Résumé

La politique européenne est aujourd’hui confrontée à deux forces antagonistes et inextricables : l’intégration supranationale et la désagrégation nationaliste. Cette constatation amène à penser le rapport de la nation et de l’État d’une autre manière que celle délivrée par le modèle de l’État-nation. Cette pensée alternative s’incarne dans l’État multinational, œuvre du jurisconsulte autrichien Karl Renner au tournant de ce siècle. Soucieuse de concevoir un statut constitutionnel favorisant la cohabitation des différents groupes nationaux mêlés au sein d’une Autriche-Hongrie rénovée, cette pensée repose sur le principe de l’autonomie personnelle et ouvre la voie à un nouveau type de société politique fondé sur la séparation de la nation et de l’État, l’État des nationalités. Prétendant aussi fournir une solution globale à l’aménagement constitutionnel du pluralisme national, cette réflexion peut contribuer efficacement à l’organisation politique européenne en question depuis la chute du mur de Berlin.

Autonomie personnelle – Droit à l’autodétermination – État multinational – Minorités nationales – Nation juridique.

Summary

Karl Renner on the Multinational State. A Jurist's Contribution to the Solution of Contemporary Political Imbroglio

European politics are today faced with two currents which are at the same time inextricably linked and antagonistic : supranational integration and nationalistic disintegration. This state of affairs leads us to consider the relationship between State and Nation in a different manner than that offered by the Nation State model. An alternative notion – that of the multinational State – was thought out by the Austrian jurisconsult Karl Renner at the beginning of the century. Concerned with designing a constitutional framework allowing the different national groups within a rebuilt Austria-Hungary to live together in harmony, this theory rests on the principle of personal autonomy and leads to a new type of political society based on the separation of State and Nation : the State of Nationalities. This theory can efficiently contribute to European political organisation which has been in question since the fall of the Berlin Wall, by providing a global solution to the constitutional organisation of national pluralism.

Judicial nation– Multinational state – National minorities – Personal autonomy – Right to self-determination.

« Toutes choses étant causées et causantes, aidées et aidantes, médiates et immédiates, et toutes s'entretenant par un lien naturel et insensible qui lie les plus éloignées et les plus différentes, je tiens impossible de connaître les parties sans connaître le tout, non plus que de connaître le tout sans connaître particulièrement les parties. »
Pascal, Pensées

Interrogeant l'identité européenne à l'aune de « la pensée complexe [1] », le sociologue Edgar Morin constatait : « La difficulté de penser l'Europe, c'est d'abord cette difficulté de penser l'un dans le multiple, le multiple dans l'un : l'unitas multiplex. C'est en même temps la difficulté de penser l'identité dans la non-identité [2]. »

Ces remarques ne relèvent pas d'un simple jeu de mots. Il suffit, en effet, d'observer la réalité politique présente de l'Europe pour constater que s'y côtoient deux mouvements antagonistes : le premier, auquel s'identifie tant bien que mal l'Europe de Maastricht, est celui de l'intégration et de la supranationalité ; le second, qui déchire l'Europe « désoviétisée », l'« Autre Europe » chère à Czeslaw Milosz, est celui de la désagrégation et du nationalisme.

Naturellement, cela ne signifie pas que l'Europe communautaire soit à l'abri des tensions nationalitaires : qu'il suffise d'évoquer, à des degrés divers, l'Irlande du Nord britannique, la nouvelle Belgique fédérale ou l'État espagnol des Autonomies, voire l'affaire du « peuple corse, composante du peuple français [3] ». Cela ne signifie pas non plus que l'Europe centrale n'éprouve pas les nécessités d'un rapprochement interétatique — comme le montrent les efforts du « Groupe de VISEGRAD [4] » ou, sur un autre plan, les traités bilatéraux de bon voisinage dont l'accord germano-polonais du 17 juin 1991 fait figure de modèle [5] ; si ce n'est celles de rechercher un modus vivendi entre minorités nationales et nation majoritaire, à l'exemple de la loi hongroise du 7 juillet 1993 sur les droits des minorités nationales et ethniques.

C'est dire que l'antique dialectique platonicienne de l'un et du multiple est aujourd'hui à l'œuvre sur l'ensemble du continent européen. Or, celle-ci intervient dans des sociétés politiques qui toutes revendiquent l'État-nation comme modèle d'organisation, ceci en raison d'une dynamique intrinsèque dont il est porteur ab initio et qui explique largement sa vocation à l'universalité : fleuron des Lumières et de la Révolution française de 1789, ce modèle repose, en effet, sur une démonstration élémentaire, à savoir que la nation est tout entière porteuse de l'idée de liberté. C'est pourquoi la souveraineté nationale devait fournir le nouveau fondement de la légitimité étatique, et le principe des nationalités inviter un peuple à dissoudre les liens politiques qui l'attachaient à un autre ou à un État qui n'était plus légitimement habilité à le représenter, selon les propres termes liminaires de la Déclaration d'Indépendance des États-Unis d'Amérique du 4 juillet 1776.

À chaque nation, son État : cette alchimie politique conjugue le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ou droit à l'autodétermination, version moderne du principe des nationalités inscrite au fronton de la Charte des Nations Unies et érigée depuis la décolonisation en un dogme du droit international public, et le principe non moins intangible de l'unité de l'État. Ce dernier vaut aussi bien pour l'État que pour la nation, puisque « l'État est la personnification juridique de la nation [6] ». Cette formule résume toute la doctrine française du droit public, selon laquelle l'État est le fruit de la délégation de la souveraineté aux organes du pouvoir politique — y compris la nation — mis en place par la Constitution. C'est pourquoi la nation n'existe pas juridiquement en dehors de l'État. La doctrine allemande, en dépit d'un cheminement différent, ne dit pas autre chose avec la théorie de la nation-organe de Jellinek. C'est cette doctrine que perpétue le Conseil constitutionnel français en signifiant que « la Constitution... ne connaît que le peuple français, composé de tous les citoyens français, sans distinction d'origine, de race ou de religion [7] » ; voire, pour son propre compte, la Cour constitutionnelle fédérale allemande qui met en avant le concept de « peuple d'État » (« Staastsvolk ») à la fois sujet et objet du pouvoir étatique [8].

Pourtant, nombreuses sont les situations où le droit à l'autodétermination trouve à s'opposer à l'unité de l'État. Cette opposition est à l'origine du phénomène des minorités nationales, dans la mesure où les deux principes ne peuvent pas coexister au sein d'un même État. De deux choses l'une, en effet : si le droit à l'autodétermination était formellement appliqué, il ne devrait pas y avoir de minorités nationales, ce qui n'est évidemment pas le cas. Force est alors de contenir le droit des peuples en lui préférant un statut constitutionnel des minorités nationales.

Mais un tel statut est-il compatible avec le principe de l'unité de l'État, avec le modèle politique de l'État-nation ? C'est un fait que l'État-nation est à l'heure actuelle la seule forme d'organisation capable de réduire à l'unité la société politique, le concept de nation apparaissant alors comme l'expression d'une société politique unifiée et homogène dont la composante indivise n'est autre que le citoyen. Il s'agit d'accréditer l'idée que la nation est une et tend à coïncider parfaitement avec l'État qui l'incarne. Cette unité est assurée par ce que Maurice Hauriou appelait la « Constitution sociale [9] », c'est-à-dire le système de protection et de garantie des droits et libertés qui, dans une démocratie libérale, est de nature individuelle et repose sur les principes d'égalité et de non-discrimination. Il en résulte que, si tel groupe humain à l'intérieur de l'État se singularise par sa langue ou sa religion, la garantie individuelle des droits de l'homme et du citoyen permettra à chacun d'en user librement. Partant, le droit de parler librement sa langue ou de pratiquer son culte ne relèveront pas du droit public, mais de l'exercice privé des libertés publiques. Point n'est besoin, dans ces conditions, de reconnaître officiellement l'existence collective de minorités nationales.

Cette conception rationaliste, assurément, est ingénieuse : elle possède l'avantage de protéger la singularité des minorités nationales tout en évitant de leur conférer une existence collective officielle ; un tel refus de reconnaissance ne traduit pas une attitude négative de l'État à l'égard de ses minorités, puisqu'il n'empêche pas de garantir, par ailleurs, les droits et libertés individuels. Encore faut-il que la population de l'État soit suffisamment homogène pour se prêter à un tel statut.

Justement, qu'en est-il dans l'hypothèse — fréquente de la Baltique à l'Adriatique — où une nation se trouve partagée par une frontière d'État, majoritaire au sein de son propre État, mais minoritaire dans l'État voisin ? C'est précisément là qu'apparaît la tentation irrédentiste de la Grande Nation, qui consiste à réaliser à son profit exclusif l'exacte adéquation du droit à l'autodétermination et de l'unité étatique et justifie ainsi ce qu' Istvan Bibo appelle la « conception "territorio-centriste"... qui caractérise si bien l'Europe centrale et orientale », laquelle « fait dépendre la force, la puissance et l'épanouissement de la nation de la possession de certains territoires » [10]. Le seul moyen d'y parvenir est le recours à la chirurgie du « nettoyage ethnique », qu'Ernst Gellner aura pu évoquer par anticipation, constatant qu'une « unité politique territoriale ne devient homogène que dans certains cas : si elle tue, expulse ou assimile tous les non-nationaux » [11].

Faut-il se résigner à cette logique mortifère, quitte à bouleverser chaque demi-siècle (dans le meilleur des cas) la cartographie européenne au gré des rapports de force et consentir périodiquement aux tragiques mouvements de population qu'elle implique inévitablement ? À l'heure où le continent européen se tourne vers une Union européenne qui proclame, dans son acte fondateur, son respect des « droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire [12] », une telle logique est évidemment inacceptable, sauf à nier les valeurs communes sur lesquelles l'Est et l'Ouest européen aspirent à se retrouver.

Il faut donc tenter d'en sortir par la conciliation des deux principes qui la constituent — le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes et l'unité de l'État. Ce qui suppose une manière de penser le rapport de la nation et de l'État autrement qu'en termes d'inéluctable coïncidence, au rebours du modèle de l'État-nation et de sa prétention à l'universalité. Cette pensée alternative existe, qui s'incarne dans l'État multinational, dont la théorie la plus achevée doit être portée au crédit de la pensée politique et juridique austro-hongroise au tournant de ce siècle.

Soucieuse de concevoir un statut constitutionnel favorisant la cohabitation des différents groupes nationaux mêlés au sein d'une Autriche-Hongrie rénovée et préservée dans son intégrité, cette pensée fait du principe de l'autonomie personnelle le pivot de sa démonstration. Mais, dans l'esprit de son plus illustre promoteur, le jurisconsulte autrichien Karl Renner, ce principe devait aussi ouvrir la voie à un nouveau type de société politique, l'État des nationalités (Nationalitätenstaat). C'est dire que l'évocation d'une telle tradition est bien loin de relever de la seule histoire des idées politiques et constitutionnelles. Prétendant fournir une solution globale aux rapports de la nation et de l'État dans le cadre des sociétés politiques hétérogènes, cette évocation paraît d'autant plus urgente que l'effondrement de l'empire soviétique tend à démontrer que les dramatiques problèmes posés par la disparition de l'Autriche-Hongrie ne sont toujours pas résolus.

I. Le principe de l’autonomie personnelle ou la nation comme concept juridique (« Die Nation als Rechtsidee »)

Tout commence au congrès du Parti social-démocrate autrichien, qui se tint à Brünn du 24 au 29 septembre 1899, à l'issue duquel fut adopté un programme en cinq points en vue de la transformation de l'Autriche-Hongrie en un État fédéral des nationalités (Nationalitätenbundesstaat). Le futur État devait reposer sur le principe de l'autonomie nationale, en vertu duquel les pays historiques de la Couronne, les Kronländer, seront remplacés par des corps administratifs autonomes (Selbstverwaltungskörper) dotés d'organes représentatifs élus au suffrage universel direct et constitués en fonction du principe de personnalité [13]. On retrouve là la marque du programme du Parti social-démocrate slovène, qui stipulait : « Les découpages territoriaux n'ont qu'un caractère purement administratif et n'ont aucune influence sur la situation des nations. »

Ce programme politique devait constituer le prétexte d'une théorie achevée d'organisation de l'État multinational sur la base de l'autonomie personnelle. Si son auteur s'inscrivait d'abord dans le cadre de l'Autriche-Hongrie, la disparition de la Double Monarchie, en 1918, ne l'empêchera pourtant pas de donner à ses thèses une tout autre ampleur [14]. Partant du principe de personnalité, Karl Renner entendait faire du droit à l'appartenance nationale ou droit à l'autodétermination un droit exclusivement individuel. Ce droit individuel était lui-même au principe d'une nouvelle institution juridique, la nation.

A. Le droit individuel à l’autodétermination nationale

D'un point de vue pratique, le principe de l'autonomie personnelle concerne les situations où les communautés nationales ne sont pas spécifiées sur des territoires bien individualisés, mais sont inextricablement mêlées sur un même territoire. Il s'agira, dans ces conditions, d'opérer une dissociation entre le territoire et son administration en donnant à l'autonomie un fondement individuel, en tout état de cause indépendant du lieu de résidence. Si le statut d'autonomie s'applique donc à l'individu en tant que tel, il ne s'applique pas indifféremment à l'ensemble des habitants d'un territoire donné, mais seulement à ceux qui ont librement et individuellement choisi leur appartenance nationale. En d'autres termes, l'autonomie ne repose pas sur la configuration nationale d'une région, mais sur un choix personnel, d'où le nom d'autonomie personnelle.

À la base du raisonnement se trouve une analogie religieuse que Renner aura puisée dans un ouvrage du Hongrois Jozsef Eötvös, Die Nationalitätenfrage (La Question des nationalités) paru à Pest en 1865 : de même que le choix d'une confession est affaire de conscience individuelle, le choix d'une nationalité, au sens d'appartenance à une communauté nationale, est également affaire de volonté individuelle. Cette idée avait été dictée à Eötvös par l'expérience de la révolution nationale hongroise de 1848-1849 et le souci de trouver un compromis entre la force du principe des nationalités et le maintien du droit d'État de la Hongrie historique. C'est pourquoi l'appartenance nationale ne doit pas contrarier les rapports du citoyen avec l'État, dont l'unité repose sur l'égalité des droits individuels. Au fond, cette idée participe d'une conception extensive de la laïcité de l'État, où celui-ci ne connaît également que les citoyens désincarnés, tout en respectant la libre expression de leur identité nationale ou religieuse.

Au reste, cette analogie religieuse tient surtout au fait que le principe de personnalité des lois, dont dérive celui de l'autonomie personnelle, est lui-même d'essence religieuse, comme cela est le cas de la conception juridique musulmane. Nul doute, à cet égard, que le système pratiqué au sein de l'empire ottoman n'ait pas manqué d'exercer son influence sur les promoteurs de l'autonomie personnelle, dans la mesure où celui-ci l'aura pratiqué sous la forme du millet. Il s'agissait de communautés nationales à base confessionnelle, soumises à leur propre autorité religieuse, y compris sur le plan juridictionnel. C'est cette organisation qui permettra, par exemple, aux Grecs et aux Serbes orthodoxes de conserver une identité minimale à l'heure de l'irruption des nationalités au cours du XIXe siècle.

Cependant, Karl Renner va faire de ce droit individuel un usage radicalement opposé à celui de son devancier. Pour ce dernier, en effet, seule importe la préservation de l'unité nationale ; il n'est donc pas question de faire du principe de personnalité la base de l'autonomie des nationalités de Hongrie. Pour le social-démocrate autrichien, il s'agit, à partir d'une critique en règle de l'État national et de son obsession territoriale, qui l'amène à rechercher activement la coïncidence d'un seul État avec une seule nation, de rompre ce rapport univoque de la nation à l'État en instituant juridiquement la nation. D'où le recours au principe de personnalité, qui apparaît ainsi, non comme une fin en soi, mais comme « un simple moyen de saisir juridiquement la nation [15] ».

De fait, le droit à la nationalité est bien plus qu'un simple droit individuel dans son acception libérale originaire ; il est surtout un principe dynamique qui transforme la nation en une institution juridique. C'est pourquoi le droit individuel à l'appartenance nationale s'exprime dans un double mouvement concomitant :

— dans un premier temps, il exprime le choix librement consenti d'une identité nationale. Concrètement, Renner proposait de diviser l'Autriche en « associations nationales », rassemblant tous les individus de même nationalité à partir d'une libre déclaration de chaque citoyen majeur, quel que soit son lieu de résidence, constatée sur un « cadastre national ». C'est ce que l'on peut appeler le droit d'option active, qui fait de l'inscription sur le registre de nationalité un droit constitutionnellement reconnu, un droit public subjectif qui, pour cette raison même, permet à celui qui s'en prévaut de sortir, le cas échéant, du déterminisme objectif de sa culture d'origine. Ainsi entendu, le droit d'appartenance nationale devient « un phénomène juridique objectif [16] », à l'inverse du droit d'option passive où l'appartenance nationale est établie d'office et a priori en fonction de critères objectifs (langue, religion) et numérique, voire d'une antériorité historique [17] ;

— mais dans un second temps, ce choix individuel de nationalité s'entend d'un authentique droit de l'individu à l'autodétermination, comme le qualifie lui-même Karl Renner (« das Selbstbestimmungsrecht ») : « Seule la libre déclaration de nationalité faite par l'individu devant l'autorité compétente peut décider de l'appartenance nationale. Ce droit à l'autodétermination de l'individu s'oppose au droit à l'autodétermination de la nation [18]. »

Cette dernière réflexion est essentielle, en ce qu'elle introduit la première ligne de fracture avec l'État-nation. Elle appelle, en conséquence, deux remarques :

1. la volonté de l'individu ainsi exprimée est directement source de droit, il ne se trouve pas enfermé dans un cadre national préétabli, qui façonne et organise son allégeance à l'État. Le juriste autrichien exprime ici une idée qui lui est chère et qu'il développera dans son maître ouvrage de sociologie du droit [19], selon laquelle « la volonté déclarée de la personne, morale et physique, est l'âme de la vie juridique. Tous les rapports juridiques supposent des relations de volonté [20] ». Transposée dans le domaine du droit constitutionnel, cette idée-force gouverne directement le rapport de l'individu nationalement organisé à l'État : « Il importe à l'individu lui-même d'exprimer dans quelle langue il entend recevoir son droit de l'État [21] » ;

2. le droit à l'autodétermination, qui supporte et exprime juridiquement cette volonté individuelle, est bien l'antithèse du principe des nationalités dans sa forme absolue de principe de constitution des États — une nation, un État. Dès 1899, en effet, Renner délivrait une critique appuyée du principe des nationalités en lui opposant le principe des nationalités comme principe d'organisation interne de l'État multinational. Cette substitution ne recouvre pas la distinction avancée aujourd'hui par certains auteurs entre autodétermination externe et autodétermination interne [22] sur la base de l'article 1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966 [23]. Ainsi l'autodétermination externe, c'est-à-dire le droit à l'indépendance nationale, devient-elle l'ultime ressource d'un peuple qui s'est vu dénier le droit à l'autodétermination interne, c'est-à-dire le droit à l'autonomie politique nationale. Outre que cette distinction introduit un difficile problème de définition de la notion de peuple, elle laisse intacte la logique intrinsèque du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes — un État, une nation — et son irrépressible propension à la scissiparité. Ici, il s'agit de tout autre chose, d'une formulation renouvelée du droit des peuples, véritable droit à ne pas devenir un État. Celui-ci s'entend d'un droit constitutionnel et non plus international, sur la base d'un droit d'option individuel. Il y a incontestablement là matière à réflexion, au moment où certains commencent à se demander, à la lumière des crises nationalitaires nées de la décommunisation, comment refermer la boîte de Pandore, comment endiguer le droit des peuples [24].

En fin de compte, c'est une véritable conception existentielle de la nationalité, du droit à l'identité nationale, que l'on pourrait aussi qualifier d'élective, qui est ici proposée par Renner. La profonde originalité de cette conception, fondée sur une libre détermination individuelle extra-territoriale, est qu'elle se démarque aussi bien de la nationalité de résidence, qui s'exprime matériellement dans les critères du jus soli, que de la nationalité d'origine, le jus sanguinis. Cela tient surtout à ce qu'elle s'inscrit tout entière dans le domaine du droit, tandis que les deux autres conceptions sont avant tout des données matérielles objectives, le territoire, la filiation, juridiquement informées.

Cela tient aussi au fait que la communauté nationale, ainsi créée par ce droit public subjectif (subjectives öffentliches Recht) qu'est le droit individuel à l'autodétermination, est une communauté de droit juridiquement instituée.

B. L'institution juridique de la nation

C'est bien à ce niveau que se situe le projet essentiel du futur Chancelier de la République d'Autriche, celui « de réaliser le concept juridique de nation, d'abord dans le cadre étroit de l'État des nationalités, et de créer un modèle pour le futur ordre national de l'univers [25] ». Cette idée est inconcevable pour le constitutionnalisme classique qui a fait sienne la doctrine traditionnelle française du droit public, laquelle, avec Carré de Malberg, considère « qu'il y a identité entre la Nation et l'État, en ce sens que celui-ci ne peut être que la personnification de celle-là [26] ». D'où l'unicité du peuple français, récemment rappelée par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée du 9 mai 1991 relative à la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse [27]. C'est bien dire que la nation ainsi juridiquement instituée s'inscrit dans un nouveau rapport de l'État à la nation.

Plus précisément, ce rapport renouvelé tient à la reconnaissance au profit de la communauté nationale de la personnalité morale de droit public. Jusque-là, en effet, l'État-nation, où la nation n'existe pas juridiquement en dehors de l'État, ne connaît que le citoyen pris isolément, cet être rationnel révélé par Rousseau qui a un droit égal à concourir à l'expression de la volonté générale. Il en résulte que le peuple ou la nation, c'est l'universalité des citoyens, ceci valant aussi bien pour la souveraineté nationale que pour la souveraineté populaire. Nation et peuple, en effet, sont faits du même matériau, le citoyen, même si, au sein de la première, le citoyen s'abîme dans un corps abstrait et transcendant, tandis que dans le second il figure l'irréductible unité d'un atome.

Pour Renner, au contraire, entre l'individu et l'État s'insère un corps juridique intermédiaire, la communauté nationale. La portée de cette irruption de la nation dans la sphère du droit est considérable, ne serait-ce que parce qu'elle l'émancipe de la tutelle étatique. Ceci explique aussi le retentissement singulier qu'entend donner son promoteur à cette institution juridique de la nation : « La constitution de la nation en tant que personne juridique, notamment en tant qu'unité corporative de droit public, est le préalable à tout ordonnancement des rapports nationaux et le postulat de base à toute architecture de la nation [28]. »

Mais sur quoi repose cette appréhension de la nation par le droit, à quoi correspond sa transformation en unité corporative de droit public ? C'est ici que l'on retrouve les effets du principe de personnalité. Le droit individuel à l'autodétermination nationale, en effet, a pour conséquence de constituer juridiquement des associations d'individus réunis par une identité culturelle partagée et la volonté de préserver cette identité. Cet objectif trouve sa garantie dans la « personnification » du groupe national ainsi constitué et qu'exprime, en droit public, la notion de personnalité morale et, plus largement, celle d'institution corporative. Cette dernière était très en vogue au tournant du siècle, particulièrement en France [29] ; elle est même à l'origine du droit associatif moderne. Institution de droit public, comme les chambres professionnelles, aussi bien que de droit privé, comme les ordres professionnels ou les caisses de sécurité sociale, l'institution corporative est ainsi définie par le Professeur René Chapus comme « un groupe humain particulier, sans caractère territorial déterminé » dont la « raison d'être est de représenter, défendre et gérer les intérêts propres à ce groupe » [30]. Plus largement, elle correspond à cette idée que l'individu est un être social et, comme tel, capable d'ordonner collectivement un objectif partagé en le « personnifiant » par le droit. Cette osmose juridique entre le particulier et le collectif est au fondement de toute organisation sociale. On le voit : le vieux principe de subsidiarité n'est pas très loin...

On mesure mieux, ainsi, la raison profonde de l'institution juridique de la nation et sa « personnification ». L'attribution de la personnalité morale de droit public à un groupe national est la résultante d'un besoin socialement exprimé par une association d'individus sur la base du droit de chacun à l'autodétermination nationale. Par là même se trouve annihilée la question des droits reconnus aux collectivités nationales, qui oppose les « individualistes » aux « collectivistes » et qui explique aujourd'hui la pusillanimité du droit international en matière de reconnaissance et de protection des minorités nationales.

Nul ne doute aujourd'hui, comme le constate G. Malinverni, que « les minorités ne sont pas uniquement une somme d'individus, mais représentent également un système de rapports entretenus entre eux [31] ». Seulement, lorsqu'il s'agit de traduire cette constatation dans le droit positif, la prudence, pour ne pas dire la retenue, sont de mise : le droit à la différence est considéré comme un droit individuel s'exerçant dans un environnement collectif, comme l'exprime l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 : « Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue. » Le projet de Convention européenne lui-même, qui est pourtant, à l'heure actuelle, le plus audacieux sur cette question, ne consacre qu'un seul article à la reconnaissance de droits aux groupes minoritaires en tant que tels : droit des minorités d'être protégées contre toute activité susceptible de menacer leur existence, droit au respect, à la préservation et au développement de leur identité (article 3). Tels qu'ils sont formulés, ces droits ne sont assurément pas justiciables. On touche précisément là aux limites de la reconnaissance de droits collectifs aux minorités en dehors de la personnalité morale.

Or, l'institution juridique de la nation prônée par Renner ne pose pas le problème de cette façon. À vrai dire, le problème ne se pose même plus, dès lors que le regroupement national s'effectue en quelque sorte à la base, en fonction d'une volonté individuelle librement exprimée et directement source de droit. Dans ce contexte, il devient impossible de spécifier l'individuel et le collectif : l'individu, une fois exercé son droit constitutionnel à l'autodétermination nationale, est déjà membre d'une association nationale. Au fond, cette collectivisation de l'individuel et cette individualisation du collectif qu'opère l'institution juridique de la nation n'est pas sans rappeler l'univers monadologique de Leibniz, où les différents points de vue de chaque Monade ne sont qu'aspects d'une seule et même perspective [32], la « personnification » de la nation s'appréhendant aussi bien à partir de l'ensemble du groupe national considéré que de chaque associé particulier.

Mais il est une autre question que résout directement l'auto-attribution de la personnalité juridique de droit public à la nationalité considérée, c'est celle relative à la « justiciabilité » de ses droits collectifs. Il suffit, comme Renner, d'examiner le contenu de ce « droit public subjectif » qu'est le droit à l'autodétermination nationale [33]. Celui-ci comporte trois éléments, qui s'entendent d'autant de prérogatives juridiques :

1. l'appartenance à la nation, c'est-à-dire le droit de participer à la vie culturelle nationale, assortie du devoir d'en acquitter les charges financières par l'impôt ;

2. le droit d'agir en justice, soit à l'encontre d'un individu membre d'une autre communauté nationale, soit contre une communauté nationale ès qualités, c'est-à-dire en tant qu'unité corporative de droit public ;

3. le droit de la nation juridique de défendre son domaine de compétence face à l'État et face aux autres nations juridiques.

Naturellement, ceci requiert une organisation juridictionnelle adéquate, ce qui tend bien à renforcer l'idée que la nation selon Karl Renner est d'abord une communauté de droit. Au reste, les compétences et les institutions représentatives dont est dotée cette communauté nationale en tant que corporation nationale autonome, ne sont pas sensiblement différentes de ce que l'on peut trouver dans un État pratiquant l'autonomie politique régionale territoriale, comme en Espagne, voire dans le cadre d'un fédéralisme territorial nationalitaire, comme en Belgique. Ce dernier exemple est d'autant plus significatif qu'il emprunte partiellement au principe de personnalité, puisque, depuis la révision constitutionnelle de 1980, les compétences des Communautés — française, flamande et germanophone — s'étendent de manière significative aux matières dites « personnalisables », c'est-à-dire « celles où la langue et donc l'appartenance à une Communauté joue un rôle déterminant » [34]. En outre, les compétences des Communautés, lorsqu'elles s'appliquent au sein de la région de Bruxelles-Capitale, se répartissent sur une base personnelle et non pas territoriale dans la mesure, précisément, où néerlandophones et francophones vivent entremêlés. Le recours au principe de personnalité apparaît ainsi subsidiairement chaque fois que l'application du principe territorial se révèle impossible.

Seulement, on ne saurait perdre de vue que le système imaginé par Renner s'inscrit dans une perspective de renouvellement de l'isomorphisme de l'État-nation, laquelle vise justement à démontrer que, si État et nation sont logiquement complémentaires, ils ne doivent pas fatalement coïncider. Face à l'État national se dresse alors l'État des nationalités (Nationalitätenstaat), l'État multinational.

II. De l’État-nation à l’État multinational

L'institution juridique de la nation, que nous venons d'évoquer, ne peut manquer de bouleverser le cadre étatique dans lequel elle s'inscrit. Plus précisément, elle tend à définir un nouveau rapport de la nation à l'État. Quelle que soit la tradition politique et constitutionnelle dans laquelle on se situe, ce rapport, depuis la Révolution française et le parachèvement des concepts modernes de nation et d'État, s'entend d'une parfaite coïncidence, si ce n'est d'une absorption de la nation par l'État. Sous toutes les latitudes, l'objectif reste le même : il s'agit d'asseoir l'unité de la base sociale de l'État, de construire une société politique unifiée et homogène. Au plan juridique, la Constitution est le lieu par excellence où la nation projette son devenir commun et où l'État affirme sa vocation à unifier le corps social [35]. Car, comme l'écrivait Marcel Prelot, « un État n'est pas constitué lorsque le statut de l'autorité politique y est seul fixé. Il ne le devient qu'à partir du moment où, par le statut des nationaux, est circonscrite la collectivité humaine dont il est l'expression [36] ». Et de qualifier de « droit constitutionnel démotique » cette branche du droit constitutionnel qui s'attache à la composition humaine de la société étatique [37]. Or, l'apparition d'un médiateur juridiquement institué entre l'individu et l'État bouleverse la conception classique de l'État-nation et rend plus nécessaire l'étude du droit constitutionnel démotique.

En effet, l'État n'est plus la « personnification juridique de la nation », puisque cette dernière existe désormais en tant que personne juridique distincte. De ce fait, la nation se détache de l'État pour mener sous son égide sa vie propre. À la nation désétatisée correspond un État dénationalisé. C'est cette dualité institutionnelle qui manifeste ce nouveau rapport de la nation à l'État et préfigure ainsi un modèle d'organisation politique à l'usage du continent européen en vue de la résorption des nationalismes.

A. La nation désétatisée, l’État dénationalisé : un nouveau rapport de la nation à l’État

Dès lors, en effet, que les nations se constituent juridiquement sur la base personnelle, elles deviennent, comme l'on sait, des associations d'individus. En conséquence, elles perdent leur référence territoriale et, partant, étatique, puisqu'il ne saurait exister d'État sans territoire. Si Karl Renner entend bien détacher la nation de l'État, il reste assez largement fidèle à la théorie classique des éléments constitutifs de l'État, puisqu'il considère qu'un État est impensable sans souveraineté territoriale exclusive. Il en résulte que l'État et son territoire sont inséparables : « Un État n'est pas pensable sans domination exclusive du territoire [38] » ; l'État se confond tout entier avec la souveraineté territoriale, même si Renner prend soin de préciser qu'il s'agit aussi d'un pouvoir territorial soumis au droit [39]. Par contraste et de façon abstraite, la nation n'est pas une corporation territoriale : « ... les nations se mélangent sur le territoire en fonction de leurs intérêts matériels, la lutte pour l'existence les imbrique les unes dans les autres [40]. » C'est pour cela même que les nations doivent être détachées du territoire et constituées en corporation de droit public sur une base personnelle. Il ne saurait être question, pour autant, de nier le fait qu'une population ne saurait exister sans territoire et, sur ce plan, le principe de personnalité ne peut pas fonctionner sans principe territorial. Les deux principes se rapportent même dialectiquement l'un à l'autre :

— le principe personnel individue les nations en même temps qu'il les fait exister juridiquement ;

— le principe territorial organise les nations en même temps qu'il les fait coexister juridiquement.

Car c'est le même droit à l'autodétermination qui constitue la nation et la soumet librement à la souveraineté territoriale étatique. Ce droit à l'autodétermination nationale confère à l'individu qui en est le titulaire une double fonction :

— en premier lieu, « l'auto-administration interne » (« das Selbstbestimmungsrecht im Innern ») [41] ;

— en second lieu, la « co-détermination dans les affaires communes » (« das Mitbestimmungsrecht im Ganzen ») [42], c'est-à-dire des affaires étatiques.

Cette double fonction caractérise ce que Renner appelle « l'autonomie nationale » et qu'il définit de la manière suivante : « J'entends par autonomie nationale la constitution de la nation sur le modèle de l'État, son organisation en unité étatique et l'ordonnancement de l'ensemble étatique en tant que fédération de nationalités [43]. » On mesure également, à travers cette définition, la dette de Renner envers Jellinek et la théorie de la « nation-organe », dette qu'il reconnaît d'ailleurs explicitement à plusieurs reprises, notamment en rapprochant le concept de « Nationalitätenstaat » de ce que Jellinek appelait « das innerstaatliche Völkerrecht [44] » et, d'autre part, en écrivant : « La citoyenneté active fait de la nation un organe de l'État supranational et lui accorde un droit égal à la cogestion des affaires communes [45]. » En fin de compte, l'unité corporative nationale est autonome — non pas indépendante — dans la mesure où elle participe d'une unité supérieure, l'État, mais aussi en ce qu'elle s'auto-administre dans le cadre même de cette autonomie.

Par ailleurs, cette séparation tranchée de l'État et de la nation se fait sentir dans l'ordre des compétences, puisqu'elle induit elle-même une séparation des affaires politiques, que conserve l'État en sa souveraineté territoriale exclusive, et des affaires nationales, c'est-à-dire culturelles, remises aux nations juridiquement constituées. Dans ce dernier sens, Renner insiste sur le fait que c'est la nation en tant que communauté de culture qui appelle le principe de personnalité. C'est la raison pour laquelle il parle aussi bien d'autonomie nationale que d'autonomie culturelle. Cette dernière considération est fondamentale : elle exprime la raison d'être de l'autonomie nationale et du détachement de la nation par rapport à l'État, tout autant que la nature des compétences de la nation autonome.

Il n'est, à vrai dire, pas surprenant qu'un auteur de culture allemande, au demeurant soucieux de la préservation de l'influence allemande dans le cadre rénové de l'Autriche-Hongrie, intègre la notion de « Kulturgemeinschaft » dans ses analyses : « La nation est une communauté d'individus. Pas une société (societas) organisée, mais une communauté (communitas) véritable. Par conséquent, le principe d'individuation n'est pas ici une quelconque volonté générale ; la communauté ne ressort pas, du moins au premier abord, du domaine de la volonté, mais de la pensée et du sentiment, ainsi que de ce qui se communique et s'exprime : la langue et la littérature nationales, dans lesquelles s'incarnent cette unité [46]. » La nation culturelle est entendue ici au sens d'un « substrat » sans lequel la nation juridique ne saurait exister en tant qu'« institution ».

On voit donc bien ici ce que Renner doit à la conception allemande de la nation, plus précisément à la notion de Volk (peuple) selon Herder [47] : pour ce dernier, en effet, chaque communauté culturelle, chaque peuple exprime à sa manière un aspect de l'humanité. Au rationalisme des Lumières, qui ne connaît que l'individu humain et l'espèce humaine dont il croit au progrès linéaire, Herder oppose la richesse et la diversité des cultures réelles, dont le jeu contrasté constitue l'histoire même de l'humanité.

On sait que cette conception est à la base de la théorie ethnique de la nation. Cependant, Renner ne rejette pas, au contraire, la théorie élective française et le principe des nationalités, puisqu'il fait du droit à la nationalité un droit individuel. Il est remarquable que celui-ci ait réalisé une synthèse entre les deux conceptions de la nation et de la nationalité en s'efforçant d'intégrer le principe des nationalités au modèle politique de l'État multinational. Depuis, les travaux de Louis Dumont et sa dialectique du « holisme » et de l'individualisme nous auront démontré que semblable tâche n'était pas insurmontable pour peu que l'on veuille bien admettre que « la conception herdérienne est un Janus. D'un côté, c'est une défense et illustration de la culture germanique et une application de la perception holiste ; de l'autre, elle considère les cultures du point de vue d'un universalisme individualiste simplement transposé. Par ce dernier aspect, elle s'intègre dans l'individualisme et le prolonge [48] ».

En fin de compte, le futur Chancelier de la République d'Autriche entendait bien dépolitiser la question nationale en la réduisant à sa dimension culturelle, seul moyen, selon lui, de concilier l'unité étatique dans la diversité de ses cultures. Bien évidemment, cette démarche est d'essence fédérale, mais il s'agit d'un fédéralisme d'un type nouveau, qui s'exprime à la base en ce qu'il fait coexister le principe territorial, qui exprime l'intérêt étatique général, et le principe personnel, qui exprime les intérêts communautaires et culturels nationaux : « Comme les nationalités sont de tels éléments naturellement séparés et qui sont pour nous même les éléments de premier ordre, comme elles se mélangent dans les municipalités, districts, provinces et État, le véritable fédéralisme commence à la base, dans la municipalité, et se termine au sommet, dans l'État... Même la municipalité habitée par des populations linguistiquement mêlées... doit être une fédération de deux municipalités [49]. » Il en résulte qu' État et nation sont contraints d'aller de concert, pour paraphraser Montesquieu [50], mais ne coïncident nullement. Ceci tient aussi à ce que nation et État ne se situent pas juridiquement sur le même plan : l'État est un pouvoir souverain, la nation un pouvoir subordonné.

Cette nouvelle conception de l'État, opposée à l'État national, n'est autre que la théorie de l'État multinational ou des nationalités (Nationalitätenstaat), voire supranational, dont la pierre de touche réside dans la dissociation de l'unité politique et de l'unité nationale, en d'autres termes dans la nation désétatisée, une corporation de personnes (Personenkörperschaft) dotée de la personnalité morale de droit public.

Certes, cette théorie très élaborée de l'État multinational était spécialement destinée à l'Autriche-Hongrie. C'est pourquoi elle est assortie de solutions institutionnelles circonstanciées à seule fin de résoudre la question nationale au sein de la Monarchie dualiste [51]. Le système national proposé au nouvel État multinational austro-hongrois faisait coexister des districts (Kreise) [52] à population nationale homogène, où devaient coïncider administration nationale et administration étatique, et des districts à population mixte, où fonctionnerait le système du double district avec, d'une part, un Conseil de district et, d'autre part, des Corporations d'auto-administration nationale dont la compétence serait limitée aux affaires culturelles. L'ensemble aurait relevé, au sommet, d'un Conseil national, assemblée représentative de la nation au niveau le plus élevé et disposant, à ce niveau, d'un pouvoir réglementaire, d'organes exécutifs et de ressources fiscales. Enfin, les Conseils nationaux élisaient, à leur tour, des représentants qui, eux-mêmes, devaient former un Conseil consultatif fédéral auprès du Chancelier.

La disparition de la Double Monarchie, en 1918, ne rendra pas ce système obsolète. Les États nés sur ses décombres étaient tous des États à population hétérogène, bien que constitués officiellement sur la base du principe des nationalités. Si l'on adopte la typologie binaire établie par le Secrétaire général des Nations Unies dans un memorandum de 1950 consacré à la classification et la définition des minorités, ces États étaient bien eux-mêmes des États multinationaux, mais non pas sur le modèle austro-hongrois où il n'existait pas de groupe national dominant, où l'État ne représentait pas une culture majoritaire. Il s'agissait bien plutôt d'États de minorités nationales, relevant d'une catégorie où l'État s'identifie à la culture de la nation dominante et où, par conséquent, les autres groupes nationaux sont considérés comme des minorités [53]. De fait et quelle que fût la catégorie concernée, la théorie de Renner conservait tout son intérêt. Ce n'est pas là son moindre mérite que de pouvoir s'adapter aux différentes situations d'hétérogénéité nationale. Cela tient très certainement au caractère synthétique de la démarche employée, laquelle repose elle-même sur une méthodologie inductive.

On ne sera donc pas surpris de constater que son auteur restera attaché sa vie durant à l'État multinational, comme l'atteste son ouvrage posthume, Die Nation, Mythos und Wirklichkeit [54], qui présente le grand intérêt de s'attacher aussi bien au phénomène des organisations internationales (cf. le chapitre intitulé « Die rechtliche Geburt der Internationale », « La naissance juridique de l'Internationale », p. 57-63) qu'à celui des minorités nationales (« Die nationale Minderheit als innerstaatliche Rechtseinrichtung », « La minorité nationale en tant qu'institution juridique infra-étatique », p. 93-99 ; « Der Minderheitsstaat im Mischstaat », « L'État de minorité dans l'État mixte », p. 101-106). C'est dire que l'État multinational peut figurer un modèle pour l'organisation politique du continent européen.

B. Un modèle pour l’organisation politique européenne

L'idée politique multinationale est aujourd'hui au cœur de la réalité européenne, ceci sous les deux variantes ci-dessus évoquées, minoritaire et supranationale :

— en premier lieu, la question des minorités nationales est omniprésente ; elle appelle désormais des réponses globales, soit de la part du droit international et européen, qui sont déjà activement engagés dans cette voie, mais surtout de la part du droit constitutionnel, qui se situe au plus près de la réalité minoritaire en ce que celle-ci lui pose un problème de fond, celui de l'organisation politique de la société nationale hétérogène ;

— en second lieu, la supranationalité exerce une puissante force d'attraction. Certes, celle-ci est liée essentiellement au mieux-être économique qui, en dépit d'une crise multiforme et d'un chômage endémique, aura caractérisé l'intégration européenne, d'abord sous la forme des Communautés européennes, désormais sous celle de l'Union européenne. Or, l'intégration européenne, qui a vocation à rassembler l'ensemble du continent, se pose désormais en termes politiques. Plus exactement, le Traité d'Union européenne s'achemine vers une organisation politique supranationale à vocation étatique [55] constituée par addition de compétences transférées progressivement par les États-nations membres.

Il apparaît ainsi que ces deux variantes sont susceptibles de converger au sein de ce processus d'intégration européenne sous-tendu par une logique fédérale, au sens très large du terme : on entend ici par fédéralisme ce phénomène politique et sociologique d'association de deux ou plusieurs sociétés politiques, de deux ou plusieurs États, en vue de gérer en commun leurs affaires communes pour se renforcer et, en même temps, pour préserver la liberté des membres, des sociétés politiques composantes, c'est-à-dire la possibilité de gérer les affaires propres. Le fédéralisme est donc fondé sur une dualité, une relation dialectique : il s'agit de construire un grand ensemble et en même temps de préserver les petites communautés. Telle est la problématique du fédéralisme, qui consiste en la tentative d'établissement d'un équilibre plus ou moins stable entre ces deux exigences. Ceci vaut aussi bien pour la construction d'une entité politique supranationale que la reconnaissance du fait minoritaire. Autrement dit, l'une ne va pas sans l'autre.

Au reste, l'article F du traité de Maastricht ne dispose-t-il pas, dans son premier paragraphe : « L'Union respecte l'identité nationale de ses États membres, dont les systèmes de gouvernement sont fondés sur les principes démocratiques » ? À quoi fait écho la Déclaration des chefs d'État et de gouvernement des États membres du Conseil de l'Europe, réunis à Vienne le 9 octobre 1993 : « Dans cette Europe que nous voulons bâtir, il faut répondre à ce défi : assurer la protection des droits des personnes appartenant à des minorités nationales au sein d'un État de droit, dans le respect de l'intégrité territoriale et de la souveraineté nationale des États. À ces conditions, ces minorités apporteront une précieuse contribution à la vie de nos sociétés » ; et de préciser : « Les États devraient créer des conditions de nature à permettre aux personnes appartenant à des minorités nationales de développer leur culture tout en préservant leur religion, leurs traditions et leurs coutumes... » Même si ces exhortations figurent en annexe de la Déclaration proprement dite, cette dernière n'en reconnaît pas moins que « la protection des minorités nationales est essentielle à la stabilité et à la sécurité démocratique [du] continent ». Le fait qu'un État comme la France puisse souscrire à de telles dispositions constitue en soi une avancée considérable, dont la délégation auprès de la Commission des Droits de l'Homme des Nations Unies pouvait encore déclarer : « L'unité du peuple français et l'égalité des citoyens écartent toute possibilité de distinction fondée sur des critères ethniques [56]. »

C'est dire l'actualité des réflexions de Karl Renner : au moment où, partout en Europe, l'identité nationale est en question, la démonstration est ainsi faite que l'unité politique de l'État n'est pas fatalement synonyme d'unité nationale, que l'une et l'autre peuvent coexister sous une forme étatique renouvelée, où l'État figure l'union de communautés culturelles nationales (Nationalitätenbundesstaat). Que restera-t-il, en effet, une fois accomplis les transferts de compétences des États nationaux à l'Union européenne, sinon des communautés culturelles nationales ? Ainsi et à propos d'une affaire mettant en cause la politique linguistique d'un État membre — l'Irlande en l'occurrence, faisant obligation aux professeurs des écoles publiques d'enseignement professionnel de posséder une certaine connaissance de la langue irlandaise — l'avocat général Darmon ne déclarait-il pas : « La défense de la langue participe de ces questions de principe que l'on ne saurait écarter sans atteindre ce qui fait le cœur même de l'identité culturelle. Appartient-il dès lors à la Communauté de décider que telle ou telle langue a ou non le droit de survivre ? Lui appartient-il de figer le patrimoine linguistique de l'Europe dans son état actuel, en un mot, de le fossiliser [57] ? »

Plus précisément, la pensée de Renner se situe au cœur du débat qui s'engage aujourd'hui autour de la redistribution des compétences souveraines par delà ou par deçà les États-nations européens. Que l'on songe, par exemple, au principe de subsidiarité, dont on sait la place éminente qu'il occupe dans la doctrine constitutionnelle allemande et qui s'entend d'abord d'un principe de répartition et d'allocation des compétences : à chaque niveau d'organisation publique ce qu'il est le mieux à même d'accomplir avec efficience. Mais on ne saurait oublier que ce principe est avant tout un « principe d'éthique politique », en ce qu'il s'articule sur une « vision organisciste de la société » dont il exprime l'aspect « communautaire » : « Celle-ci n'est pas tant formée d'individus que de communautés diverses dans lesquelles l'individu se situe et qui en permet l'épanouissement  [58]. » Or, l'autonomie nationale conçue par Renner intègre l'idée de subsidiarité, dans la mesure où elle représente l'étalon et le principe d'un équilibre institutionnel fondé sur la complémentarité entre les affaires culturelles, remises aux corporations nationales auto-administrées et les affaires communes, remises à l'État fédéral multinational souverain. L'État imaginé par Renner est un État subsidiaire [59], ce qui ne saurait vraiment étonner de la part d'un juriste de langue et de tradition allemande. Voilà qui pourrait contribuer puissamment à nourrir les réflexions présentes, dans la mesure où la subsidiarité « devrait déboucher sur la recherche de nouvelles relations institutionnelles entre les régions et la Communauté [60] ».

Mais l'apport du concept d'État multinational ne se ramène pas seulement à une répartition optimale des compétences au sein des sociétés politiques nationales hétérogènes. S'il peut favoriser l'intégration à l'Union européenne des États d'Europe centrale en apportant ses propres solutions institutionnelles, il présente aussi l'immense avantage de proposer une solution idoine aux conflits nationalitaires qui minent ces derniers. Le fait est d'autant plus remarquable que l'État multinational est lui-même le produit d'une tradition politique et constitutionnelle centre-européenne et non un modèle importé, comme l'État national, dont on aura pu constater l'inadéquation.

Les États de l'« Autre Europe » ont hérité de frontières issues, pour l'essentiel, des découpages territoriaux des deux guerres mondiales. Ces frontières sont elles-mêmes l'expression de la volonté des vainqueurs, selon la logique pratiquée par le droit international classique. Faut-il remettre en cause ces frontières au nom d'une dynamique inhérente à l'État national et qui l'amène à œuvrer sans cesse pour réaliser l'exacte adéquation de l'État et de la nation ? Les dirigeants serbes ont choisi cette solution, qui n'est réalisable que par la force et, là où les groupes nationaux sont entremêlés, prend la forme du « nettoyage ethnique ». Poursuivre dans cette direction, c'est prendre le risque d'une guerre européenne généralisée. C'est demeurer fidèle à une politique de puissance d'un autre âge et perpétuer l'instabilité du continent : même si une situation d'équilibre s'installe provisoirement au gré des rapports de force, elle est toujours porteuse d'un prochain conflit, celui de la revanche du vaincu territorialement mutilé.

Or, le modèle politique conçu par Renner s'inscrit en faux contre ce déterminisme territorial. S'il respecte les frontières existantes, il tend aussi à les relativiser, à les spiritualiser en favorisant le rapprochement culturel d'une nation partagée par une frontière d'État. Le système de l'autonomie personnelle, en effet, conforte les frontières existantes, puisqu'il fait de l'allégeance étatique une condition de l'exercice du droit individuel à l'autodétermination nationale. Sa généralisation aux États de minorités nationales, où la nation étatique majoritaire est aussi une minorité nationale chez le voisin, permettrait un rapprochement transfrontière de la nation partagée et ouvrirait la voie à une perspective confédérale pour les nations imbriquées. Il reste, sur ce plan, à réaliser par le droit ce que les moyens de communication permettent déjà. Objectera-t-on que cette idée relève de la pure utopie ? Il s'agit avant tout pour l'Europe centrale de faire par la nation ce que l'Europe occidentale aura fait par l'économie, les deux approches, au demeurant, n'étant pas exclusives l'une de l'autre. Au reste, tel est bien l'objectif poursuivi par la Hongrie, dont la loi du 7 juillet 1993 sur les droits des minorités nationales et ethniques s'engage partiellement sur la voie de l'autonomie personnelle et se veut exemplaire aux yeux des minorités magyares des États limitrophes.

Il faut enfin souligner que la question nationalitaire ne peut être résolue que dans un cadre démocratique. C'est ce qu'ont parfaitement compris les États participants à la Réunion de Copenhague sur la dimension humaine de la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe (CSCE), en juin 1990, en reconnaissant que « les questions relatives aux minorités nationales ne peuvent être résolues de manière satisfaisante que dans un cadre politique démocratique se fondant sur l'État de droit, avec un système judiciaire efficace ». Cette constatation pose elle-même d'immenses difficultés [61]. Or, les solutions proposées par Renner constituent la base des réflexions sur le concept de « démocratie associative », forgé par les politologues américains, lequel s'entend d'un correctif de la démocratie majoritaire classique à l'usage des sociétés nationales plurales [62]. En un mot et partant de l'idée que le rapport numérique qui sous-tend la démocratie majoritaire doit être corrigé lorsque celle-ci évolue dans une société politique hétérogène, la « démocratie associative » repose ainsi sur un « ensemble de mécanismes et d'arrangements institutionnels permettant d'établir un modus vivendi dans des sociétés divisées par des clivages profonds » [63]. Elle repose sur le principe de la recherche d'un équilibre entre les éléments constitutifs de la société nationale. Celle-ci prendra alors la forme d'un partage du pouvoir sur la base de l'équilibre ainsi réalisé et s'ordonnera en fonction de la combinaison de deux principes : en premier lieu, la co-gestion des affaires communes, c'est-à-dire des affaires nationales ; en second lieu, l'autonomie de gestion des affaires propres à la minorité nationale considérée. Outre le fait que cette approche, qui met l'accent sur le concept de proportionnalité (proporz) — qui contient lui-même le principe de discrimination positive [64], de sur-valorisation compensatoire de la minorité — au sein de la « démocratie de concordance », rejoint les réflexions sur la subsidiarité, point n'est besoin d'insister sur ce qu'elle doit à Karl Renner.

Dans un texte qui vient d'être publié pour la première fois [65], le philosophe Alexandre Kojeve se livrait à une analyse de la situation européenne au lendemain de la guerre et esquissait l'ébauche d'un ordre européen en partant du constat du dépassement historique de l'État national : « Il n'y a pas de doute qu'on assiste actuellement à un tournant décisif de l'histoire, comparable à celui qui s'est effectué à la fin du Moyen Âge. Les débuts des Temps modernes sont caractérisés par le processus irrésistible de l'élimination progressive des formations politiques "féodales", qui morcelaient les unités nationales, au profit des royaumes, c'est-à-dire des États-nations. À l'heure actuelle ce sont ces États-nations qui, irrésistiblement, cèdent peu à peu la place aux formations politiques qui débordent les cadres nationaux et qu'on pourrait désigner par le terme d'"Empires". Les États-nations, tout-puissants encore au xixe siècle, cessent d'être des réalités politiques, des États au sens fort du mot, tout comme cessèrent d'être des États les baronnies, les villes et les archevêchés médiévaux. L'État moderne, la réalité politique actuelle, exigent des bases plus larges que celles que représentent les Nations proprement dites. Pour être politiquement viable, l'État moderne doit reposer sur une "vaste union impériale" de Nations apparentées. L'État moderne n'est vraiment un État que s'il est un Empire... L'époque est aux Empires, c'est-à-dire aux unités politiques trans-nationales, mais formées par des Nations apparentées. »

On peut, certes, se demander si cette observation est prématurée ou prémonitoire. Pourtant, le temps n'est-il pas venu, pour le salut de l'idée européenne, d'un autre modèle d'organisation politique , qui ne récuse ni l'État, ni la nation ? L'heure n'est-elle pas à l'État multinational ?

L’auteur

Professeur de droit public et membre du Groupe de recherches et d’études politiques (GREP) à l’Université de Nancy II, où il assure notamment un cours sur « l’État multinational ». L’auteur poursuit ses recherches sur l’État, la nation, la citoyenneté et les identités culturelles. Il est également membre de l’URA 892 du CNRS (Société, droit et religion) à Strasbourg et contribue au Traité de droit français des religions (à paraître).

Parmi les publications de ces dernières années et les travaux en cours, on citera :

— Nation et peuples dans les Constitutions modernes, Nancy, Presses universitaires de Nancy, 2 vol., 1987 ;

— « Les "Nouveaux cultes" et le droit public », Revue du droit public, n° 4, 1990 ;

— « Le principe de l’autonomie personnelle et l’aménagement constitutionnel du pluralisme national : l’exemple hongrois », Revue du droit public, n° 2, 1994 ;

— Contribution au Manuel de droit des minorités et des peuples autochtones (dir. Norbert Rouland), Paris, PUF, coll. « Droit fondamental », (à paraître en 1995) ;

— Un essai juridique sur le statut des minorités en Europe centrale et orientale, Paris, Odile Jacob, 1994 (à paraître).

* Version remaniée d’une communication faite à la Conférence internationale de Budapest (3-5 décembre 1993) sur La question nationalitaire et les nouvelles approches de la problématique des minorités.

** Faculté de Droit, Sciences économiques et Gestion, Groupe de Recherches et d’Études politiques, 13 place Carnot,
Case officielle n° 26,
F-54035 Nancy cedex.

1. Edgar Morin, Introduction à la pensée complexe, Paris, E.S.F., 1990, 158 p.

2. Edgar Morin, Penser l'Europe, Paris, Gallimard, 1987, 221 p.

3. Selon l'art. premier, annulé par le Conseil constitutionnel (déc. n° 91-290 DC du 9 mai 1991) de la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse adoptée le 12 avril 1991.

41. Ce groupe, que réunit un accord de libre-échange signé le 21 décembre 1992, comprend la Hongrie, la Pologne, la Slovaquie et la République tchèque.

5. Cf. Pierre Koenig, « Le traité germano-polonais sur "les relations de bon voisinage et de coopération amicale" du 17 juin 1991 », Annuaire français de droit international., 1991, p. 291-295.

6. A. Esmein, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, Paris, Sirey, tome 1, 1927, p. 1-2.

7. Décision du 9 mai 1991, précitée : cf. S. Pierre-Caps, « Le Conseil constitutionnel, gardien de l'identité française », Revue de science administrative de la Méditerranée occidentale, n° 31, p. 141-151.

8. Cf. Albrecht Weber, « Commentaire des arrêts de la Cour constitutionnelle fédérale du 31 octobre 1990 », Revue française de droit constitutionnel, 1991, p. 553-555.

9. Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1929, p. 611-613.

10. Misère des petits États d'Europe de l'Est, Paris, Albin Michel, 1993, p. 171.

11. Ernst Gellner, Nations et nationalisme, Paris, Payot, 1989, p. 13.

12. Traité sur l'Union européenne, art. F.

3. Cf. Otto Bauer, La question des nationalités et la social-démocratie, 1907, trad. fr., 1987, Paris-Montréal, E.D.I.-Guérin Littérature, p. 532.

14. Sous le pseudonyme de SYNOPTICUS, Karl Renner exposera les prémices de sa démonstration dans un premier opuscule, paru à Vienne en 1899 : Staat und Nation (État et Nation) ; celle-ci sera systématisée, sous le pseudonyme de Rudolf SPRINGER, dans un ouvrage plus substantiel : Der Kampf der österreischichen Nationen um den Staat (La Lutte des nations autrichiennes pour l'État), Leipzig und Wien, Deuticke, 1902, 252 p., réitérée à l'heure même de l'effondrement de l'Autriche-Hongrie, en 1918 : Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen (Le droit à l'autodétermination des nations), Leipzig und Wien, Deuticke, 293 p. ; enfin, dans un ouvrage posthume, Karl Renner continuait à se faire l'avocat de l'État supranational, en attendant l'organisation juridique universelle, qu'il appelait l'« Oecumène » : Die Nation, Mythos und Wirklichkeit (La Nation, mythe et réalité, Wien, Europa Verlag, 1964, 138 p.

15. « ... ein blosses Mittel, die Nation rechtlich zu erfassen », Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, op cit., p. 79.

16. Cf. David Erdstein, Le statut juridique des minorités en Europe, Paris, Pédone, 1932, 231 p.

17. Les rares textes de droit positif qui se sont inspirés du principe de l'autonomie personnelle, comme la loi estonienne du 12 février 1925 (Journal Officiel de la Société des Nations, juin 1925, p. 788-791) ou la récente loi hongroise du 7 juillet 1993, tendent à combiner ces deux modes d'accès à l'autonomie.

18. Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, op. cit., p. 111 : « Über die Nationszugehörigkeit kann nichts anderes entscheiden als die freie Nationalitätserklärung des Individuums vor der dazu Kompetenten Behörde. Dieses Selbstbestimmungsrecht des Individuums bildet das Gegenstück jedes Selbstbestimmungsrechts der Nation. »

19. Die Rechtsinstitute des Privatsrechts und ihre soziale Funktion, Stuttgart, Fischer Verlag, 1965, 291 p.

20. Staat und Nation, op. cit., p. 8 : « Der erklärte Wille der Person, der juristischen und der natürlichen, ist die Seele des Rechtslebens. Alle Rechtsbeziehungen nehmen die Form der Willensrelation an. »

21. Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, op. cit., p. 112 : « Es kommt darauf an, dass das Individuum selbst erkläre, in welcher Sprache es vom Staate sein Recht nehmen will. »

22. Cf. Antonio Cassese, « The Self-Determination of peoples », in Louis Henkin (ed.) The International Bill of rights. The Covenant on civil and political Rights, New-York, 1981, 92 (96).

23. Le § 1 de l'art. 1 dispose : « Tous les peuples ont le droit de disposer d'eux-mêmes. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel. »

24. Cf. André Fontaine, Le Monde, 5 octobre 1991 : « Le problème fondamental est celui de la protection des identités nationales ou régionales : la réponse ne saurait consister dans un droit automatique à l'indépendance. Pourquoi ne pas donner la priorité à la garantie des droits des minorités ? » ; cf., également, Philippe Ardant, « Que reste-t-il du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ? », Pouvoirs, n° 57, 1991, p. 53 : « Le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ne se traduit pas nécessairement dans l'affirmation d'une indépendance intransigeante mais au contraire dans le choix de se fondre dans un ensemble multinational où la communauté de culture et d'intérêts paraît se prêter mieux à l'épanouissement de chacun. »

25. Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, op. cit, p. 36 : « Die Rechtsidee der Nation vorerst im engen Rahmen des Nationalitätenstaates zu verwirklichen und der einstmaligen nationalen Ordnung der Welt ein Vorbild zu schaffen berufen ist... »

26. Contribution à la Théorie générale de l'État, Paris, Sirey, tome 2, 1920, p. 13.

27. C.C., 91-290 DC, 9 mai 1991, J.O., 14 mai 1991, p. 6350 ; cf. supra, p. 2 ; il reste que les commentateurs de cette décision n'ont peut-être pas suffisamment prêté attention au fait que la notion de « peuple français » se trouve désormais érigée en une catégorie juridique du droit constitutionnel, puisqu'il est fait référence, en l'espèce, au « concept juridique de "peuple français" », c'est-à-dire, en toute logique, à une réalité juridique distincte de l'État. Il resterait alors à savoir quelles peuvent être les implications de cette construction jurisprudentielle.

28. Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, op. cit., p. 118 : « Die Konstituierung der Nation als juristische Person, im besonderen als geschlossene Körperschaft öffentlichen Rechts, ist die Voraussetzung jeder Ordnung der nationalen Verhältnisse und das Hauptpostulat jeder organischen Auffassung der Nation. »

29. Le Doyen Maurice Hauriou s'en était fait l'ardent théoricien dans le cadre de sa théorie générale de l'Institution : cf. Yann Tanguy, « L'Institution dans l'œuvre de Maurice Hauriou », Revue du droit public, 1991, p. 61-79.

30. Droit administratif général, tome 1, 4e éd., Paris, Montchrestien, 1988, p. 412.

31. Giorgio Malinverni, « Le projet de Convention pour la protection des minorités élaboré par la Commission européenne pour la démocratie par le droit », Revue universelle des droits de l’homme, 1991, p. 163.

32. Cf. Leibniz, La Monadologie, Paris, Le Livre de Poche, 1991, 317 p.

33. Cf. Staat und Nation, op. cit., p. 10-11.

34. Rusen Ergec, « Un État fédéral en gestation : les réformes institutionnelles belges de 1988-1989 », Revue du droit public, 1991, p. 1595.

35. Pour une étude des procédés constitutionnels de construction de la nation juridique, qu'il nous soit permis de renvoyer à S. Pierre-Caps, Nation et peuples dans les Constitutions modernes, Nancy, Presses universitaires de Nancy, 2 vol., 1987, 948 p.

36. M. Prelot et J. Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 11e éd., 1990, p. 30.

37. Op. cit., p. 32.

38. Staat und Nation, op. cit., p. 16 : « ... ist ein Staat nicht denkbar ohne ausschliessliche Gebietsherrschaft. »

39. Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, op. cit., p. 106 : « Der Staat ist rechtliche Territorialherrschaft.... »

40. Staat und Nation, op. cit., p. 16 : « Die Nationen... mengen sich im Gebiete, indem sie ihren materiellen Interessen folgen ; der Kampf ums Dasein wirbelt sie durch einnander. Die Nation ist begrifflich nicht Gebietskörperschaft. ».

41. K. Renner, Die Nation als Rechtsidee und Die Internationale (La nation comme concept juridique et l’Internationale) Vortrag gehalten in der Freien Vereinigung sozialistischer Studenten an der Wiener Universität am 7. Marz 1914 für den Druck erweitert, Wien, 1914, p. 16.

42. Id., p. 16.

43. Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, op. cit., p. 84 : « Ich verstehe unter nationaler Autonomie die staatsgleiche Konstitution der Nation, ihre Einrichtung als Gliedstaat und die Ordnung des gesamten Staates als Nationalitätenbundesstaat. »

44. Ce que l’on pourrait traduire approximativement par « le droit des gens infra étatique » ; cf. Georg Jellinek, L’État moderne et son droit, Paris, Giard et Brière, tome 1, 1911, 574 p., tome 2, 1913, 593 p. ; et, du même auteur, Allgemeine Staatslehre, Berlin, O. Häring, 1900, 726 p.

45. Das Selbsbestimmungsrecht der Nationen, op. cit., p. 150 : « Die aktive Staatsbürgerschaft macht die Nation zum Organ der übernationaler Staates und verleiht ihr das gleiche Mitbestimmungsrecht in der Gesamtheit. »

46. Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, op. cit., p. 101 : « Die Nation ist eine Gemeinschaft von Individuen. Aber keine organisierte Gesellschaft (societas) sondern blosse Gemeinschaft (communitas). Denn, das Individuationsprinzip ist hier nicht irgendein Gesamtwille ; die Gemeinsamtkeit ruht, wenigstens in erster Linie, nicht im Bereich des Wollens, sondern des Denkens und Fühlen sowie des Gedanken- und Gefühlsausdruckes : der nationalen Sprache und Literatur, in denen diese Einheit verkörpert sich. »

47. Cf. J.-G. Herder, Une autre philosophie de l'histoire pour contribuer à l'éducation de l'humanité. Contribution à beaucoup de contributions du siècle, trad., notes et intr. Max Rouché, Paris Aubier-Montaigne, 1964, 369 p.

48. L'idéologie allemande, Paris, Gallimard, 1991, p. 25.

49. Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, op. cit., p. 234 : « Da aber die Nationen solche natürlich gesonderte Elemente, die für uns sogar die Sonderelemente ersten Ranges sind, da diese sich in Gemeinde, Bezirk, Kreis, Land, Staat mischen, so beginnt der wahre Föderalismus unten in der Gemeinde und hört oben beim Staate auf... Die gemischtsprachige Gemeinde... muss selbst schon eine Föderation zweier Gemeinden sein. »

50. Karl Renner se réfère d'ailleurs explicitement à la séparation des pouvoirs de Montesquieu.

51. On trouvera un résumé de cette organisation institutionnelle de l'Autriche in Christian Merlin, La Nation dans l'austromarxisme, Thèse Science politique, Paris I, 1986, p. 546 et s. ; la moitié de son ouvrage de 1918, Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, op. cit., y est consacrée.

52. Le district était l'unité territoriale de base pour l'application du principe de l'autonomie personnelle ; il devait remplacer les anciens Pays de la Couronne (Kronländer) fondés sur les États historiques. Ce district aurait été administré par un Conseil élu au suffrage universel direct.

53. Cf. Definition and classification of minorities, memorandum submitted by the Secretary General, United Nations, Commission on Human Rights, Sub-Commission on prevention of discrimination and protection of minorities, Lake Success, New-York, 1950, 51 p. ; cf. également, R.-A. Kann, The Multinational Empire, Nationalism and National Reform in the Habsburg Monarchy 1848-1918, tome 1 : Empire and Nationalities, New-York, Columbia University Press, 1950, p. 33-35.

54. La Nation, mythe et réalité, op. cit.

55. Cf. Maryvonne Hecquard-Theron, « La notion d'État en droit communautaire », Revue trimestrielle de droit européen, 1990, p. 693-711 ; Astéris Pliakos, « La nature juridique de l'Union européenne », Revue trimestrielle de droit européen, 1993, p. 187-233.

56. Cité in Z. Ilic, Rapport du groupe de travail chargé d'étudier les droits des personnes appartenant à des minorités nationales, ethniques, religieuses et linguistiques, E/CN4/1991/53, 5 mars 1991, p. 7 ; ce qui fonde toujours le refus français de ratifier la Charte européenne des langues régionales et minoritaires.

57. Conclusions sur Cour de justice des Communautés européennes, 28 novembre 1989, Anita Groener contre Minister for Education and the City of Dublin Vocational Educational Committee, C 379/87, Rec., 1989-10, p. 3982, § 19.

58. Vlad Constantinesco, « Le principe de subsidiarité : un passage obligé vers l'Union européenne ? », in Mélanges Jean Boulouis, Paris, Dalloz, 1991, p. 38.

59. Cf. Chantal Millon-Delsol, L'État subsidiaire, Paris, PUF, 1992, 231 p.

60. V. Constantinesco, art. cit., p. 40.

61. Cf. sur ce point, Bela Farago, « La démocratie et le problème des minorités nationales », Le Débat, n° 76, 1993, p. 6-24.

62. A. Lijphart, Democracy in plural societies. A comparative exploration, New Haven, Yale University Press, 1977, 248 p. ; Democracies. Patterns of majoritarian and consensus Government in Twenty-one countries, New Haven, Yale University Press, 1984 ; « Majority rule versus democracy in deeply divided societies », Politikon, 4 (2) décembre 1977 ; cf. aussi Kenneth D. Mcrae (ed.) Consociational democracy. Political accommodation in segmented societies, Toronto, 1974, 311 p.

63. B. de Witte, « Minorités nationales, reconnaissance et protection », Pouvoirs, n° 57, 1991, p. 126-127.

64. Cf. Antoine Messara, « La démocratie de concordance, approche comparative », in Minorités. Réalités et aspirations, 27 août-16 septembre 1990, Ecole universitaire de droit pour les pays méditerranéens, Liban, 1991, p. 83-135.

65. « L'Empire latin. Esquisse d'une doctrine de la politique française » (27 août 1945), La Règle du Jeu, n° 1, mai 1990, p. 89-123.