du Conseil Général depuis les lois de décentralisation alors que l'action judiciaire demeure une mission régalienne de l'État central. Cette donnée permet de comprendre que les logiques de soutien électoral des politiques menées ne font pas vibrer de la même façon la corde des enthousiasmes suscités par la protection de l'enfance, intimes convaincus mis à part. Sans développer plus avant cette analyse, il est aisé de comprendre que les moyens dégagés par le Conseil Général sur le champ de la protection de la jeunesse et, au delà, dans une politique de développement social urbain seront proportionnels aux intérêts urbains de son espace électoral. Nous ne pouvons pas imaginer, compte tenu du caractère cantonal de la désignation de ses membres, qu'une telle entité soit concernée partout de la façon la plus achevée. A l'inverse, le sous-développement social, même au profit d'une ruralité dynamisée, contredit les logiques d'intervention de l'État central, certes soucieux d'une réparation des efforts (c'est le principe même de la géographie prioritaire) mais responsable tout de même d'un certain équilibre des disparités territoriales. Sans forcer le trait, nous pouvons avancer une évidence a priori : les logiques d'intervention sociale et judiciaire sont peu compatibles au strict niveau de la motivation politique et des enjeux électoraux qui s'y attachent. Or cette évidence est à rapprocher quelque part du fait que les enjeux électoraux ne peuvent pas être absents d’un ensemble de politiques sociales qui mettent en cause, par la visibilité de leurs carences, la légitimité même de l'intervention de l'État en matière sociale.

La protection administrative de la jeunesse décline son intervention en « services » aux vocations uniques : le secteur social intervient en « prévention » sur le quartier, la protection maternelle et infantile s'occupe des jeunes mères et des enfants de 0 à 6 ans, l'aide sociale à l'enfance propose des interventions éducatives en milieu ouvert, des travailleuses familiales... Chaque « service », s'il a vocation a être coordonné par un même attaché, ne relève pas moins d'une hiérarchie verticale qui peut, dans certains cas, être extrêmement pesante et très éloignée des préoccupations immédiates des travailleurs sociaux de terrain qui ne comprennent décidément pas grand-chose aux impératifs de maîtrise des dépenses...

Ces logiques de fonctionnement interne sont difficiles à intégrer dans une démarche globale de développement social urbain. En effet, un projet d'intervention cohérent dans un quartier nécessiterait que l'on puisse délibérer de manière très souple sur les divers outils mis au service des populations en difficulté. Or, nous nous heurtons souvent à des fonctionnements qui ne sont pas adaptés à la réalité des familles, parce que la sur-occupation de tel outil préventif (par exemple, le recueil temporaire en famille d'accueil le soir ou en fin de semaine) rend obligatoire l'utilisation de tel outil plus lourd et plus coercitif (recueil temporaire préparant un placement administratif). Ce contexte s'aggrave bien évidemment en cas de pénurie des moyens qui est, dans certains départements ruraux, à la limite du politiquement supportable, dans la mesure où la gestion des flux aura pour effet de rigidifier inévitablement les modalités d'intervention.

De la même façon, l'« interactivité » externe aux services du Conseil Général qui pourrait, et devrait, être souhaitée avec les services relevant de la protection judiciaire pose, en maintes occasions, des difficultés sérieuses d'articulation. La complémentarité entre les deux sphères d'action s'opère de facto comme entre des vases communiquants : la surcharge de prises en charge administratives entraînant une montée des saisines du juge des enfants sur le fondement du danger. Un effet pervers cumulatif de cette manière de fonctionner vient du fait que cette « communication » s'aggrave d'autant plus que la sur-occupation de la prévention administrative aura considérablement retardé sa capacité d'intervention sur les dysfonctionnements familiaux en gestation. Signalée avec retard, sans traitement préventif, la crise familiale ira se dérouler dans les prétoires « au correctionnel et aux enfants » pour les violences, au « juge des affaires familiales » pour les ruptures et les divorces. Nous comprenons bien, en outre, qu'un tel contexte ne permet pas de se coordonner entre éléments d'une même sphère d'intervention (la protection proprement dite), mais également que la mission de promotion sociale des jeunes et de leurs familles, qui est tout de même sous-jacente dans les textes de loi, ne pourra être que très partiellement assumée. En effet, une telle prétention supposerait qu'une articulation cohérente ait lieu entre les dispositifs de protection et les structures d'éducation et d'insertion dans la ville : l'école et les missions locales pour n'en citer que deux.

Du côté de l'action judiciaire, la scène aurait, dans bien des cas, tendance à se complexifier davantage. L'intervention judiciaire est « viscéralement » indépendante des pouvoirs en place et cette donnée constitutionnellement garantie entraîne parfois des conséquences singulièrement fâcheuses dans le cadre de la politique de la ville.

Le « judiciaire », envoyé en possession (tardive!) du traitement plus autoritaire des dysfonctionnements familiaux qui n'ont pu être régulés par l'« administratif » — surcharge des effectifs ou manque de coordination oblige —, suit sa propre logique d'intervention. Sa compétence sera de faire cesser le danger encouru par l'enfant ? Un rapport éducatif viendra conclure qu'il n'y a pas de danger à coloration judiciaire dans la famille ?... Le juge des enfants prendra, comme c'est son devoir, une ordonnance de non-lieu à assistance éducative, qui mettra fin à la prise en charge. Mais cet épilogue ne fait pas toujours l'objet d'une concertation avec les services de prévention spécialisée et de suivi administratif du Conseil Général, alors que la fin de la saisine du juge des enfants, si elle ponctue la disparition d'un danger actuel, imminent et certain pour l'enfant, ne signifie pas la fin des difficultés dans la famille. Que l'on se rassure, il restera un pourcentage non négligeable de nouvelles saisines sur la base d'un autre danger à plus ou moins long terme. L'absence de continuité entre ces stratégies de protection vient sans doute du cloisonnement des interventions et de l'incompatibilité des logiques. Elle signe, en outre, une absence consciente de concertation qui repose sur des querelles de pouvoirs dont les vérités sont indévoilables... Pendant ce temps, les mineurs d'âge et les jeunes majeurs essaient de conquérir leur place dans les villes, au sein d'un système social qui a été pensé avec obstination dans un esprit de compartiment et qui ne cesse de s'affirmer, de bouche à oreille, comme un amoureux bêlant de la solidarité.

Sur le plan des interactions avec les autres institutions publiques, divers exemples de coordinations manquées existent, au sein desquelles un travail interactif entre protection sociale et protection judiciaire aurait été indispensable dans les banlieues. Que n'avons-nous pu expliquer, par exemple, à la police que sa logique compréhensible de traitement exclusif des gros dealers dans le trafic de stupéfiants au sein des cités avait rendu « visible » une impunité de fait pour les trafics de fourmis, souvent diligentés par des jeunes avec lesquels nous étions en action éducative en milieu ouvert, depuis des années ?... Et ces vols en récidive commis par tel jeune en institution scolaire, qui vont être « traités » en interne par des remontrances, voire par une exclusion, sans référence à la justice perçue comme dangereuse pour l'avenir du jeune alors qu'un dossier est ouvert au cabinet du juge des enfants et que des éducateurs interviennent ?... La plupart des situations évoquées se retrouvent dans le fonctionnement « cloisonné » des institutions administratives en fonction de leurs logiques propres de fonctionnement, sans réelle articulation à un projet global d'intervention dans la ville. Les perspectives mises en oeuvre par les contrats de ville du XIe plan constituent, à notre sens, un ensemble de véritables alternatives au cloisonnement des interventions, pour peu que l'on conçoive bien les dispositifs qui permettraient les conditions de possibilité d'une telle action.

III. La politique de la ville comme alternative : démarche contractuelle et maîtrise d’œuvre urbaine et sociale

Les liens entre les niveaux de compétence des organisations de protection de la jeunesse et la politique de la ville ne sont pas seulement le fait de l'histoire récente de cette politique, essentiellement réactionnelle à ses débuts aux violences collectives des jeunes des banlieues. Ils proviennent, en outre, de deux ordres d'objectifs qui voisinent en filigrane des déclarations d'intention des contrats de ville du XIe plan. La lutte contre la ségrégation urbaine rejoint toujours la recherche d'une plus grande cohésion sociale. Cette action conjointe à opposer aux éventuels prétendants aux illégalismes les plus variés, fait de la politique de la ville le laboratoire immense de la socialité harmonieuse débarrassée de ses exclusions. Voici, de facto, toute l'organisation de l'État et des collectivités territoriales qui se réorganise autour de champs plus vastes les uns que les autres : la santé, l'emploi, le logement, l'école, l'environnement, la petite enfance... autant de ressources pour un dossier où se joue et se perd le postulat qui consiste à énoncer que l'on peut réduire l'exclusion à laquelle semble nous conduire tout droit un système économique et social insuffisamment pensé et mal maîtrisé. L'idée d'un consensus sur cette lutte serait trompeuse et prendrait en défaut une analyse élémentaire des intérêts en présence ; beaucoup soutiennent la politique de la ville par souci de « maintenance sociale » (contenir les écarts) et d'autres par militantisme de « promotion sociale » (développer la solidarité). Notre travail est de faire que cet archaïque clivage ne se départisse jamais de l'une et de l'autre de ses extrémités.

Ces conceptions s'imbriquent particulièrement bien dans le concept de « revenu minimal d'insertion » ; un revenu minimal pour maintenir la vie et puis une insertion lointaine, hypothétique et confuse quand reviendront des jours meilleurs. Et s'ils ne revenaient pas ? Il faudrait alors disposer d'une capacité d'appréhension globale des problèmes sociaux à résoudre. La politique de la ville serait-elle une alternative à la barbarie des exclusions sociales ?

Les élus locaux et les représentants de l'État auront demain un pressant besoin d'associer les professionnels de l'action sociale à la définition de leurs objectifs, parce que les économies de réflexion sur ce champ ne seront plus compatibles avec un maintien politique aux commandes... Sans doute vaudrait-il mieux s'entraîner à ce que cela devienne une préoccupation « naturelle » plutôt qu'à devoir l'organiser dans l'urgence obligée ? Or, force est de constater que la plupart des professionnels de la protection sociale et judiciaire sont assez absents des processus d'aide à la décision urbaine et des structures de concertation qui y président. Cela est particulièrement exact pour les professionnels et services relevant du Conseil Général, mais cela l'est aussi, fonctionnaires de la protection judiciaire de la jeunesse et magistrats du Parquet mis à part, des magistrats du siège et des travailleurs sociaux associés à la mission de service public de la protection de la jeunesse.

Une politique ambitieuse se met en place dans notre pays pour le XIe plan sur 214 sites urbains, et 9,65 milliards de francs de crédits incitatifs de l'État sont programmés sur la durée du plan (1994–98). Avec le contrat de ville qui est, du point de vue technique, un instrument de concertation locale et de programmation financière au plan urbain, la mise en cohérence des stratégies d'intervention, dans le champ social en général et dans celui de la protection de la jeunesse en particulier, devient envisageable. Un point est particulièrement important à signaler : le contrat de ville s'intègre au contrat de plan, dont il constitue l'un des volets en « noyau dur ». La mise en synergie des objectifs prioritaires de développement pour l'État, négociés avec les Conseils Généraux et Régionaux, doit permettre d'inviter ces collectivités locales à la négociation sur leurs critères spécifiques de compétence. La protection sociale de la jeunesse, loin d'être interrogée sur une nécessité d'augmentation ou de transfert des charges, pourrait l'être sur la manière de voir son action coordonnée, prolongée, complétée par les autres dispositifs publics et privés qui ont des missions complémentaires. L'aspect « privé » fait naturellement référence au secteur associatif, auquel des pans entiers d'intervention de service public sont confiés (alcoolisme, toxicomanie, écoute et prise en charge des adolescents difficiles...) et qui se trouve trop fréquemment ignoré des dispositifs de développement social urbain.

A côté des représentations institutionnelles, l'insertion des professionnels de la protection de la jeunesse peut se faire de manière ordonnée au sein des comités de pilotage des contrats de ville. Cette instance « décisionnaire » est essentielle pour la définition d'une politique concertée mais ne peut indéfiniment être étendue par l'agrégation des multiples représentants de secteurs professionnels. La présence du procureur de la République, du président du Conseil Général et de l'animateur du conseil communal de prévention de la délinquance est déjà un gage de concertation minimale dans notre pôle d'intérêt. Il y aurait un moyen simple de rendre effective une concertation plus élargie, celui de constituer un groupe de suivi de la protection de la jeunesse dans le contrat de ville. L'organisation d'un tel groupe peut se faire sur l'initiative du préfet avec la collaboration des autorités judiciaires et du Conseil Général, et peut être financièrement soutenue par les crédits d'animation des programmes au niveau déconcentré. Plusieurs groupes de suivi peuvent être envisagés en fonction des difficultés traitées et des acteurs en présence. Dans une perspective vraiment globale, et ce, notamment, dans les agglomérations les plus importantes, les groupes de suivi peuvent être animés de manière transversale, l'élément important étant d'embrasser le plus largement possible les enjeux sociaux des politiques locales mises en place.

Ce soutien thématique au comité de pilotage est essentiel et ne se recoupe pas avec la mission des techniciens au sein du comité technique du contrat de ville. En effet, l'orientation stratégique est un exercice qui doit, certes, avoir des liens avec ses conditions techniques de faisabilité, mais qui ne doit pas pour autant s'y cantonner, car des objectifs à plus long terme peuvent échapper à titre prospectif aux maîtrises d'œuvre sur le terrain. Par contre, l'adjonction de professionnels porteurs de la réalité des quartiers en soutien du comité de pilotage permet de mettre en phase les réaménagements politiques nécessaires et d'accroître le jeu des possibles à court, moyen ou long terme dans l'espace urbain.

Au plan du comité technique du contrat et de la maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS), des sous-comités techniques, formés d'experts très « pointus » sur ces questions, peuvent être organisés à partir des institutions existantes et surtout des expériences éducatives mises en place localement. La logique de sous-traitance peut être évoquée ici d'autant plus facilement que le comité technique du contrat, compte tenu de ses échelles d'intervention, devra « emboîter » les savoir-faire (mission de coordination) à des micro-niveaux d'action (mission de réalisation concrète des projets mis en perspective globale). Pour disposer de personnes-ressource efficientes dans ce domaine, l'expérience démontre que l'outil formation est particulièrement adapté pour produire du réseau, à condition qu'il fasse l'objet d'une étude d'adaptabilité aux besoins et qu'il soit construit et pensé à partir des intervenants locaux. L'utilisation judicieuse des crédits publics consacrés à des actions d'animation et de qualification des acteurs trouve ici son écho le plus fort. L'autre avantage indéniable de cette approche, à côté de la visibilisation et de la motivation des personnes-ressource, est de penser la réalisation des projets de développement social urbain avec une représentation indirecte des habitants, pour lesquels il faut reconnaître qu'il est très difficile d'induire une participation effective sur des sujets trop techniques.

L'approche « micro », déclinée suivant le processus évoqué, aura le mérite d'être plus articulée aux besoins et aux réalités immédiates de la vie des habitants. A terme, les relations de confiance qui existent entre les habitants et leurs interlocuteurs naturels (travailleurs sociaux de quartier, enseignants de l'école la plus proche, îlotiers, permanents d'une maison de justice...) pourront être le support d'une déconcentration des formations « politique de la ville » intériorisées par les seconds au bénéfice des premiers. Cette méthodologie de circulation de l'information et de la formation aux aspects si complexes de l'action sociale peut entraîner une sensibilisation des habitants à une démarche de citoyenneté. Nous ne manquons pas de « bancs d'essai » des dynamiques sociales locales qui s'inspirent d'une telle méthodologie d'action, le tout étant de ne pas les cantonner à une action de quartier sans prise avec les niveaux les plus élevés de décision et vice-versa. Les méthodes du Mouvement de développement social local (MDSL) à partir de forums-théâtre diligentés notamment par le Centre du théâtre de l'opprimé (CTO) sont de bons fils d'Ariane pour une démarche locale participative et transversale.

La pratique du « Forum » inscrite dans le cadre d'une formation négociée, avec une évaluation précise des apports respectifs, permet une mise en présence des différents niveaux de protagonistes (débiteurs, associations, habitants...) et une mise en parole des conflits et des contradictions sociales qui sont responsables des crises urbaines.

En conséquence, la synergie entre le comité de pilotage, le comité technique et les exécutants et destinataires de la politique de la ville peut s'inscrire dans une double démarche : une démarche de conseil politique prospectif et technique et une démarche de relais d'information et de communication par l’utilisation judicieuse des méthodes d’animation et de formation des acteurs locaux.

Hors géographie prioritaire, ce montage peut fonctionner aussi à partir des conseils communaux de prévention de la délinquance et des différents services de la préfecture et de la commune, qui peuvent décider « avant l'heure » de se doter de structures de concertation et de négociation locales comparables aux contrats de ville.

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L'apport original de la politique de la ville et notamment des contrats de ville du XIe plan n'est pas la création de politiques « miracles et spectacles » au service d'une socialisation des jeunes en dérive. Cet apport réside plutôt dans la mise à disposition d'outils pragmatiques de politique globale et concertée, dont les mécanismes sont tirés de l'expérience du développement social urbain et de la transversalité qu'elle a créée entre des logiques de travail a priori incompatibles. Des directions restent à creuser encore plus avant. Nous ne réussirons pas l'insertion des jeunes si nous ne parvenons pas à développer la citoyenneté des familles. Certes, une part des réponses se trouve du côté de la modernisation du Service public mais l'implication des acteurs économiques que sont les entreprises et les professionnels du commerce et de l'artisanat est aussi indispensable. Pour que cette société des villes ait envie de s'engager dans la voie de la solidarité, il faut expliquer, rendre visible et compréhensible ce qui fait que les exclusions sont liées à la marche globale de la société et non pas à la « mauvaise volonté » d'une frange asociale de la population, dont les jeunes seraient au premier rang les victimes émissaires ?

L’auteur

Magistrat, ancien juge des enfants à Rouen.

A travaillé, en qualité d’allocataire du ministère de la Recherche, dans l’équipe de recherche sur la politique criminelle de l’Université de Montpellier, sur les politiques criminelles de lutte contre les toxicomanies. Mis à disposition de la Délégation Interministérielle à la Ville depuis 1993, il coordonne les actions liées à la prévention des toxicomanies dans le champ du développement social urbain.

Ancien membre du Groupe de travail national sur les méthodes de la protection judiciaire de la jeunesse au ministère de la Justice, il a publié divers articles sur la protection de l’enfance dans les revues Droit et Société et Droit de l’Enfance et de la Famille.

* Cet article est également paru dans la revue Droit de l’Enfance et de la Famille, n° 39, 1994, sous le titre « L’intervention sociale et judiciaire en faveur de la jeunesse en difficulté ».

** Délégation interministérielle à la ville (DIV), 194 avenue du Président Wilson, F-93217 La Plaine St Denis cedex.