Bernard Brunet analyse le projet de départementalisation de l'institution judiciaire comme une tentative de concentration administrative et juridictionnelle dont l'enterrement aurait été une bonne chose. En effet, il toucherait les relations de pouvoir au sein de la Justice, introduirait une confusion des rôles et se révélerait contradictoire.

Peut-on parler de paranoïa ou d'incompréhension ? Toujours est-il que toute modification, si minime soit-elle, de l'équilibre institutionnel atteint apparaît, aux yeux de la magistrature, comme le fruit d'une volonté perverse. Toute tentative du pouvoir exécutif pour améliorer le fonctionnement des services judiciaires est ressentie comme le souci de se renforcer au détriment du pouvoir judiciaire et, corrélativement, comme l'intention d'attenter à l'indépendance des magistrats. À partir de cette problématique fondamentale, tout ce qui peut conduire à modifier l'équilibre atteint est considéré comme intrinsèquement mauvais. L'indépendance n'est pourtant pas indépendance en soi ; elle n'est pas la propriété des magistrats, elle ne leur est accordée que dans un but parfois oublié. L'action des groupes de pression locaux constitue un second facteur d'immobilisme. Tout essai d'une meilleure adéquation de la carte judiciaire aux réalités du moment trébuche sur les situations acquises des professions judiciaires. Toucher à la carte des implantations judiciaires suppose la conjonction d'une très forte volonté politique et du consensus des magistrats.

L'article ne retient des principales orientations du projet de modernisation de la Justice que ce qui concernait le renforcement et la valorisation des moyens par la départementalisation de l'organisation et de la gestion. Il ne traite pas de la redéfinition des métiers et de l'adaptation des statuts, de la simplification des procédures et de leur meilleure accessibilité comme du renforcement des garanties pour le citoyen. Ce choix est légitime mais il dénature déjà la signification du projet. Il ne retient qu'une partie du projet de réforme de l'organisation judiciaire, celle qui traite du financement des dépenses de fonctionnement et d'équipement des juridictions en raison de leur reprise par l'État depuis 1987. Le renforcement de l'autorité judiciaire et l'adaptatation de l'institution aux demandes des justiciables, autres motifs de la départementalisation, sont pratiquement passés sous silence. Au delà de la nécessité de trouver des mécanismes déconcentrés permettant une bonne gestion de ces dépenses, ce qui était en cause était autrement plus important. Lorsque le projet souligne que « la Justice est affaiblie par son éclatement et souffre d'une absence de représentation départementale cohérente... », je ne puis que me souvenir de conversations avec des magistrats soulignant les difficultés de leurs partenaires administratifs pour trouver le représentant compétent de la Justice. En renforcant l'autorité d'un représentant de la Justice au niveau départemental, on renforçait l'autorité judiciaire face au préfet et le nécessaire partenariat entre les deux autorités aurait été plus équilibré. L'article soutient une analyse inverse. La marginalisation dont se plaint parfois la Justice trouve pourtant, en partie, son origine dans ce manque de clarté et de lisibilité du système. Présenter le partenariat comme « exemple de la soumission de la fonction judiciaire à l'autorité administrative » méconnaît la réalité actuelle du fonctionnement des organisations. Plus personne ne peut exercer la plénitude de ses compétences dans la solitude, elle a besoin des autres comme les autres ont besoin d'elle. Ignorer cette donnée élémentaire ne contribue pas à renforcer le système judiciaire.

L'autre aspect, évacué de l'article, est celui de l'adaptation aux demandes des justiciables. La réforme devait permettre « l'adaptation de la répartition des contentieux traités par les différentes implantations judiciaires du département aux besoins des justiciables, ce qui nécessite à la fois la recherche de spécialisations juridictionnelles et le maintien d'implantations de proximité ». Elle souhaitait « attribuer à chaque implantation judiciaire du tribunal départemental une compétence juridictionnelle spécifique déterminée en fonction des besoins locaux et modifier ces attributions compte tenu de l'évolution des dits besoins ». Derrière ces formulations se profile le problème de la charge de travail à l'intérieur des tribunaux (l'un des motifs des réformes de 1958). L'un des freins majeurs à la mobilité des magistrats réside dans cette diversité des charges, et les situations courtelinesques révélées par un rapport du Comité central d'enquêtes dont j'ai repris quelques éléments dans mon ouvrage Les magistrats, un corps sans âme ? restent, avec les transpositions nécessaires, encore vraies aujourd'hui. La recherche de meilleures structures, d'une organisation plus performante n'est pas manichéisme d'administrateurs fous d'idéologie managériale. Le discrédit dont souffre malheureusement la Justice tient à cette inadéquation entre la demande et l'offre de justice. Dans cette recherche d'adaptation le projet était peut-être insuffisant et il pouvait être perfectionné mais je crains qu'il n'ait été dénaturé.

Soutenir que c'est au niveau des Cours d'appel qu'il fallait situer l'échelon de déconcentration est un peu provocateur. Peut-on à la fois prétendre qu'un projet qui conduit à ôter quelques prérogatives aux tribunaux d'instance et à certains tribunaux de grande instance ainsi qu'aux Cours d'appel aboutirait à une concentration et dire que le bon niveau serait le niveau supérieur ? N'est-ce pas alors qu'on aurait pu parler de centralisation ? N'aurait-il pas fallu, dans ces conditions, toucher à la carte des Cours dont la distribution n'est pas la meilleure possible ?

Tenter enfin de mettre en contradiction et d'opposer la déconcentration au niveau départemental et la possibilité de création de centres de responsabilité et soutenir qu'on aboutissait ainsi à un système renforçant le contrôle de l'administration centrale est une lecture biaisée de la politique de rénovation du service public lancée par Michel Rocard et de l'actuelle politique de déconcentration. Il est exact que la déconcentration exige une modification profonde du fonctionnement de la Chancellerie et l'auteur le rappelle fort justement. Rares sont les ministères aussi fortement centralisés alors qu'elle ne devrait assurer que des attributions limitativement énumérées : conception, animation, orientation, évaluation et contrôle. Les centrales sortiraient enfin de ce qui, trop souvent, les caractérisent, la surproduction réglementaire, le pointillisme technique, la gestion directe et les mesures de « conformité administrative » qu'elles présentent comme l'évaluation des résultats. Appuyer les services, assurer la cohérence de l'action et apprécier les résultats, ne sont-ce pas des attributions autrement intéressantes ?

Un tel changement donnerait aux services déconcentrés des espaces d'autonomie à l'intérieur desquels ils pourraient, à leur niveau, penser et conduire l'application des politiques publiques ; des circuits courts de décision permettraient des adaptations aux spécificités locales et régionales. Que, par ailleurs, l'ensemble des tribunaux, même si certains reçevaient des compétences gestionnaires plus étendues que les autres, fonctionnent comme de véritables centres de responsabilité, n'y aurait-il pas là, en partie, la possibilité d'un renouveau de cette notion trop galvaudée « d'indépendance » ? Faut-il cependant que les magistrats, et en particulier ceux qui sont appelés à exercer des fonctions de direction à la tête des tribunaux, accordent plus d'importance à la gestion avec laquelle ils ont rarement fait bon ménage. Les magistrats prétendent gérer et se gérer mais ils ne sont guère faits actuellement pour cela et n'ont pas, dans ce domaine, une formation suffisante. La Justice souffre moins d'une sur-administration que de sous-administration. Combien de présidents ne sont que des juges, de très bons juges certainement, alors qu'il faudrait qu'ils soient aussi de bons gestionnaires. Comment ne pas évoquer le fiasco du plan informatique 1990-1994 et ses conséquences pour certains magistrats. Est-il impertinent de dire qu'il existe des spécialistes pour la gestion et que les magistrats ont sans doute mieux à faire ? Mais n'est-ce pas aussi reposer le problème de la répartition des compétences entre la troïka président/procureur /greffier ?

L’auteur

Directeur de recherche au CNRS. Directeur du Centre de recherches administratives de la Fondation nationale des sciences politiques (FNSP).

Il a publié de nombreux travaux sur l’administration et la fonction publique et notamment :

— Les anciens élèves de l’École nationale d’administration, Paris, Presses de la FNSP, 1978 ;

— La haute fonction publique sous la Ve République, Paris, PUF, 1983 (avec Jean-Louis Quermonne) ;

— Le fonctionnaire détrôné ?, Paris, Presses de la FNSP, 1991 ;

— Les magistrats, un corps sans âme ?, Paris, PUF, 1991.

* Article paru dans Droit et Société, n° 26, 1994, p. 95-107.

** Centre de recherches administratives de la FNSP,
27 rue Saint-Guillaume,
F-75337 Paris cedex 07.