Résumé

L’ouverture partielle des archives de la présidence de la République (1981-1983) permet de constater que l’arrivée de la gauche au pouvoir se marque, à côté d’importantes réformes faisant progresser les libertés, par une volonté politique de contrôler les nominations judiciaires et d’intervenir dans la gestion des affaires aussi bien que sur l’exécution des décisions de justice. L’attachement du politique à de telles prérogatives, qui sont traditionnelles, ne répond pas seulement à la crainte d’un gouvernement des juges ou à la volonté de garantir une sorte d’impunité judiciaire : leur exercice permet au président de la République de se poser en une sorte de juge suprême et ainsi de fonder son autorité auprès des citoyens comme du personnel politique et des notables.

Justice – Magistrature – Mitterrand – Politique.

Summary

The Paradox of the French Left in Power : Development of Judicial Liberties and the Continuity of the Judicial System’s Dependence

The partial opening of the Republic’s Presidential archives (1981-1983) shows that the Left’s arrival in office, aside important reforms improving freedom, is marked by a political will to control judicial nominations and to intervene both in the management of affairs and the implementation of legal decisions. The attachment of politics to such privileges, that are traditional, is not only related to a fear of a government of judges or the desire to guarantee a kind of judicial impunity : its practice allows the president of the Republic to appear like a supreme judge and to thus confirm his authority over citizens, political figures and notables alike.

Judges – Justice – Mitterrand – Politics.

À l’arrivée de la gauche française au pouvoir en 1981, s’il est un domaine empreint de la volonté de se démarquer symboliquement de la majorité précédente, c’est bien la Justice.

Sans constituer des ruptures radicales ou un « retour aux libertés fondamentales », à un âge d’or que la Ve République aurait bafoué, comme on aime alors les présenter, plusieurs lois constituent sans aucun doute un élargissement des libertés judiciaires, salué par le Comité des droits de l’homme de l’ONU. Certaines marquent des innovations fortes, telles l’abolition de la peine de mort et la suppression des juridictions d’exception – Cour de sûreté de l’État, tribunaux militaires en temps de paix. D’autres développent l’accès à la justice en reconnaissant le principe du recours individuel devant la Cour européenne des droits de l’homme, en élargissant le droit d’action en justice des victimes ou des associations, notamment en matière de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre, d’atteinte à l’honneur de la résistance. D’autres encore renforcent les libertés dans le processus pénal en réduisant la détention provisoire (instauration d’un débat contradictoire préalable à tout placement en détention provisoire, réforme de la procédure d’instruction en matière pénale...).

Mais, par-delà ces réformes présentées comme des ruptures et la réalisation d’un « modèle » de protection des libertés, on constate la continuité de la dépendance de la Justice envers le politique. Un tel paradoxe, qui n’est pas nouveau dans l’histoire de la République si l’on pense au début de la IIIe République, explique sans doute largement les malentendus, les déceptions entre la gauche et la magistrature.

C’est sur cette continuité que les archives de la Présidence de la République entre 1981 et 1983 [1] permettent d’apporter sans doute le plus d’informations nouvelles, malgré leur caractère lacunaire. Pour une analyse complète, il faudrait avoir accès aux archives de la Chancellerie et bénéficier d’une ouverture plus large de celles de la Présidence. Le plus souvent, on a affaire à des traces, mais leur répétition et leur confrontation avec la période qui couvre la magistrature des années 1930 à la fin des années 1940 révèlent un mode de fonctionnement et sa perpétuation. Mode qui connaît des aménagements selon les régimes, les gouvernements mais demeure dans son principe : la dépendance de la Justice envers le politique. Ainsi, les pouvoirs de la Présidence de la République sur la Justice se manifestent-ils à trois niveaux, traditionnels dans l’histoire, que l’on étudiera successivement : la gestion du corps judiciaire, la réformation des décisions de justice, les interventions dans les affaires judiciaires.

I. La continuité aménagée d’une gestion politique du corps judiciaire

L’arrivée de la gauche au pouvoir amène, ou plutôt conforte, officialise certaines évolutions dans la gestion et les valeurs d’un corps judiciaire traditionnellement marqué par une organisation hiérarchique forte en même temps que par un unanimisme et un apolitisme publics. Dans son premier discours devant la Cour de cassation, François Mitterrand fait ainsi l’éloge solennel du pluralisme et de l’indépendance face à la hiérarchie : après avoir fustigé la « belle assurance [qui] appartient au passé » d’un « corps sociologiquement et idéologiquement homogène que ne pénétraient pas les germes du doute et du soupçon », après avoir rappelé que « cultiver sans retenue l’autosatisfaction n’est pas, pour l’institution, la meilleure façon de se protéger de l’irrévérence », il déclare solennellement que « le pluralisme n’est donc pas un mal qu’il faille extirper du corps judiciaire, non plus qu’une calamité justifiant des lamentations », mais plutôt « un enrichissement », « un surcroît de santé ». Il discerne « un péril, plus d’actualité » dans « la confusion à l’intérieur de la profession judiciaire elle-même entre pouvoir hiérarchique et pouvoir juridictionnel. Qu’un jugement erroné puisse être réformé par la cour d’appel, c’est bien. Que l’auteur de ce jugement encoure le blâme de ses supérieurs hiérarchiques, c’est là une atteinte inadmissible à l’autonomie de sa détermination. Le magistrat du Siège que sa hiérarchie conduit à s’autocensurer n’est plus un magistrat libre ». Pour lui, « l’unanimisme d’antan ne reviendra plus ».

Mais la gauche renforce surtout l’importance du syndicalisme et, plus encore, son pluralisme. Elle élargit un mouvement déjà en œuvre mais limité à l’organisation centriste majoritaire, l’Union syndicale des magistrats (USM), en ouvrant au Syndicat de la magistrature (SM) des postes de responsabilité dont ses membres étaient jusque-là exclus : le cabinet du Garde des sceaux, les fonctions de directeur à la Chancellerie et de chef de juridiction. Dans les années 1970, des militants et même des responsables du SM appartenaient à la Chancellerie mais un seul avait atteint le poste de sous-directeur de la Direction des Affaires criminelles et encore sera-t-il déplacé ; en 1981, un seul président de tribunal de grande instance (un des plus petits de France) sur 181 est membre du SM, qui représente pourtant un tiers des magistrats. C’est même involontairement que la gauche favorise la syndicalisation de la magistrature puisque se crée une troisième organisation, l’Association professionnelle des magistrats (APM), se présentant explicitement comme une réaction contre la politique socialiste.

Plus que la reconnaissance du fait syndical et de sa diversité, la gauche contribue à conforter les syndicats dans le rôle d’intermédiaire privilégié entre le politique et la Justice, rôle jusqu’ici tenu par la hiérarchie judiciaire. Cette dernière gagne alors un certain pouvoir sur la reproduction du corps et de son élite en contrepartie de son sens de la discipline et de son aptitude à imposer sa discipline, de sa capacité à produire des successeurs au loyalisme sûr et à reconnaître les magistrats liés au politique, familiers des politiques.

La gauche ouvre et joue de la concurrence syndicale en même temps qu’elle s’y trouve prise. Le cabinet du premier Garde des sceaux est ainsi marqué par la présence de l’USM, alors que celui du second Garde des sceaux est dominé par le SM. Mais, par-delà de telles prédominances, on constate un certain souci d’équilibre ou, tout au moins, de ménagement réciproque. À propos du choix d’un membre du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), une note indique : « Ancien membre de l’UFM [2], M. est membre de l’USM. Les inconvénients à sa nomination : M. est le seul magistrat proposé membre d’un syndicat ; le SM pourrait donc à juste titre faire valoir, a contrario, qu’aucun de ses membres ne siège au CSM et cela alors que les dirigeants de l’USM, et notamment M. [un autre dirigeant de l’USM et membre du cabinet de Maurice Faure], avec lequel il entretient les meilleures relations, semblent de plus en plus opposés à la politique actuelle [3]. » À propos de la nomination d’un magistrat à un poste de direction, un autre rapport précise : « [...] est membre du Syndicat de la magistrature depuis sa création. Il ne sera, semble-t-il, pas trop mal accueilli par l’USM [4]. »

Ce mouvement d’affaiblissement de la hiérarchie et d’affermissement du syndicalisme suscite des réactions, officielles et officieuses, de défiance, d’hostilité des chefs judiciaires ou, du moins, d’une partie d’entre eux qui y voient une menace contre ce qui fonde traditionnellement la légitimité sociale de la magistrature comme sa spécificité professionnelle par rapport à la fonction publique et son autonomie vis-à-vis du politique.

Dans une lettre et une note accompagnatrice au Secrétaire général de la Présidence, un des plus hauts magistrats met en garde contre les effets du syndicalisme judiciaire tout en affirmant qu’il s’agit là d’« une réalité légale » qu’il n’entend pas contester, « bien que ma conception personnelle du rôle du magistrat dans un État républicain m’ait toujours, malgré mon opinion et mes tendances philosophiques, conduit à rejeter tout engagement de cette nature ». Il se fait « un devoir » de rappeler « une vérité d’évidence [...] d’une importance capitale » : le syndicalisme « ne veut pas dire pouvoir syndical et une différence fondamentale doit demeurer entre salariés et fonctionnaires d’une part, magistrats d’autre part ». Il ajoute qu’il serait « déplorable » que « des polémiques, trop souvent subalternes, puissent continuer à s’engager sur la place publique entre membres de plusieurs syndicats de magistrats » ; qu’il serait « encore plus déplorable » que les « non syndiqués puissent aujourd’hui et demain avoir le sentiment d’être “muselés”, comme certains de leurs collègues syndiqués ont pu craindre de l’être hier ». Il redoute également que les chefs de juridiction ne soient contraints de se syndiquer, ce qui minerait « leur rôle peut-être le plus essentiel à une bonne justice » qui « leur commande d’être des arbitres en-dehors et à l’abri de tout engagement ». Enfin, s’il estime que « tous les magistrats (syndiqués ou non et de toutes tendances philosophiques) peuvent légitimement souhaiter être consultés sur les projets de loi qu’ils auront plus tard pour mission d’interpréter et d’appliquer, ils violeraient, à [son] avis, le principe de la séparation s’ils contestaient les lois votées, voire même tentaient d’influencer le législateur alors que le Gouvernement responsable l’a déjà saisi de son projet, et [il] crain[t] fort qu’un État qui le tolérerait serait nécessairement conduit à exercer des pressions sur eux » [5].

Pourtant promises et présentées comme les conditions d’une véritable indépendance de la magistrature, les réformes du statut de la magistrature et du Conseil supérieur de la magistrature ne voient pas le jour [6]. Tout au plus est-il organisé ce qu’on appelle une meilleure « transparence » qui rend la procédure des candidatures moins secrètes. Une circulaire ministérielle du 13 janvier 1982 prévoit, pour les nominations des magistrats du Siège intervenant après avis du CSM et des magistrats du Parquet, « une publicité des postes vacants » auprès de tous les magistrats et l’envoi aux chefs des cours d’appel des projets de mouvements et la liste des candidatures. Une commission dite de la « transparence » est créée.

De même, une commission comprenant des magistrats, des parlementaires, des membres du Barreau, des universitaires est mise en place par le ministre de la Justice en janvier 1982 pour réfléchir sur ces réformes, et les magistrats sont consultés sur les conclusions de cette commission entre juillet et octobre 1983. Sans effet concret toutefois. Les réformes sont repoussées à plus tard. En raison des divisions des juges, d’abord : l’USM préfère le statu quo si une réforme constitutionnelle n’est pas prévue et le SM se contenterait d’une loi organique. Mais aussi à cause des réticences du politique qui n’est pas prêt à révolutionner un système qui, traditionnellement, lui reconnaît un pouvoir sur le corps et ses promotions, et, plus globalement, lui permet de faire jouer à son avantage l’ambition professionnelle chez des magistrats qui n’ont plus les moyens financiers personnels de leur indépendance comme au début du XIXe siècle.

Sans doute le système de gestion que la gauche maintient n’est-il pas le règne d’un pur arbitraire politique. Il est régi par des règles officielles et des traditions officieuses, multiples et complexes, qui limitent le pouvoir de l’exécutif et de son chef. La magistrature connaît tout au long de son histoire le développement d’une organisation bureaucratico-corporative sur laquelle elle a fondé une certaine autonomie. Il existe ainsi des règles d’ancienneté, mais aussi, comme on le voit pour la composition du CSM, de présélection par les pairs, de représentation par catégories professionnelles, niveau hiérarchique, régions, types de juridiction, que le pouvoir politique ne peut bouleverser sans risque. Même si des transformations profondes ont été envisagées, la nature des représentations professionnelles au sein du CSM a été maintenue pour éviter les accusations de manipulation partisane et ménager les susceptibilités de la hiérarchie en particulier et du corps judiciaire en général. Ainsi n’est-il désigné ni un syndicaliste dont la désignation « marquerait [la] volonté [du Président] de faire pénétrer, dans l’institution, des préoccupations nouvelles, toutefois, compte tenu du rôle du CSM, elle pourrait être mal comprise par le corps judiciaire et par l’opinion en général » ; ni un avocat dont la nomination « satisferait cette profession, mais pourrait, elle aussi, être mal jugée par les magistrats » [7].

Les archives montrent néanmoins que François Mitterrand entend exercer pleinement ses pouvoirs sur et au sein du CSM et que la Présidence prétend continuer à s’intéresser aux promotions judiciaires les plus stratégiques, qui sont traditionnellement discrétionnaires. À la suite des critiques formulées contre le cabinet de Maurice Faure, une note confidentielle adressée au Secrétariat général de l’Élysée indique qu’« il paraît souhaitable que l’Élysée conserve – comme il l’a toujours fait – un minimum de contrôle sur ce qui ce passe dans la Justice » et qu’« à cet égard », deux secteurs sont stratégiques, « essentiels » : celui de la Justice pénale avec « deux postes clés : le Directeur des Affaires criminelles qui contrôle l’exercice des poursuites, intervient dans l’exécution des peines, prépare les réformes, le Procureur Général de Paris, chef du Parquet et de la [police judiciaire] de toute la région parisienne » ; celui « des nominations judiciaires avec deux postes clés : le Directeur des services judiciaires qui propose et prépare toutes les nominations, plus le Secrétaire général du CSM qui, pour le Siège, travaille en cheville avec le premier. Ces quatre fonctions, qui, à des degrés divers, sont autant de leviers de pouvoir, doivent recevoir à brève échéance de nouveaux titulaires. Leur choix ne devrait pas laisser l’Élysée indifférent » [8].

La position et les prétentions de la Présidence conduisent à des relations de collaboration et de négociation, complexes, avec le ministre de la Justice et le directeur des Services judiciaires. Relations qui sont prévues par les textes et les habitudes, mais aussi peuvent être souhaitées, selon les circonstances : ainsi voit-on le ministre consulter le Président de la République pour certaines nominations, sans y être contraint. François Mitterrand paraît ne pas toujours suivre les propositions de la Chancellerie et peut proposer ses propres candidats en nuançant son intérêt pour chacun d’eux. Les conseillers de la Présidence peuvent également se plaindre que le ministère ne change pas suffisamment ses habitudes qui restreignent le choix du Président en ne présentant pas assez de candidats [9], ou encore que le Garde des sceaux n’a pas une conscience suffisamment politique de la nécessaire modification de la composition de la commission d’intégration qui est la même que celle de la commission du tableau d’avancement.

Une note d’un conseiller technique de la Présidence au Secrétaire général indique ainsi :

« La composition actuelle de la commission [d’intégration] date de 1980 et elle reflète les préoccupations du Gouvernement de l’époque. C’est dire que je ne partage pas l’optimisme du Garde des sceaux.

Je fais les observations suivantes :

1° La liste élue par le Collège de Magistrats ne comporte que des Magistrats de tendance USM. C’est le résultat de la répression conduite depuis 10 ans contre le SM et aussi d’un système électoral excluant la représentation proportionnelle.

2° Sur les 6 membres de la Haute hiérarchie désignés par le Garde des sceaux, je constate qu’un seul peut être tenu pour assez neutre politiquement, les autres nous étant très hostiles.

À quoi il faut ajouter l’influence du Premier Président [de la Cour de cassation] qui ne fera certainement rien pour nous être agréable.

Au total, compte tenu des changements de personnes effectués à la Chambre depuis le 10 mai 1981 et qui concernent les membres de droit, nous ne pouvons compter que sur environ le quart des membres de la commission. La lettre du Garde des sceaux paraît ignorer tout cela et il est clair qu’à ses yeux aucune urgence ne s’attache à une réforme pour laquelle cependant le Président a marqué de l’intérêt, ne serait-ce qu’à propos de tel ou tel cas particulier qui lui a été soumis.

Il serait bon de rappeler cet intérêt en soulignant que les travaux de la commission de réforme du statut de la magistrature devraient débuter rapidement sur des propositions [10]. »

Même s’il y a des différences entre les divers intervenants de la Présidence, cette dernière a une conception plus politique que la Chancellerie. Cette volonté de contrôle politique se révèle en particulier dans les critères de sélection des membres du CSM, lors de son renouvellement en 1983. Sélection qui est l’occasion d’une large mobilisation du Secrétaire général du CSM, lequel rédige des notes confidentielles destinées au Président de la République [11], de la Présidence et notamment des conseillers les plus politiques supervisant les propositions des spécialistes des affaires judiciaires qui peuvent être moins politiciennes sans cesser pour autant d’être politiques. Sélection à laquelle participe également la Chancellerie et, dans une proportion nettement moindre, le cabinet du Premier ministre par l’intermédiaire de son conseiller en matière de justice. Sélection qui met, enfin, en œuvre des acteurs et des mécanismes d’information du Président de la République qui échappent à ce système institutionnel et dont on trouve quelques traces, discrètes et indirectes. On apprend ainsi incidemment, par une note du Secrétaire général du CSM, qu’un avocat général retenu a néanmoins été écarté d’un poste de procureur général parce qu’un avocat et homme politique très proche du Président de la République lui reprochait un non-lieu dans une affaire célèbre ancienne [12], ou encore, par une note du conseiller technique de l’Élysée en charge des affaires judiciaires, qu’un premier président est envisagé parce qu’il est recommandé par un magistrat à la retraite « socialiste et proche du Président » [13]. On n’est donc jamais certain que les critères de sélection du Président de la République soient effectivement ou exclusivement ceux que les conseillers énoncent dans leurs notes consultables dans les archives. En raison de leur position et de leur moindre insertion dans les réseaux d’influence, les conseillers tendent sans doute à accentuer le caractère politique de certains choix qui relèvent avant tout de la familiarité et de la fidélité à la personne du Président. Mais, même à leur niveau, on constate l’importance de la connaissance personnelle qui met en œuvre des critères de sélection dépassant une appréhension partisane. Quoi qu’il en soit, les archives n’en indiquent pas moins la dimension politique de la sélection et la volonté de contrôle du Président, déjà repérable dans le choix d’un nouveau Secrétaire général du CSM proche de lui-même et extérieur aux réseaux internes au corps. Choix, au demeurant, classique dans l’histoire du CSM [14].

Pour les membres désignés directement par le Président de la République, les critères retenus apparaissent ainsi être la familiarité personnelle en même temps que la proximité politique ou, plus exactement, la compréhension des intérêts du Chef de l’État. On trouve ainsi : un proche de François Mitterrand, un « ami » comme le qualifie un conseiller, dont le profil politico-professionnel est déjà significatif puisqu’une telle nomination déroge à la « tradition » non écrite, instaurée par Valéry Giscard d’Estaing, de désigner deux professeurs de droit ; un membre dont « la loyauté nous serait totalement acquise » et qui est préféré à un autre candidat présélectionné « très favorable à notre politique mais d’un dialogue assurément plus difficile ». Parmi les autres candidatures un temps envisagées, on rencontre un candidat présenté par un conseiller de la Présidence, qui est reconnu « fidèle de toujours du Président » ; un deuxième, avancé par un autre conseiller, pour lequel on se demande toutefois : « Mais quid de ses opinions politiques ? » ; un troisième, proposé par le même conseiller, qui « serait membre du PS » [15]. Une note antérieure envisage une possibilité supplémentaire : « Certains pensent au professeur X., mais ces jours derniers, j’ai reçu à son sujet, notamment de l’Élysée, des avis très réservés » [16]. Un membre du Secrétariat général propose un autre nom, tout en précisant : « Le Président doit certainement avoir plusieurs noms en réserve, mais je crois utile cependant de lui désigner la possibilité de faire appel à notre ami R. », ami dont il rappelle la compétence en matière de justice et qu’il qualifie de « socialiste fidèle » [17]. Sans que cela ait une incidence sur le choix final, le même auteur précise au Président à propos d’un des trois membres proposés par le Conseil d’État et retenus en priorité par d’autres membres de la Présidence : « Il n’est peut-être pas nécessaire de désigner X., dont les sentiments nous sont favorables mais qui est moins engagée et moins solide politiquement que Y. Ma préférence irait donc – dans cette hypothèse – à ce dernier. »

De manière générale, les membres choisis par le Président de la République sur les listes de trois candidats proposées par les « corps constitués » sont sélectionnés en vertu de leurs opinions, engagements, relations politiques, de leur carrière sous le gouvernement précédent, de leur appartenance syndicale, de leur recommandation par des proches du Président. Une note indique ainsi, comme représentant d’une catégorie de magistrats, que M. Y. « est membre de l’USM et paraît être le meilleur candidat : en effet, [ses concurrents], M. X. [18] (très ami de J. Chirac et M. F. Garaud) et M. W. (que je connais personnellement) sont très marqués à droite » ; pour une autre catégorie : « Le plus proche de nous est […] : c’est un ami de […], magistrat aujourd’hui à la retraite, socialiste et proche du Président. De plus ma mère le connaît bien... C’est un magistrat, brillant et distingué, de tendance radicale. » Il est préféré à deux autres candidats dont l’un est « un homme de droite qu’il convient d’éviter » et le second « se dit apolitique, peut cependant être classé à droite » [19].

Des préoccupations politiques sont également présentes dans le choix des procureurs généraux. Comme l’écrit un conseiller technique, dans une note à l’attention de François Mitterrand : « De façon générale, on ne peut se désintéresser des orientations politiques des Magistrats que l’on nomme à des postes de Procureurs Généraux. » Ce rapport, qui commente une lettre du directeur du Garde des sceaux consacrée à la nomination d’un certain nombre de procureurs généraux, confirme que la Présidence est plus soucieuse d’une sélection politique que la Chancellerie. À propos des trois candidats pour lesquels la Présidence a déjà donné son « agrément », l’auteur précise ainsi : pour le premier, destiné à un poste Outre-mer, « […] passe pour bien connaître les problèmes [de la circonscription en question] et le Cabinet de M. Emmanuelli que j’ai consulté lui est très favorable. En revanche, M..., Député, estime inopportun l’avancement sur place qu’on s’apprête à donner à M... [le magistrat] » ; pour le second, magistrat « de bonne valeur mais sans éclat particulier, dont l’appartenance à l’USM n’est sans doute pas étrangère à la rapidité de son avancement. Je ne vois cependant pas d’obstacle majeur à sa nomination » ; pour le troisième, déplacé du poste où il a été affecté en 1979, nommé « pour conduire avec vigueur la politique de répression définie par le Gouvernement de l’époque. La population [...] réclame son départ. Sa nomination comme Avocat Général à la Cour d’appel de Paris est satisfaisante car elle ne lui procure aucune promotion ». À l’égard de trois autres candidats que la Chancellerie ne fait que proposer pour la direction d’un Parquet général, le même conseiller rappelle, pour l’un : « Il y avait bien d’autres candidats que M. X. Ainsi M. G., âgé de 60 ans, Avocat Général à [...] dont B. L. estime souhaitable la nomination. Ou encore M. S., 53 ans, Substitut Général à [...] bien connu d’E. B. [un magistrat]. [...] Je regrette que la Chancellerie se soit refusée à envisager sérieusement d’autres candidatures. M. X. est pas spécialement marqué sur le plan politique. Il passe avant tout pour un opportuniste. Il est tout de même intéressant de remarquer qu’il était très en faveur auprès du PG qu’on vient de contraindre à prendre un congé spécial à la suite de l’affaire [...]. » Dans le rapport, il est encore précisé, pour le second candidat : « Il n’a pas bénéficié d’un avancement exceptionnel sous le Gouvernement précédent. Je ne vois aucun motif de m’opposer à sa nomination à [...], étant d’ailleurs observé qu’il s’agit d’une toute petite Cour » ; pour le dernier : « Les renseignements qui me sont fournis sur son compte de divers côtés le représentent comme techniquement compétent, mais de tendance nettement conservatrice. Là encore, je regrette que la Chancellerie n’ait pas sérieusement étudié d’autres candidatures. J’indique notamment que A., Premier Substitut du TGI de Paris, Magistrat de bonne valeur et qui est membre du PS (section de Meudon) était candidat à tout poste de PG même hors de France. » Sur le rapport, François Mitterrand écrit de sa main : « [...] j’insiste pour G. (souligné deux fois) et pour A. [20].

Pour les magistrats du Siège, le contrôle politique paraît moins manifeste, sans être totalement absent. Du moins, autant que l’on puisse en juger à la lecture d’un rapport du Secrétaire général du CSM, dont les notes sont, il est vrai, traditionnellement plus professionnelles et moins politiques que celles de certains conseillers à la Présidence [21].

La politisation des fonctions judiciaires les plus stratégiques est tellement ancrée dans les mœurs judiciaires que leurs détenteurs reconnaissent la légitimité de leur déplacement par le nouveau gouvernement. À charge seulement, pour ce dernier, d’y mettre des formes, de proposer des reclassements honorables. Ce qui ne sera pas sans poser parfois de délicats problèmes politico-statutaires : on crée notamment, de toutes pièces et en toute illégalité, un poste pour un procureur général qui, s’il faut en croire un intercesseur auprès du directeur de cabinet du Président de la République, « comprend » la mutation qui le frappe, mais n’admet pas une « diminutio capitis » qui apparaîtrait comme une sanction [22]. Un directeur de la Chancellerie admet aussi que le nouveau ministre de la Justice a le droit de l’écarter, mais se dit « étonné » que des tiers soient avertis avant lui [23].

La gestion politique des nominations judiciaires qui est de tradition semble perdurer tout en s’adaptant à la cohabitation inaugurée en 1986. Sans doute le nouveau gouvernement évite-t-il de s’adonner à la pratique jusqu’ici courante dans l’histoire de la Justice : la « chasse aux sorcières ». Mais c’est plutôt vrai pour les détenteurs des fonctions les plus hautes et les plus visibles, les échelons intermédiaires, moins publics, étant plus frappés. Et ce n’est pas pour mettre fin au principe de la sélection politique des responsables des Parquets généraux. Le nouveau Garde des sceaux propose au Président de la République de remplacer un procureur, déplacé pour ses liens jugés trop publics avec la gauche et sa politique, par trois candidats « très marqués à droite », selon une note du Secrétaire général du CSM. Et, pour succéder à un procureur général qui part à la retraite, il « estime qu’il doit mettre à ce poste un homme symbole et courageux capable d’appliquer sa politique en matière de terrorisme ». Son choix se porte sur un magistrat proche d’Alain Peyrefitte, lié à la loi « Sécurité et Liberté », militant de la peine de mort, membre du cercle dirigeant de l’APM, candidat non élu aux élections cantonales soutenu par le RPR contre le candidat sortant UDF-PR, participant au conseil élargi du RPR, auteur de nombreux articles dans la presse dénonçant violemment la politique judiciaire de la gauche. Candidature devant laquelle un haut magistrat « n’a pas caché son inquiétude ; conscient, par expérience, de la portée politique de ce poste, il y voit un danger très réel pour l’Élysée, voire un coup monté contre [le Président] par le Premier Ministre ». Des négociations au sein de l’exécutif, que l’on devine, conduiront cependant à la sélection de magistrats classés à droite mais au profil plus cohabitationniste [24].

Les archives révèlent également la persistance d’un mode de gestion du corps judiciaire qui a traversé l’histoire de la Justice depuis le XIXe siècle : les recommandations. On en trouve en effet en faveur de magistrats en fonction et de candidats à l’intégration dans la magistrature par le « tour extérieur », ou encore pour des nominations de notaires et de greffiers.

Elles ne jouent sans doute plus le rôle central qu’elles ont pu remplir, notamment sous la IIIe République où elles étaient officialisées et généralisées : les dossiers administratifs personnels des magistrats comprenaient une chemise particulière qui leur était réservée et tous les magistrats y avaient recours. Certains les cumulaient et en faisaient le ressort privilégié de leur carrière [25]. Pour la période qui nous intéresse, il est difficile d’en apprécier les effets à partir des informations disponibles. Si elles existent de la part de la Présidence, la Chancellerie ne paraît pas les satisfaire automatiquement. Celle-ci peut expliquer les raisons de son refus mais aussi ne rien dire et jouer sur le temps, comme en témoignent des rappels de la Présidence. De plus, elle ne maîtrise pas toutes les conditions d’une réponse positive du fait du développement de l’organisation bureaucratique de la Justice. Il existe notamment une Commission des intégrations et du tableau qui doit donner son avis et limite donc l’arbitraire politique. Mais si les recommandations ne réussissent pas toujours, elles paraissent encore constituer un bon moyen de renforcer les chances de satisfaction. Pour un magistrat ou un postulant magistrat, elles permettent au minimum de mieux mesurer ses chances, de mieux adapter ses ambitions. Par exemple, en connaissant plus exactement les postes et les concurrents, en sachant s’il est préférable ou non d’élargir ses desiderata. Mieux encore, en obtenant du directeur des Services judiciaires, qui est au cœur du système, un rendez-vous pour se faire connaître personnellement et mettre au point la stratégie la plus efficace, voire pour gagner « une présentation favorable » de son dossier.

La réussite dépend de la nature de la requête mais aussi de l’implication de la Présidence dans les recommandations. Il existe toute une hiérarchie entre les différents intervenants de la Présidence et tout un code dans les interventions. À la lecture des archives qui ne permettent sans doute pas d’appréhender l’étendue et la complexité de ce jeu, cela va du bordereau administratif de transmission du conseiller technique de l’Élysée utilisant la formule indéfinie : « On attire mon attention », à la lettre personnelle et personnalisée, parfois répétée, du Secrétaire général de l’Élysée au Garde des sceaux, en passant par le bordereau qui décline le nom et le titre du recommandant et indique le degré de satisfaction attendu.

Ainsi le Secrétaire général de la Présidence répond-il à un maire adjoint intervenant en faveur de l’intégration dans la magistrature d’une avocate : « [...] j’ai fait demander à M. le Garde des sceaux d’examiner avec la plus grande bienveillance [...] et d’envisager toutes diligences de nature à accélérer l’instruction de son dossier. » À la suite de l’échec de la candidate, il écrit au ministre :

« M. le Garde des sceaux et Cher Ami,

Le 3 novembre 1981, j’ai appelé l’attention de votre Cabinet sur le cas de Mme..., exerçant la profession d’avocat, qui souhaite son intégration dans la Magistrature.

Je viens d’apprendre avec regret que la Commission compétente pour statuer sur les demandes d’intégration avait émis, en ce qui la concerne, un avis défavorable que les indications venues, il y a quelques mois, de la Direction des Affaires judiciaires, ne laissaient pas présager.

Si, comme il est probable, Mme... devait renouveler sa demande, il me serait agréable que son dossier soit présenté à la Commission dans les meilleures conditions possibles [...]. »

La candidate insistant, le Secrétaire général appuie de nouveau sa candidature par une deuxième lettre :

« M. le Garde des sceaux et Cher Ami,

Par courrier du 5 avril 1982, j’avais appelé votre bienveillante attention sur le cas de Mme..., Avocat au Barreau de Paris, dont la demande d’intégration dans la Magistrature a été rejetée au début de l’année.

Je viens d’apprendre que Mme... persiste dans sa demande dont elle souhaite un prochain réexamen par la commission compétente.

Je serais heureux que vos services s’attachent, dans la mesure du possible, à donner du dossier de Mme... une présentation favorable et à vérifier s’il contient en nombre suffisant des attestations, en particulier de Magistrats, faisant état de sa capacité à exercer des fonctions judiciaires.

Veuillez agréer, M. le Garde des sceaux et Cher Ami, l’assurance de mes sentiments les meilleurs.

[lettre se terminant par les mots manuscrits] Je te remercie par avance. Amicalement [26]. »

Même si cette dernière recommandation paraît rester sans effet, elle est significative de la persistance au sein du politique ou, du moins, une partie de celui-ci de la volonté de maintenir une part à l’arbitraire politique autorisant une gestion politico-clientéliste. Volonté qui accepte mal les contraintes imposées par l’organisation bureaucratique et cherche à les tourner, les aménager, comme on le voit à propos du projet de réforme de la commission d’intégration.

II. Pouvoir de réformation des décisions de justice ou la survivance de l’arbitraire régalien

La continuité se marque encore par l’exercice du pouvoir traditionnel du chef de l’État de réviser les décisions de justice. Il s’agit d’abord du droit de grâce, dont le champ d’application est large puisqu’il permet de dispenser, partiellement ou totalement, de l’exécution de toute peine d’emprisonnement ou d’amende ainsi que de la plupart des peines accessoires ou complémentaires. Mais c’est aussi le pouvoir d’accorder des amnisties à titre individuel, dont les effets sont encore plus radicaux puisqu’elles effacent les condamnations. Ce système dit de la grâce amnistiante, traditionnel dans les lois d’amnistie sous la Ve République, fut vigoureusement combattu par les parlementaires socialistes n’ayant jamais admis ce type d’amnistie accordée au cas par cas, à la « tête du client », et à la discrétion du Président de la République. Système dont la légitimité constitutionnelle a été de surcroît contestée puisque l’amnistie est en principe collective et relève du domaine de la loi et que le Président de la République ne peut recevoir de délégation du législateur.

Sans doute existe-t-il des procédures qui enserrent de telles prérogatives, mais elles sont limitées. Le Président de la République peut admettre au titre de l’amnistie seulement certaines catégories de citoyens. L’exercice du droit de grâce est moins contraint. Le Président de la République délègue cette prérogative au Garde des sceaux qui demande l’avis du Parquet. Deux cas de figure se présentent alors : soit le ministre fait une proposition de grâce, et la Chancellerie envoie à la signature du Président de la République un projet de décret accompagné d’explications sur les motifs ; soit le Garde des sceaux, qui a la liberté de rejet, prend et notifie lui-même la décision de rejet. « Principe qui souffre quelques exceptions » toutefois, comme l’indique la note d’un conseiller technique de la Présidence : pour les affaires à caractère politique mais pas seulement, la Chancellerie ne notifie pas les rejets sans avoir pris l’accord de la Présidence et « il peut arriver que la Chancellerie reçoive des instructions fermes » de la part de la présidence, précise encore l’auteur de la note [27].

Ces prérogatives tiennent de l’arbitraire régalien. Non seulement le Président de la République cumule les pouvoirs de grâce et, pour partie, d’amnistie qui sont traditionnellement répartis dans la tradition républicaine entre l’exécutif et le législatif, mais en plus les décrets de grâce ne sont ni motivés ni publiés : ils « ne font l’objet d’aucune publication, afin d’éviter que des explications puissent être demandées au Président sur des décisions qui sont discrétionnaires », comme le souligne une note, du 25 janvier 1984, d’un conseiller de la Présidence.

En 1981, on ne retrouve pas la tendance à limiter les remises gracieuses discernable, au début des années 1970, dans diverses lois (lois des 17 juillet 1970, 29 décembre 1972 et 11 juillet 1975) et allant dans le sens de la judiciarisation de la peine. Ce qui permet de recourir moins souvent à la grâce. Or, François Mitterrand a une conception toute régalienne d’un droit de grâce qui n’a ni à se justifier ni à connaître des limites. Il entend exercer cette prérogative dans toute sa plénitude. En marge d’une note d’un conseiller soutenant que le droit de grâce « ne doit pas être considéré comme un troisième degré de juridiction » mais exercé seulement dans « des circonstances exceptionnelles justifi[ant] de nuancer l’autorité de la chose jugée » et qu’il est « anormal de faire appel au Président de la République pour parvenir à un résultat qui peut être obtenu par décision de magistrat », François Mitterrand écrit de sa main : « Cette thèse me paraît infondée. Vous n’avez pas à fixer des limites au droit de grâce » (27 novembre 1984).

Cette conception est d’ailleurs à l’origine de la seule modification de l’exercice du droit de grâce qui concerne l’abandon d’une tradition installée sous la V° République et conditionne, dans certains cas, l’octroi d’une remise de peine au paiement d’une amende : « Une telle pratique doit être proscrite comme contraire au principe que la grâce ne peut être monnayée », précise le Président au Garde des sceaux (lettre du 29 juillet 1981 [28]).

Sans doute toutes les requêtes en vue d’une grâce ou d’une amnistie à titre individuel transmises par l’Élysée à la Chancellerie ne sont-elles pas satisfaites. La Présidence ne peut ni d’ailleurs ne veut tout. Il y a les requêtes pour lesquelles elle s’en remet à la Chancellerie et celles auxquelles elle tient, celles pour lesquelles elle utilise une formule ordinaire, stéréotypée qui n’engage pas ou peu, et celles en faveur desquelles elle mentionne l’importance du recommandant et manifeste son intérêt. Toutes les recommandations ne sont pas équivalentes et tous les recommandants ne se valent pas. Il existe une graduation dans les recommandations comme une hiérarchie dans les recommandants, comme on peut le voir pour les interventions en faveur des magistrats.

Un bordereau de transmission, de la Présidence à la Chancellerie, d’une requête d’amnistie à titre individuel est ainsi rédigé : « Pour que, sauf empêchement légal qui apparaîtrait à l’examen du dossier, une suite positive [29] soit donnée à la requête de M. dont la situation m’est tout particulièrement signalée par le Secrétaire Général de la Présidence. »

Il est des cas où la Présidence ne peut pas satisfaire une requête, mais où elle ne se contente pas d’en informer le requérant et son parrain politique, s’il en existe un : elle peut accorder ou proposer des solutions intermédiaires. Son champ d’action ou, plutôt, de satisfaction est d’autant plus large qu’elle tend à mobiliser à son profit les pouvoirs d’intervention et les moyens de réduction ou d’aménagement des peines relevant de la compétence de la Chancellerie, tels le pouvoir d’instruction au Parquet et la libération conditionnelle dont l’octroi, soumis à l’avis d’une commission, reste néanmoins, pour l’essentiel, une décision administrative relevant de la compétence du Garde des sceaux.

Ce pouvoir d’effacement ou de réaménagement des peines apparaît d’un usage des plus larges, même s’il est difficile d’en faire une étude exhaustive à partir d’archives lacunaires : il touche aussi bien des affaires politiques que très ordinaires et concerne des requêtes parrainées par des personnalités politiques ou non aussi bien que présentées par des personnes ordinaires. La Présidence se mobilise et mobilise la Chancellerie pour des suspensions de permis de conduire, des permissions de sortie de détenus pour assister au mariage de leur sœur.

« Comme suite à notre entretien téléphonique de ce jour, je vous confirme que, suivant les instructions de M. le Président de la République, il y a lieu de demander au Parquet compétent de déclencher la procédure en vue de la libération conditionnelle des époux [...]. Je vous serais très obligé de bien vouloir me tenir informé de toutes les difficultés que rencontrerait la mise en œuvre de ces directives [30]. »

À un ministre appuyant le recours en grâce d’un chauffeur ambulancier condamné à une peine légère, le Secrétaire général de la Présidence annonce avec « regret » le rejet de la requête, mais précise :

« Il m’est toutefois indiqué par M. le Garde des sceaux que ses services rappelleront au Parquet, en ce qui concerne la peine d’un mois d’emprisonnement, qu’elle peut faire l’objet de divers aménagements : semi-liberté, fractionnement, exécution pendant les vacances [...]. »

À un député intervenant pour son fils qui sollicite une grâce, un conseiller technique de la Présidence indique qu’« après étude du cas [par] les services du Ministère de la Justice » cette mesure est impossible, mais :

« […] en revanche, une voie plus utile est ouverte à votre fils, [l’amnistie]. Pour le cas où votre fils croirait devoir recourir à [cette] procédure, j’envisage d’attirer l’attention de M. le Garde des sceaux sur cette affaire afin qu’éventuellement et après examen du dossier soient données au Parquet de T. toutes directives utiles allant dans le sens de la plus grande bienveillance [31]. »

Si la Présidence veut, elle peut en vérité beaucoup. Surtout en matière de grâce où, on l’a vu, les contraintes sont traditionnellement réduites. Il semble exister de véritables coups de force politique dont on cherche à dissimuler la réalité, pour lesquels on s’efforce de mettre des formes afin d’en atténuer le caractère régalien et de ménager la susceptibilité des magistrats. Ainsi, dans une affaire politique très sensible liée à une manifestation d’immigrés, pour laquelle la Présidence avait demandé au Garde des sceaux de donner des « instructions formelles » d’apaisement mais que la Cour d’appel n’a pas suivies en rendant une décision aggravante, un véritable « défi au Président de la République », selon le ministre de la Justice qui est favorable, en raison des circonstances exceptionnelles, à une grâce tout en indiquant qu’elle sera perçue comme « une gifle à la Police et à la Justice », François Mitterrand décide de gracier en précisant : « Mais étudier de près les réactions possibles. À suivre avec Badinter. » Ce qui donnera une note du Secrétaire général ainsi libellée : « Décision du Président de la République : 1° Grâce à Noël avec une dizaine d’autres cas, 2° Faire savoir bienveillance [aux soutiens du bénéficiaire] de manière adaptée [32]. »

III. L’intervention dans les affaires judiciaires

On retrouve encore une pratique traditionnelle, l’intervention du politique dans les affaires judiciaires. Les interventions de la Présidence paraissent en effet fréquentes et variées. Elles ne se cantonnent pas au pénal, comme le droit de grâce qui y est juridiquement contenu. Leur champ d’action semble quasiment sans limite. Elles concernent des affaires aussi bien pénales que civiles, commerciales, disciplinaires, de droit du travail ; des affaires traitées aussi bien par la Cour de cassation et un Parquet général qu’un petit tribunal de province et un juge des enfants ; des affaires politiques aussi bien qu’ordinaires et privées. À côté de la Corse, d’affaires mettant en cause des hommes politiques, on trouve des affaires de survie d’entreprise et de conflits civils entre un salarié et son employeur, de divorce et de garde des enfants, de permis de chasse et de conduire, de mariages posthumes et entre oncle et nièce, d’expulsion et de banqueroute...

Les interventions de la Présidence peuvent survenir aussi bien après la publication d’un article de journal qu’à la suite de requêtes de particuliers et d’interventions d’hommes politiques, d’associations, d’organisations syndicales, d’avocats, qui agissent en leur nom propre ou pour appuyer une demande d’électeurs, d’affiliés, de militants, de clients. Il y a des amis, des notables comme des inconnus, des ministres, des parlementaires, des élus ou anciens élus régionaux et locaux comme des secrétaires de section locale du PS et des mères de famille ou de simples salariés, des dirigeants d’organisations nationales comme des responsables d’associations locales aux buts les plus divers et les plus minuscules (le président d’une société de chasse, d’une association pour la promotion des clubs de loisirs et de prévention, d’un comité paritaire interprofessionnel du logement d’une ville de province, d’un groupe de personnes ayant à se plaindre des bruits occasionnés par la pratique du motocross dans une petite commune...).

La nature des interventions de la Présidence auprès de la Chancellerie est également variée. Elles vont d’une simple demande de renseignements sur l’état d’une information, les motifs d’une inculpation, les raisons d’un non-lieu, la position qu’attend prendre un Parquet... à des demandes d’instruction à donner. Instructions générales, comme on le voit dans une lettre du Secrétaire général de la Présidence au Garde des sceaux, à la suite de la visite du responsable d’une Union départementale des consommateurs, où il est demandé de « réitér[er] » les instructions appelant à « une plus grande fermeté » et de « souligner » que les Parquets doivent « seconder » et « faciliter » l’action des associations [33]. Instructions particulières, enfin, qui concernent des affaires singulières et dont la teneur et le caractère contraignant sont variables. Même si la Présidence manifeste le souci de ménager l’autorité de la Chancellerie et manie l’euphémisme, elles sont parfois formelles et quasi impératives.

Après avoir signalé que le Secrétaire général de la Présidence lui a fait parvenir les pièces et qu’il a lui-même vérifié si le requérant avait effectivement porté appel du jugement d’un petit tribunal du centre de la France, le conseiller technique en charge des affaires judiciaires conclut ainsi sa note au directeur de cabinet du Garde des sceaux :

« Dans ces conditions, il est très vivement souhaité que l’attention du Parquet Général soit attirée sur cette affaire et que plus précisément soit étudiée la possibilité d’une prise de position de ce Parquet Général dans le sens d’une condamnation du notaire au paiement d’une partie des suppléments d’impôts et de pénalités. »

À la suite d’une intervention d’un sénateur et président d’un Conseil régional pour une affaire commerciale, le conseiller de la Présidence écrit à la Chancellerie :

« Compte tenu des arguments présentés par Maître M. dans l’intérêt de M. T., il apparaît souhaitable que l’attention du Parquet Général de […] soit attirée sur cette affaire afin qu’il puisse envisager des réquisitions favorables à l’homologation par la Cour des propositions faites par M. T. au syndic et du reste acceptées par celui-ci [34]. »

Un bordereau de transmission adressé au directeur de cabinet du ministre de la Justice indique :

« En attirant votre attention sur l’intérêt porté à M. W. par M. le Conseiller [de la Présidence] et en vous demandant de bien vouloir envisager toutes mesures utiles pour accélérer le cours des procédures. »

Dans un autre, il est signalé :

« En soulignant que la requérante est une relation de M. le Président de la République et en vous priant de bien vouloir envisager d’attirer sur cette affaire l’attention de M. le Procureur Général de [...] [35]. »

Ses interventions, la Présidence les fait passer prioritairement par le truchement de la Chancellerie où les destinataires paraissent fort divers, mais elle paraît aussi parfois le faire directement auprès des magistrats, ainsi qu’en témoigne une lettre d’un conseiller à un ministre :

« Je me propose de parler de cette affaire au Procureur de la République afin que les réquisitions à l’audience aillent dans le sens d’une peine amnistiable [36]. »

En vérité, la Présidence joue des diverses capacités de résistance aux pressions comme des solidarités particulières qui peuvent se nouer, entre membres du personnel administratif gouvernemental tout particulièrement.

Par-delà les voies plus ou moins officielles, les formes plus ou moins euphémisées, les instructions plus ou moins impératives, on retrouve finalement une même conception instrumentale, très classique, du Parquet, dont on « attire l’attention », dont on contrôle ou définit les réquisitoires. Contre lequel on peut même réclamer des sanctions au mépris du principe : « La parole est libre ». Les archives révèlent ainsi deux cas où le Président de la République, confirmant des propositions de membres de la Présidence, demande de sanctionner des substituts ayant tenu des propos assez violents, rapportés dans la presse, lors d’affaires concernant des émigrés [37]. Pour l’un d’eux, une note du conseiller de la Présidence en charge des affaires judiciaires précise :

« Le Garde des sceaux m’a indiqué qu’il ne voulait prendre aucune mesure à son encontre dans l’immédiat, car il n’y a pas de délit d’opinion et la parole est libre, mais qu’il veillerait à ce que ce substitut soit sanctionné dans sa carrière [38]. »

Conclusion : un élément constitutif du
pouvoir politique

Ce système qui reconnaît, de droit et de fait, au politique un pouvoir sur la Justice et un pouvoir de justice institue ainsi le Président de la République en ultime recours, en juge suprême. Il est celui qui ne peut sans doute pas tout mais qui est capable de beaucoup. Ce système lui permet en outre d’asseoir son pouvoir sur la classe politique, les notables, les réseaux, en même temps que de garantir un pouvoir sur les juges et la Justice à cette même classe politique, à ces mêmes notables, à ces mêmes réseaux. Il permet à la fois de consacrer et d’être consacré. Il bénéficie bien sûr prioritairement au Président de la République mais aussi aux conseillers de la Présidence qui mettent en œuvre, avec une certaine autonomie, les pouvoirs de ce dernier et peuvent ainsi se construire un capital politique, un fief électoral. Toutes les recommandations d’hommes politiques, toutes les sollicitations de particuliers d’une région passent ainsi par un conseiller qui deviendra élu de cette dernière, dont il est originaire par ailleurs.

Si le politique est ainsi attaché à un tel système, ce n’est pas seulement, comme on le croit trop souvent, pour assurer une immunité judiciaire, pour se protéger d’un pouvoir judiciaire capable de « briser toutes les grandeurs de la terre », selon le chancelier d’Aguesseau ; c’est aussi pour défendre un des éléments constitutifs traditionnels du pouvoir politique, pour fonder et justifier son intercession auprès des citoyens. Par leur pouvoir d’intervention sur la Justice, les politiques suscitent, en même temps qu’ils y répondent, les attentes de citoyens qui espèrent et peuvent toujours espérer dans la possibilité de gagner par la sollicitation et les voix officieuses ce qu’ils n’obtiennent pas par les procédures légales. Entre sollicitations et recommandations, il existe un jeu complexe de renforcement réciproque.

Ce système n’est pas spécifique à la Justice, même si les archives manquent pour aller plus avant dans l’analyse. Il existe des traces de recommandations en faveur d’autres catégories d’agents, des indices d’instructions pour effacer ou aménager d’autres types de sanctions. Ces interventions de la Présidence ont une portée qui, là encore, paraît très large et parfois tout aussi dérisoire, telle cette double recommandation, couronnée de succès, en faveur d’une candidate à une intégration, sans déplacement géographique, dans le corps des adjoints d’enseignement ou cette transmission d’une requête, parrainée par un député-maire, pour obtenir la levée d’une sanction disciplinaire frappant un joueur de football. La pérennité et l’étendue de ce système révèlent finalement que les analyses exagèrent trop souvent le caractère jacobin d’une justice et, au-delà, d’un État qui restent pris, dans des proportions variables selon les régimes et les circonstances, entre deux principes de fonctionnement à la fois concurrents et complémentaires : un modèle régalo-jacobin, d’un côté, et, de l’autre, un modèle politico-clientéliste. Modèles eux-mêmes en compétition avec un type d’organisation à la fois bureaucratique et corporatiste.

Comme il faut se défier des interprétations simplificatrices en termes d’« État administratif », il convient de se méfier des analyses qui ramènent tout à la malignité du politique. Le système se nourrit des rigidités et des dysfonctionnements de la Justice (et de l’administration), notamment de ses lenteurs, de ses difficultés à mettre en œuvre des procédures de révision, des incompréhensions et suffisances de ses membres traditionnellement très attachés à « l’autorité de la chose jugée » et cultivant l’infaillibilité, peu préoccupés des conséquences de leurs décisions et laissant à d’autres, le politique et l’administration, la gestion de la souplesse. Un des substituts contre lequel le Président réclame une sanction n’a-t-il pas ainsi aggravé une situation délicate en dénonçant en audience les « aptitudes à la fonction de meneur des Minguettes » de l’inculpé et en ironisant sur une marche menée par « des pseudo-ecclésiastiques ou des para-animateurs », des « intellectuels qui sous couvert de christianisme sont en mal de publicité ». À travers l’histoire, les régimes, les gouvernements ont pu et parfois dû d’autant plus épurer ou muter des magistrats que ces derniers s’étaient publiquement engagés en faveur des aspects les plus marqués de la politique passée et que leur remplacement devenait un symbole du changement politique attendu, voire la condition de la légitimité de la Justice, comme on peut le voir à la Libération. Un des hauts magistrats déplacés par la gauche, proposé, on l’a vu, par le nouveau ministre en 1986, a ainsi non seulement tous les signes de l’engagement en faveur de l’ancienne majorité mais il persiste et signe au moment de l’arrivée de la gauche. Il écrit au Garde des sceaux qu’il « s’honore » d’avoir été procureur général près la Cour de sûreté de l’État dont la suppression est « une faute majeure » et se félicite de son déplacement : « Moi qui n’aurai pas la gloire de vider les prisons, j’éviterai du moins la honte et le chagrin de remplir un peu plus les cimetières [39]. »

Mais ce système que la Présidence reproduit devient de plus en plus intenable avec le développement du refus des interventions et des impunités, avec le renforcement des aspirations à l’indépendance et à l’égalité de tous devant la loi que portent les nouvelles générations de magistrats et qui peuvent rencontrer les attentes des médias. Significativement, la « rébellion » des juges a explosé après une loi d’amnistie votée par le politique en sa faveur. Le paradoxe de la gauche, c’est finalement à la fois d’avoir renforcé des ressentiments, des révoltes en conservant un système de contrôle et d’intervention, et d’avoir élargi les possibilités et la légitimité de ces contestations en favorisant l’affaiblissement de la déférence envers l’État et la hiérarchie qui permettaient jusqu’ici de tenir les juges et de les rendre prévisibles. Le cas du juge Jean-Pierre est, à cet égard, exemplaire : il est nommé juge d’instruction grâce au Syndicat de la magistrature et contre l’avis de son chef hiérarchique le jugeant incontrôlable [40].

La volonté de conserver un système de plus en plus intenable a finalement contribué à occulter, à faire oublier le développement des libertés judiciaires initié par la gauche.

L’auteur

Chercheur au CNRS, membre de l’Institut d’histoire du temps présent (IHTP), ses travaux portent sur l’histoire contemporaine de la justice.

Parmi ses publications :

— La haute magistrature judiciaire entre politique et sacerdoce ou le culte des vertus moyennes, Paris, LGDJ, coll « Droit et Société », 1993.

Il a publié plusieurs articles sur la magistrature sous Vichy et à la Libération, qui seront repris dans un ouvrage à paraître en 2001.

* Institut d’Histoire du Temps Présent (IHTP), École Normale Supérieure, 61 avenue du Président Wilson,
F-94235 Cachan cedex.
bancaud@ihtp-cnrs.ens-cachan.fr

1. On remerciera ici l’Institut François Mitterrand et la Fondation nationale des sciences politiques de nous avoir autorisé l’accès, tout à fait exceptionnel, à de telles archives.

2. Union fédérale des magistrats.

3. Note du Secrétaire général du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) parvenant à la présidence en janvier 1983, 5AG (4) 4367.

4. Note du conseiller en charge des affaires judiciaires du 17 décembre 1984, 5AG (4) 7104.

5. 5AG (4) 5444.

6. Une des 110 propositions stipule ainsi que « l’indépendance des magistrats sera assurée par la réforme du CSM ».

7. Note pour le Président de la République du 29 mars 1982, 5AG (4) 5444.

8. 5AG (4) 5444.

9. Un membre du Secrétariat général de la Présidence dénonce « la lenteur avec laquelle la Chancellerie admet le changement politique opéré dans le pays et son refus inquiétant de modifier ses méthodes, notamment en ce qui concerne ses propositions relatives aux nominations de Magistrats, dont la liste volontairement restreinte pour chaque poste ne laisse pas une grande marge de choix au Conseil [le CSM] et à son Président » (Note du 30 juillet 1982, 5AG (4) 5444).

10. 5AG (4) 4367.

11. Des notes confidentielles de la Secrétaire générale du CSM, notamment une visant à éclairer le choix du Président pour le renouvellement du CSM en 1987, sortiront dans la presse : Le Monde, 11 janvier 1988 ; L’Express, 5-11 février 1988.

12. 5AG (4) 4367.

13. 5AG (4) 7104.

14. Anne-Laure Guyot, « L’évolution des relations de la justice judiciaire et du politique : l’exemple du Conseil supérieur de la magistrature », Mémoire de DEA d’études politiques, Institut d’études politiques de Grenoble, 1996.

15. Note d’un conseiller de la Présidence du 11 février 1982, 5AG (4) 5444.

16. Note du conseiller ci-dessus, du 2 février 1982, 5AG (4) 5444.

17. Note du 24 janvier 1983, 5AG (4) 4367.

18. Toutes les abréviations utilisées dans ce texte ne correspondent à aucun nom réel.

19. Note du 24 janvier 1983, 5AG (4) 7104.

20. Note accompagnant une lettre du directeur de cabinet du Garde des sceaux du 19 juin 1982, 5AG (4) 4367.

21. 5AG (4) 4367.

22. Lettre du 12 juin 1981, 5AG (4) 3156.

23. Lettre au Garde des sceaux du 17 juin 1981, 5AG (4) 5444.

24. Note à l’attention du Président de la République, 7 octobre 1986, 5AG (4) 3156.

25. Cf. Jean-Pierre Royer, Renée Martinage et Pierre Lecocq, Juges et notables au XIXe siècle, Paris, PUF, 1982, p. 29 et suiv. ; Alain Bancaud, « Une nomination judiciaire sous la IIIe République » (exemple de la nomination d’un procureur général en 1933), Genèses, 26, 1997, p. 154 et suiv. Même sous Vichy, qui entendait couper la magistrature des réseaux particuliers et des clientèles locales, le système des recommandations perdure : Alain Bancaud, « La haute magistrature sous Vichy », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, 49, 1996, p. 51 et suiv.

26. 5AG (4) 2036.

27. Pour les grâces et amnisties à titre individuel, cf. 5AG (4) 2035-2036-2037.

28. 5AG (4) 2035.

29. Souligné par l’auteur du bordereau.

30. 5AG (4) 2037.

31. 5AG (4) 2035.

32. 5AG (4) 7104.

33. 5AG (4) 2036.

34. 5AG (4) 2036.

35. 5AG (4) 2035.

36. 5AG (4) 2037.

37. 5AG (4) 2037.

38. Note du 29 octobre 1983, 5AG (4) 7104.

39. Lettre au Garde des sceaux, 17 juin 1981, 5AG (4) 5444.

40. Thierry Jean-Pierre, Bon appétit, messieurs !, Paris, Fixot, 1991, p. 184 et suiv.