Résumé

Depuis la fin des années quatre-vingt, l’administration pénitentiaire est confrontée à une crise à la fois structurelle et fonctionnelle. L’analyse des politiques publiques mises en œuvre dans ce secteur depuis la fin de la seconde guerre mondiale révèle l’ambiguïté du rôle et de la position sociale de la prison et de ses personnels dans l’État républicain. La prison fait l’objet d’un double système de légitimation, pénal et d’ordre public, qui se traduit pas des logiques régulatoires (administrative/judiciaire) et fonctionnelles (sécurité/réinsertion) difficilement compatibles. Cette approche de la crise pénitentiaire, centrée sur les problèmes de légitimité de ce secteur et leurs conséquences sur son système de régulation, tend finalement à remettre en cause l’orientation des politiques de modernisation engagées récemment pour y remédier.

Administration pénitentiaire – Modernisation de l’État – Néo-corporatisme – Politique pénale – Surveillants de prison.

Summary

Recognition and Regulation of the Penitenciary Administration and of Prison Guards

Since the end of the eighties, the penitenciary administration has been confronted with a crisis that is both functional and structural. The analysis of public policies implemented in this sector since the end of the Second World War reveals the ambiguousness of the role and social position of prisons and their employees in the Republican State, as expressed by regulatory (administrative/judicial) and functional (security/rehabilitation) logics that are hardly compatible. This approach to the prison crisis, focusing on the problems of legitimacy in this area and their consequences on its regulation system, finally tends to challenge the orientation of recent modernization policies undertaken to remedy the crisis.

Modernization of the State – Neo-corporatism – Penal policy – Prison administration – Prison guards.

Depuis la fin des années quatre-vingt, l'administration pénitentiaire est régulièrement confrontée à des situations de crise. Celles-ci prennent, d'abord, la forme de problèmes structurels. En effet, les symptômes de l'échec de la prison dans sa fonction de régulation sociale se multiplient : phénomène de surpopulation pénale, importance du taux de récidive, mise en doute de son efficacité dans la dissuasion, etc. Elles se traduisent, ensuite, par d'importants mouvements de contestation de la politique pénitentiaire de la part des personnels de surveillance. Ces actions, souvent longues, parfois violentes, dévoilent l'ampleur du désarroi de ces agents. Ainsi, l'Administration ne parvient plus aujourd'hui à assurer la stabilité et la cohérence de son ordre interne. D'une part, les mouvements de revendication, les incidents en détention se multiplient et, d'autre part, les organisations syndicales montrent leur incapacité à endiguer ces mouvements et à jouer leur rôle traditionnel de régulation. Or, la faiblesse de la recherche française sur cette question semblait impliquer une nouvelle lecture des mécanismes de crise dans ce secteur. Non seulement pour proposer une explication de la nature et de l'origine réelle de ces problèmes, mais aussi pour en dégager un certain nombre d'enseignements propres à alimenter la réflexion sur les fondements et les mutations de l'État. C'est pourquoi les travaux que nous avons conduits sur trois années relèvent de la science administrative, plus précisément encore de la théorie des politiques publiques et du corporatisme. Il s'agissait notamment d'analyser les systèmes de médiation et les référentiels des politiques publiques pénales/pénitentiaires, afin d'étudier l'impact de ces dernières sur la situation du corps des surveillants de prison.

Il nous a rapidement semblé que l'alternance et la dualité idéologique de ces politiques, notamment depuis la fin de la seconde guerre mondiale, révélaient l'ambiguïté du rôle et de la position sociale de la prison — et donc de ses personnels — dans l'État républicain. En fait, l'histoire récente de ce secteur montre que la prison oscille entre deux systèmes de légitimation, l'un qui relève de « l'ordre public », et l'autre que l'on pourra qualifier de « pénal ». Or, cette bipolarité institutionnelle se traduit, pour les surveillants de prison, par des logiques régulatoires (administrative/judiciaire) et fonctionnelles (sécurité/réinsertion) difficilement compatibles. C'est pourquoi, faisant notamment appel aux travaux de Jürgen Habermas [1] , nous avons voulu démontrer que la crise globale de ce secteur naissait plus précisément de la conjonction de deux crises sectorielles, celle de l'intégration du système ou de régulation et celle de l'intégration sociale ou de légitimation. Dès lors, l'hypothèse que nous avons formulée est que la crise de régulation de ce système révèle plus fondamentalement celle de ses mécanismes de légitimation. Cette approche de la crise pénitentiaire, orientée sur les problèmes de légitimation de ce secteur et leurs conséquences sur son système de régulation, tend finalement à remettre en cause la nature des politiques de modernisation engagées récemment pour y remédier.

I. L'ambiguïté des politiques pénales et pénitentiaires depuis la fin de la seconde guerre mondiale

Notre approche de la crise pénitentiaire, insistant sur l'articulation des problèmes de légitimation et de régulation de ce secteur, se nourrit de son histoire depuis la fin de la seconde guerre mondiale. En effet, il apparaît nettement que c'est à partir de cette période que l'hésitation caractérisant le statut carcéral s'est transcrite dans les politiques pénales et pénitentiaires et a troublé de plus en plus durablement le jeu des acteurs de ce secteur.

A. La cristallisation juridique de l'ambiguïté de la fonction pénitentiaire (1945-1968)

Le processus de cristallisation du double système de légitimation de la prison s'engage à la fin de la seconde guerre mondiale. Mais il ne prend réellement forme pour les personnels de surveillance qu'à la fin des années cinquante, et notamment en 1958, quand ce corps est doté d'un statut spécial. Cette date peut pourtant apparaître comme la fin d'un processus, à la fois pénal et administratif.

Fin d'un processus pénal, d'abord, dans la mesure où l'année 1958 consacre le premier code de procédure pénale. En effet, au lendemain de la Libération, l'administration pénitentiaire se retrouve dans une situation délicate. Ses problèmes, à la fois financiers, d'équipement et de personnel, l'empêchent de faire face à une augmentation massive de la population pénale. La nécessité d'une réforme ne fait alors aucun doute. Avant d'être idéologique, la réforme est donc motivée par des raisons essentiellement pratiques et matérielles [2] . Paul Amor et Pierre Cannat en sont les principaux artisans. Elle s'articule autour de deux principes essentiels : « la primauté accordée à l'individu » et « la mise en évidence de l'aspect rééducatif de la peine privative de liberté » [3] . Ainsi, les concepts d'individualisation et d'amendement constituent la base des quatorze principes directeurs de la politique pénitentiaire, adoptés en mai 1945. Il s'agit d'une véritable « déclaration des droits du condamné » [4] . Cette politique se traduit par la mise en place du régime progressif et l'amélioration du dispositif de préparation à la réinsertion sociale des condamnés. Dans ce contexte, un système d'encadrement des détenus pendant leur incarcération et à leur sortie de prison est mis en place ; parallèlement, des mesures sont prises pour essayer de rendre la vie en détention moins artificielle. Mais il ne faut pas se tromper, cette réforme est sûrement moins homogène que certains ont bien voulu le dire ou qu'elle ne le laisse paraître. Claude Faugeron et Jean-Michel Le Boulaire [5] montrent qu'elle juxtapose, en réalité, deux modèles d'inspiration différente, l'un dit du « tout carcéral », l'autre de « la bifurcation milieu fermé-milieu ouvert ou le carcéral réduit ».

Fin d'un processus administratif, ensuite, de constitution d'un système de régulation néo-corporatiste du corps du personnel de surveillance, dans la mesure où c'est en 1958 qu'est promulguée une ordonnance du 6 août portant statut spécial des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire. C'est d'ailleurs pour cette raison que l'année 1958 nous semble fondamentale. Ce n'est qu'alors, en effet, que les personnels pénitentiaires reprennent à leur compte le thème de la sécurité et en font un instrument de revalorisation sociale de leur fonction par référence aux policiers. L'aspect sécuritaire de la fonction de surveillance semble enfin reconnu juridiquement. Pourtant, l'histoire démontre que tout ne s'est pas passé exactement comme cela.

Ainsi, de 1958 à 1968, une succession d'événements oblige la prison à ajuster son fonctionnement aux évolutions, à la fois pénales et politiques. Dans une période de réaffirmation de l'autorité de l'État, en réponse à une mise en cause de la sécurité publique, la représentation que l'administration pénitentiaire a de son rôle ne peut qu'obéir à des références autoritaires. Dès lors, le référentiel de l'administration pénitentiaire est totalement ordonné à la nature de sa relation d'ordre public, de type autoritaire-sécuritaire, à la société. Cela se traduit, au niveau de son organisation interne, par la définition et la mise en place d'un double système de légitimation et de régulation du corps du personnel de surveillance. En effet, le référentiel d'ordre public participe, d'abord, d'un processus d'identification et de spécification du corps du personnel de surveillance dans la Fonction publique. Il assimile ces agents aux professions d'autorité dans une période où ces derniers sont à la recherche éperdue d'un sens à donner à leur travail. Il fonde, ensuite, les éléments de sa régulation : un système de régulation administrative de ce corps se constitue ou, du moins, se cristallise juridiquement en combinant deux dispositifs qui caractérisent sa nature néo-corporatiste : d'une part, l'encadrement hiérarchique au sens large qui se nourrit de l'organisation du recrutement, de la formation et du système hiérarchique et, d'autre part, les organisations syndicales, sur lesquelles l'administration pénitentiaire s'est appuyée dès la fin de la seconde guerre mondiale, qui jouent désormais un rôle déterminant, non seulement dans la médiation des politiques publiques pénitentiaires, mais aussi, et surtout, dans la régulation des personnels de surveillance. Ces organisations se saisissent notamment du thème de la sécurité, dans la mesure où elles le perçoivent comme un élément essentiel pour la revalorisation et l'identification sociales des surveillants de prison. Dès lors, la fonction syndicale de régulation du corps des surveillants devient un rouage essentiel du fonctionnement de cette institution. C'est de là que naît le processus de co-gestion, renforcé par le statut spécial, des syndicats pénitentiaires avec l'Administration.

B. L'alternance des politiques pénales et pénitentiaires (1968-1988)

Dès le début des années soixante-dix, les hésitations de la décennie précédente se transcrivent dans les politiques pénitentiaires. On observe alors une alternance entre deux types de politiques. Les premières mettent l'accent sur l'appartenance de l'administration pénitentiaire au secteur pénal. Les secondes insistent sur sa fonction d'ordre public.

Lors des deux phases allant de 1974 à 1978, puis de 1981 à 1986, les politiques pénitentiaires s'inspirent de fondements idéologiques comparables. De 1974 à 1978, le statut judiciaire de l'administration pénitentiaire est valorisé à la fois par la remise à l'ordre du jour des thèmes de l'humanisation des conditions de détention et de la participation à la mission de réinsertion des détenus et par le développement des pouvoirs du juge de l'application des peines. Toutefois le système de régulation administrative formalisé juridiquement dans les années soixante est maintenu dans ses fondements alors même qu'entre 1970 et 1974 l'autorité de l'État peut encore apparaître menacée par la fragilité et la sensibilité carcérales soumises à une critique intellectuelle radicale. Dès lors, les premières manifestations de la contradiction entre les deux systèmes de légitimation de l'institution pénitentiaire apparaissent et produisent des effets pervers sur le système de régulation des personnels. Au cours de la période qui s'étend de 1981 à 1986, on retrouve une situation relativement proche de la précédente : d'abord, on observe la recherche d'une légitimation pénale de l'administration pénitentiaire par l'intermédiaire du renouveau des discours sur la mission de réinsertion de ce secteur et sur le thème de l'amélioration des conditions de détention. Ensuite, les pouvoirs du juge de l'application des peines sont de nouveau étendus. Mais, en même temps, le gouvernement socialiste se rallie progressivement au thème de la sécurité et le système de légitimation d'ordre public de la prison n'est pas modifié.

Il en est tout autrement de la période 1978-1981, au cours de laquelle les préoccupations d'ordre public l'emportent. Cependant, la nature de ces dernières est différente de celle qui prévalait dans les années soixante. La sécurité publique prend une nouvelle expression, son utilisation politique aboutissant au développement du thème de l'insécurité. Mais, quoi qu'il en soit, cette réactivation des préoccupations relatives à l'ordre public conduit à un renforcement du système de régulation administrative. Parallèlement, le processus de légitimation pénale et de régulation judiciaire est fragilisé : la mission de réinsertion de la prison devient secondaire et les pouvoirs du juge de l'application des peines sont réduits.

Or, ces hésitations, ou plus précisément cette dualité du système légitimatoire de la prison, perturbent sensiblement ses mécanismes de régulation. Les dispositifs de recrutement et de formation parviennent difficilement à intégrer des objectifs et des discours, à la fois ambigus et contradictoires ; les structures et les instances hiérarchiques perdent progressivement leur légitimité. Enfin et surtout, les organisations syndicales confrontées, d'une part, à une crise structurelle — à la fois catégorielle et politique — et, d'autre part, à une crise fonctionnelle ne parviennent plus à jouer le rôle qui était traditionnellement le leur dans ce secteur.

La période 1986-1988 se révèle fondamentale. Elle met publiquement en scène la confusion-contradiction repérée dans les années précédentes. En effet, le projet de privatisation des prisons du garde des Sceaux, Albin Chalandon, porte atteinte à la fois au système de légitimation pénale et au système de légitimation d'ordre public de la prison. Celui-ci se heurte à deux obstacles juridiques apparents : la justice ne peut pas être dévolue au secteur privé et le statut spécial ne peut pas être imposé à un personnel privé. C'est l'occasion d'un double débat sur le caractère judiciaire ou d'ordre public de l'administration pénitentiaire et de ses personnels. Plusieurs niveaux de réponse à cette question doivent être distingués. D'abord, la réalité carcérale est une réalité d'ordre public mais on constate aussi que la notion de sécurité, quelle que soit la forme qu'elle prenne, a toujours été un élément structurant de la réflexion et des politiques publiques pénitentiaires. Enfin, le statut spécial des personnels pénitentiaires confirme cette appréciation. Or, paradoxalement, on est forcé de reconnaître que la mission d'ordre public de l'administration pénitentiaire n'est consacrée ni juridiquement ni socialement. D'abord, le personnel pénitentiaire n'est pas naturellement assimilé à une force de l'ordre public — c'est en tout cas l'idée que défend Louis Favoreu [6] à cette époque. Ensuite, la mention de la mission de sécurité publique de l'administration pénitentiaire a failli être oubliée dans la loi du 22 juin 1987. Enfin, cette dernière ne dispose pas des mêmes moyens que les autres dispositifs d'ordre public, ce qui se traduit notamment par un retard constant de la situation des personnels pénitentiaires sur celle des agents de la police et de la gendarmerie. Mais à ce statut de mission d'ordre public qu'on lui refuse, on substitue un statut judiciaire. Paradoxalement, la loi du 22 juin 1987 ne remet absolument pas en cause le système : l'appartenance de l'administration pénitentiaire au ministère de la Justice, le statut du juge de l'application des peines et la mission de réinsertion du service public pénitentiaire sont rappelés, la participation à la mission de sécurité publique et le statut spécial sont maintenus. La contradiction demeure, mais le débat suscité par le projet du garde des Sceaux permet de mettre en évidence le caractère fondamentalement ambigu du statut et de la fonction de l'administration pénitentiaire, et de proposer implicitement une grille de lecture de la confusion qui caractérise les différentes politiques publiques pénitentiaires depuis le début des années soixante-dix.

Ainsi, la prison pénale contribue à la légitimation de la prison d'ordre public, et réciproquement. Ainsi, la mission de réinsertion contribue à la légitimation de la mission de sécurité publique, et réciproquement. Ce double procès de légitimation est, à notre avis, au cœur de la crise actuelle de l'administration pénitentiaire, le premier trouvant sa traduction dans le volet sécuritaire de sa mission, le second dans la participation à la réinsertion des détenus, chacun d'eux se structurant autour de logiques difficilement compatibles.

C. Crise et modernisation pénitentiaire

La crise de l'institution pénitentiaire éclate à la fin des années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix. Elle prend d'abord la forme de problèmes structurels. Mais, surtout, elle se traduit par d'importants mouvements de contestation de la politique pénitentiaire de la part des personnels de surveillance. Ces actions, souvent longues, parfois violentes, dévoilent l'ampleur du désarroi de ces agents. Elles révèlent, parallèlement, l'incapacité des organisations syndicales à endiguer ces mouvements et à jouer leur rôle traditionnel de régulation dans ce secteur. En fait, l'analyse de la situation des agents pénitentiaires montre que le double système de légitimation et de régulation de l'institution pénitentiaire se vérifie aussi pour eux.

II. La double crise de régulation et de légitimation de l'administration pénitentiaire et des personnels de surveillance

L'analyse des politiques publiques pénales et pénitentiaires depuis la fin de la seconde guerre mondiale montre que la crise des prisons est fondamentalement liée et déterminée par des problèmes de légitimation. Les dysfonctionnements du système carcéral ne sont que les symptômes de l'ambiguïté de son rôle et de sa position sociale.

A. L'insuffisance de l'analyse en termes de régulation de la crise pénitentiaire

La crise pénitentiaire est régulièrement analysée en termes de régulation. Deux types de difficultés sont notamment repérées dans ce secteur.

On met en évidence l'échec de sa fonction de régulation sociale. Michel Foucault a montré que le processus d'institutionnalisation de la prison, au début du xixe siècle, s'était réalisé en dehors de l'appareil judiciaire. Ainsi, écrit-il, « la prison s'est constituée à l'extérieur de l'appareil judiciaire [7]  » et parallèlement au pouvoir disciplinaire visant à la fabrication de corps dociles et utiles. Pour Foucault, la vocation essentielle de la prison relève de la discipline. Elle est une institution disciplinaire avant que d'être une institution pénale. À ce titre, elle est un élément structurant du système de régulation sociale, au sens où l'entend Gérard Boismenu, « c'est-à-dire le processus dynamique, formalisé ou implicite qui permet, pour un temps donné, la conjonction, d'une part, d'une organisation typique de rapports sociaux se tissant autour de la production et, d'autre part, d'une configuration de formes institutionnelles, traversées par les rapports de pouvoir, assurant une certaine régularité à l'ordre des rapports sociaux [8]  ». Par le biais de la régulation sociale, on cherche à assurer un ordre stabilisé et cohérent à la société. La prison intervient dans ce système. Elle est l'un des maillons du dispositif pénal et d'ordre public. Or, aujourd'hui, les symptômes de l'échec de la prison dans cette fonction sociale se multiplient : phénomène de surpopulation pénale, importance du taux de récidive, mise en doute de son efficacité dans la dissuasion, etc. Les problèmes de la prison s'analysent donc, a priori, comme une crise de sa fonction de régulation sociale.

Parallèlement, on constate l'effritement du système de régulation interne de ce secteur. On entend ici le terme de régulation dans le sens de celui qui lui a été donné par les sociologues des organisations, c'est-à-dire qu'il désigne « les règles collectives de jeu à l'intérieur desquelles les stratégies des acteurs se développent, entre eux et avec de tierces parties externes, ainsi que les limites qu'il ne s'agit pas de dépasser. Ces régulations ne sont pas repérées de façon abstraite, elles sont identifiées en termes de groupes et individus qui, par leur situation et par leur comportement, dictent les règles collectives et pèsent sur le gouvernement de l'organisation comme système politique [9]  ». Or, aujourd'hui, l'Administration semble avoir de plus en plus de mal à assurer la stabilité et la cohérence de son ordre interne.

Cependant, l'approche, en termes de régulation, de la crise de ce secteur, nous apparaît insuffisante. Plus précisément, celle-ci ne nous semble pas de nature à rendre compte de la complexité et de l'origine réelle de la crise que connaît aujourd'hui cette administration. Pour étayer notre propos, nous souhaitons nous référer aux travaux de Jürgen Habermas. Celui-ci, après avoir développé l'idée selon laquelle la théorie systémique est insuffisante à rendre compte de la complexité du processus de crise, montre que ce dernier naît en réalité de la conjonction de deux crises sectorielles, celle de l'intégration du système, ou de régulation, et celle de l'intégration sociale, ou de légitimation. Cette thèse permet une autre lecture des difficultés rencontrées par l'administration pénitentiaire et son personnel à la fin des années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix. En effet, l'administration pénitentiaire nous semble confrontée aujourd'hui à une crise de l'intégration du système et de l'intégration sociale, une crise de régulation (des processus de consolidation de l'intégration du système) et de légitimation (des processus qui visent à renforcer l'intégration sociale). Dès lors, l'hypothèse que nous formulons est que la crise de régulation de ce système révèle plus fondamentalement celle de ses mécanismes de légitimation.

B. L'apport d'une réflexion en termes de légitimation

De nombreux éléments attestent du caractère central des préoccupations relatives à l'ordre public dans le système carcéral. Dès lors, la signification de l'inscription pénale de la prison mérite d'être interrogée. Les recherches de Foucault ont montré que la rencontre entre la prison et le droit pénal n'est, en quelque sorte, que le fruit d'un processus historique. Dans un article récent, Faugeron et Le Boulaire confirment cette thèse. Ces deux auteurs montrent, en effet, que malgré la primauté, dans les faits, du modèle d'ordre public de la prison dans l'histoire pénitentiaire, c'est toujours en termes pénaux qu'est posée la question carcérale. Ils formulent l'hypothèse d'une légitimation pénale de la prison [10] . L'appartenance de la prison au système de justice pénale serait un artifice destiné à la justifier socialement. Et nous pouvons, parallèlement, formuler l'hypothèse selon laquelle le système de justice pénale en légitimant la prison légitime aussi l'État. Comme l'explique Gérard Timsit, en utilisant les travaux d'Émile Benveniste, l'administration exerce une « fonction virtualisante ou de virtualisation [11]  ». Elle définit la nature de la relation sociétale, ou plus exactement elle est un mécanisme de légitimation de l'État dans son rapport avec la société. Or Foucault a précisément expliqué quelle était la nature de la relation unissant l'État à l'administration pénitentiaire. Le rattachement de l'administration pénitentiaire au système de justice pénale n'est donc pas neutre. La Justice pénale a, « au-delà de sa fonction répressive, une fonction expressive [12]  ». Elle est au cœur d'un processus de légitimation de l'État aux yeux de la société. C'est ce que montre Pierrette Poncela lorsqu'elle écrit qu'elle relève essentiellement de la volonté de l'État d'aménager son droit et son pouvoir de punir. Ainsi, « avec le droit pénal moderne, la peine prend une signification particulière et donne lieu à un discours légitimateur qui se confond avec l'autolégitimation de l'État [13]  ». La question centrale qui se pose ici est donc celle des mécanismes de reproduction de l'autorité de l'État. La prison semble au cœur de ce processus : d'une part, elle obéit à une logique de légitimation d'ordre public ; d'autre part, un autre discours de légitimation, qui relève du pénal, se développe pour justifier socialement un système qui entre directement en conflit avec les valeurs sociales fondamentales. La prison est donc l'objet d'un double système de légitimation, à la fois d'ordre public et pénal.

Parallèlement, la dualité du système de légitimation de la prison se répercute sur la situation des personnels de surveillance. En effet, l'organisation du système carcéral est étroitement corrélée à sa fonction sociale. Elle obéit, par conséquent, à une double logique, pénale et d'ordre public. D'une part, la légitimation pénale implique une régulation judiciaire qui s'articule autour du principe d'une organisation normative des détentions. D'autre part, la légitimation d'ordre public implique une régulation administrative du corps des surveillants. Celle-ci a pour objet l'encadrement du comportement de ces agents, à la fois à l'intérieur et à l'extérieur de la prison. Dès lors, l'étude de la situation des personnels pénitentiaires se révèle essentielle pour analyser la crise de l'administration pénitentiaire. En effet, nous formulons l'hypothèse selon laquelle les mécanismes identitaires et les modalités d'exercice du travail des personnels pénitentiaires et, plus particulièrement, des personnels de surveillance, sont directement déterminés par le rôle et la position sociale de la prison. Ces derniers, en même temps qu'ils sont légitimés, légitiment parallèlement l'État dans son rapport avec la société. Ils deviennent, dès lors, des acteurs à part entière du processus décrit précédemment. On peut donc faire, à leur propos, la même remarque que celle formulée sur les personnels de police par Jean-Jacques Gleizal : « Dans ce contexte, les administrateurs perdent leur caractère passif pour devenir des acteurs sociaux et politiques faisant le lien entre la société civile et l'État. Ainsi la police régule la société moins par sa mission qu'en tant que corps [14] . » Le statut spécial témoigne de cette stratégie. Il relève du corporatisme étatique où l'État entend obtenir la paix sociale, dans un secteur jugé indispensable aux intérêts nationaux, en dotant les salariés concernés d'un statut spécifique. Dans le modèle étatique, Denis Segrestin montre que la corporatisation est d'autant plus poussée que « la tendance est à repousser les frontières aux limites les plus larges de l'univers professionnel et, par-là, à faire bénéficier du statut des salariés qui ne participent pas tous au même titre aux astreintes du service et des attributs de la professionnalité [15]  ». C'est pourquoi le statut spécial des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire ne touche pas seulement les surveillants, pourtant les plus concernés par les exigences de sécurité, mais aussi les agents administratifs, les personnels sociaux, etc. Cette clé de compréhension de l'origine et du développement du corporatisme dans le corps du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire est particulièrement importante, à un moment où on lui impute trop facilement la responsabilité de l'échec des réformes pénitentiaires. Ainsi, il apparaît que la prison, au même titre que la police, est fondamentalement un appareil intellectuel de l'État.

Cependant, le double système de légitimation de la prison ne peut pas fonctionner si l'administration pénitentiaire ne parvient pas, d'une part, à se montrer efficace dans sa fonction d'ordre public et, d'autre part, à s'intégrer dans le cadre de l'évolution des idées pénales et sociales. En effet, à partir du moment où celle-ci commence à révéler les limites de son rôle d'ordre public (mouvements de surpopulation pénale, aggravation des incidents et augmentation des évasions, etc.) et à manifester publiquement son échec dans sa fonction pénale (importance du taux de récidive, récurrence de la détention provisoire, sentiment d'une dépolitisation, etc.), le double système de légitimation de la prison ne produit plus de sens et se traduit alors par de nombreux effets pervers. Ces derniers se lisent dans la crise des mécanismes de régulation. On peut donc se demander si ces deux systèmes de légitimation n'obéissent finalement pas à deux logiques fondamentalement différentes et que, loin de se compléter, ils tendent historiquement à s'opposer et à agir négativement l'un sur l'autre. C'est pourquoi la crise de la prison ne se présente pas seulement comme une crise de légitimation, mais plus exactement comme une crise du rapport contradictoire entre deux systèmes parallèles de légitimation d'un même objet. Et ce qui apparaît comme étant l'enjeu de cette crise, c'est le problème de la reproduction et de la légitimation de l'autorité de l'État.

Enfin, on pourra légitimement s'interroger sur la pertinence des politiques de modernisation engagées par l'administration pénitentiaire pour remédier à cette crise. En effet, ces dernières sont aujourd'hui essentiellement pensées par référence à une analyse de la crise en termes de régulation. Or, non seulement elles ne mettent pas en cause le procès de légitimation de ce secteur mais, au contraire, elles s'en nourrissent. La modernisation du secteur pénitentiaire ne peut se penser indépendamment d'une réflexion sur la place et le rôle de cette dernière dans l'État et dans notre système pénal et social. C'est pourquoi nous pensons que ces politiques, tant qu'elles ne poseront pas préalablement le délicat problème du rapport de la prison à l'État et au système pénal, risquent d'alimenter la crise au lieu de la résoudre.

L’auteur

Docteur en administration publique. Attaché temporaire d’enseignement et de recherche (droit public) à l’Université Pierre Mendès-France de Grenoble.

Auteur d’une thèse : Les mécanismes de régulation et de légitimation du corps des surveillants de prison. Aspects juridiques et socio-politiques, Thèse d’administration publique, Grenoble, 1994.

Parallèlement, il travaille sur les politiques de sécurité. Il a notamment réalisé plusieurs diagnostics locaux de sécurité et publié : Les politiques locales de sécurité (avec Jean-Jacques Gleizal), Voiron, La lettre du cadre territorial, 1993.

* Résumé d’une thèse de doctorat en administration publique, 1994.

** Université Pierre Mendès-France, Faculté de droit,
Domaine universitaire, B.P. 47,
F-38040 Grenoble cedex 9.

1. Jürgen Habermas, Raison et légitimité. Problèmes de légitimation dans le capitalisme avancé, Paris, Payot, 1978.

2. Claude Faugeron, « De la Libération à la guerre d’Algérie », in Jacques-Guy Petit (dir.), Histoire des galères, bagnes et prisons, XVIIIe-XXe siècle. Introduction à l’histoire pénale de la France, Toulouse, Privat, 1991.

3. Jacqueline Sacotte, « Trente ans de politique criminelle en matière pénitentiaire », Archives de politique criminelle, n° 3, 1978, p. 76.

4. Paul Amor, « La réforme pénitentiaire en France », Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, n° 1, janvier-mars 1947, p. 1 et s.

5. Claude Faugeron et Jean-Michel Le Boulaire, « La création du service social des prisons et l'évolution de la réforme pénitentiaire en France de 1945 à 1958 », Déviance et Société, vol. 12, n° 4, 1988, p. 317 et s.

6. Louis Favoreu, « Approche constitutionnelle du principe de la participation du secteur privé au fonctionnement du secteur public pénitentiaire », in Les prisons privées, une solution à la crise pénitentiaire ? (Actes du colloque organisé à Aix-en-Provence, 23 et 24 janvier 1987), Presses de l'Université d'Aix-Marseille/Ed. Economica, 1987, p. 53-54.

7. Michel Foucault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Paris, Gallimard, coll. « Bibliothèque des histoires », 1976, p. 233.

8. Gérard Boismenu, « L'État et l'ordre juridique », in G. Boismenu et J-J. Gleizal (dir.), Les mécanismes de régulation sociale, la justice, l'administration, la police, Presses Universitaires de Lyon, 1988, p. 41.

9. François Dupuy et Jean-Claude Thoenig, Sociologie de l'administration française, Paris, A. Colin, « coll. U », 1983, p. 15.

10. Claude Faugeron et Jean-Michel Le Boulaire, « Prison, peines de prison et ordre public », Revue française de sociologie, XXXIII, 1992, p. 3 et s.

11. Gérard Timsit, « L'administration », in Madeleine Gravitz et Jean Leca, Traité de science politique, tome 2 : Les régimes politiques contemporains, Paris, PUF, 1985, p. 446 et s.

12. Robert Badinter, « Naissance d'une justice », in Robert Badinter (dir.), Une autre justice : contribution à l’histoire de la justice sous la Révolution française, Paris, Fayard, 1989, p. 11.

13. Pierrette Poncela, « Droit de punir et pouvoir de punir : une problématique de l'État », Archives de philosophie du droit, tome 28 : Droit pénal, Paris, Sirey, 1983, p. 124.

14. Jean-Jacques Gleizal, « Syndicalisme et corporatisme policier », in Dominique Colas (dir.), L’État et les corporatismes, Paris, PUF, coll. « Questions », 1988, p. 166.

15. Denis Segrestin, Le phénomène corporatiste, Paris, Fayard, 1985, p. 28.