Résumé

Cet article traite du fonctionnement de l’Autorité palestinienne à la veille de la « deuxième Intifada » à travers le prisme du droit, en prenant comme objet le contrôle juridique de l’Autorité palestinienne. À partir d’une enquête de terrain effectuée en avril et mai 2000, l’auteur cherche à décrire les débats relatifs à la construction d’un État palestinien et s’intéresse plus particulièrement aux enjeux liés à la mise en place d’institutions étatiques telles que la Justice, en insistant sur le rôle des institutions financières internationales dans ce processus. Le thème abordé fournit l’occasion de se pencher sur les dénonciations d’un système politique confiné dans des pratiques arbitraires et personnelles du pouvoir.

Autorité palestinienne – Bailleurs de fonds – État de droit démocratique –Indépendance de la justice – Système juridique.

Summary

Justice and Politics under the Palestinian Authority before the Second Intifada
This article questions the working of the Palestinian Authority on the eve of the “second Intifada” from the legal perspective using the judicial control of the Palestinian Authority as its basis. Based on a field study carried out in April and May 2000, the author tries to describe the debates surrounding the building of the Palestinian State. She is particularly interested in the challenge of setting up government institutions such as Justice, emphasising the place of international financial institutions in this process. Addressing this theme allows to examine the denunciation of a political system characterised by personal and arbitrary exercises of power.

Democratic rule of law – Independence of Justice – International financial institutions – Judicial system – Palestinian Authority.

La signature, en 1993, de la Déclaration de principes entre l’Organisation pour la libération de la Palestine et le gouvernement israélien constituait une étape importante dans le processus dit « d’Oslo » qui devait conduire à l’instauration de la paix dans la région. Certes, ce processus semble au point mort depuis que les affrontements qui opposent Palestiniens et Israéliens ont débuté, en octobre 2000. D’aucuns diront que le processus d’Oslo est définitivement anéanti et que les analyses doivent désormais porter sur « l’après Oslo ». Quel que soit le point de vue que l’on adopte aujourd’hui, le besoin de compréhension de la situation dans la région ne doit pas rendre obsolètes ou dépassées les analyses relatives à la « période d’Oslo ». Bien au contraire, celles-ci constituent un outil fondamental pour comprendre le fonctionnement de la société palestinienne à la fin du processus d’Oslo et, par là même, de la situation actuelle.

D’ailleurs, il est important de rappeler qu’en 1993, la poignée de main historique entre Yasser Arafat et Yitzhak Rabin à Washington est perçue comme un tournant fondamental dans le processus de paix. Le processus d’Oslo naissant représente alors une symbolique forte pour les deux sociétés, palestinienne et israélienne. Du côté palestinien notamment, la signature des accords de paix constitue une étape fondamentale dans la construction d’un État en ce qu’ils accordent une certaine autonomie à ce qui deviendra l’Autorité palestinienne dans les territoires occupés depuis 1967 par l’administration civile et militaire israélienne.

Si, pour les autorités israéliennes, l’autonomie accordée à l’Autorité palestinienne représente une concession majeure, elle ne constitue, pour le peuple palestinien, qu’un prélude à l’indépendance nationale. L’espoir de voir naître un État palestinien indépendant, déjà proclamé lors de la déclaration d’Alger en novembre 1988, est ainsi ravivé. L’Autorité palestinienne se donne alors pour objectif la mise en place de bases institutionnelles permettant au futur État de fonctionner « démocratiquement ».

C’est dans cette optique que sont créées, dès 1994, des institutions gouvernementales (ministères) et que sont élues des institutions législatives telles que le Conseil législatif palestinien  [1]. Les institutions judiciaires existantes – celles qui fonctionnaient sous l’occupation israélienne – subissent, quant à elles, un certain nombre de modifications tant dans leur fonctionnement que dans leur organisation. Les réformes affectant le système juridique palestinien sont, aujourd’hui encore, au cœur de nombreuses discussions  [2].

Dans cet article  [3], nous nous proposons d’éclaircir les débats que suscite la construction d’un État palestinien indépendant et démocratique en illustrant ces questions par l’étude du contrôle juridique de l’Autorité palestinienne  [4]. Précisons, en effet, qu’au delà de la création d’un État palestinien indépendant, les débats sont plus précisément orientés vers la construction d’un « État de droit démocratique »  [5]. L’existence d’un État palestinien dépend dans une large mesure de la reconnaissance internationale de celui-ci, laquelle est conditionnée par l’adhésion à un certain nombre de principes démocratiques tels qu’ils ont été élaborés dans les sociétés occidentales. Or, d’une manière générale, la définition la plus appropriée de cet État de droit démocratique est le respect des droits et libertés individuels et collectifs par tous les organes étatiques qui se partagent le monopole de la violence légitime, au sens wébérien du terme. L’État de droit n’est alors plus considéré dans sa seule acception formelle  [6], mais son caractère substantiel devient un élément déterminant. Ainsi, le pouvoir judiciaire se voit confier la tâche de contrôler les pouvoirs exécutif et législatif afin de s’assurer qu’ils respectent eux-mêmes le droit qu’ils ont pu édicter.

L’étude du contrôle juridique de l’administration palestinienne permet non seulement de soulever et de comprendre les débats et les enjeux relatifs à la question de la mise en place d’un État de droit démocratique dans les territoires palestiniens, mais plus généralement de cerner la situation politique et institutionnelle à la veille de l’Intifada. Or, la réalisation des ambitions affichées de l’Autorité palestinienne, c’est-à-dire la construction d’un État palestinien répondant aux critères fixés par les démocraties occidentales, dépend, dans une large mesure, de l’effectivité et de l’efficacité de ce contrôle juridique en vue de la création d’un État de droit.

L’analyse sociologique du droit et des rapports du politique au droit peut, ici, nous renseigner non seulement sur les fonctions exercées par le droit ainsi que celles qui lui sont attribuées, mais également sur la nature du politique dans les territoires administrés par l’Autorité palestinienne.

L’étude des mécanismes de contrôle de l’Autorité palestinienne par le juge est tout à fait représentative du fonctionnement – et des dysfonctionnements – du système juridique palestinien  [7] et, au delà, des rouages politiques qui caractérisent l’Autorité palestinienne. Elle touche, en effet, un domaine très sensible : celui du contrôle par le droit du détenteur du pouvoir politique. Or, la question de la détention du pouvoir est particulièrement délicate dans le contexte de construction étatique que nous avons évoqué. Actuellement, dans les territoires autonomes, qui décide ? C’est autour de cette question que la problématique annoncée s’articule : le pouvoir judiciaire peut-il rendre des décisions à l’encontre des actes de l’administration, quel est le poids des décisions juridiques dans les décisions politiques, enfin quel rôle le juge peut-il jouer face au politique ?

Pour saisir les enjeux liés à la question du contrôle juridique de l’Autorité palestinienne, il est nécessaire de situer cette question dans son environnement juridique, c’est-à-dire de comprendre le poids du passé dans la construction d’un système juridique  [8] composite (I). En outre, cette étude permet de dégager le contexte politique dans lequel émergent les débats relatifs à l’instauration d’un État de droit dans les territoires palestiniens. À ce titre, le rôle du juge face au politique et le degré d’indépendance de la justice peuvent être un indicateur de la nature du régime politique palestinien (II). Tous ces éléments peuvent permettre de comprendre les raisons et les enjeux des nombreux projets de réforme du système juridique en vue de la création d’un État palestinien légitime et reconnu internationalement et de questionner le poids de la pression internationale dans la mise en œuvre de ces réformes juridiques (III).

Pour illustrer ces propos, il peut être intéressant d’observer le rôle et le comportement du juge palestinien face à un certain nombre de situations : comment et dans quelle mesure sont affectées les pratiques juridiques des professionnels du droit que sont les magistrats, d’une part face à une diversité territoriale et normative, d’autre part face à un pouvoir politique personnalisé et arbitraire, et enfin face aux pressions internationales et aux revendications internes de démocratisation ?

Il faut garder à l’esprit que l’étude spécifique du contrôle judiciaire de l’Autorité palestinienne n’a de sens que pris dans un contexte global de construction étatique soumis à des exigences externes parfois mal adaptées à la société dans laquelle les règles nouvelles devront s’appliquer. En effet, peut-on juger le politique selon les principes démocratiques reconnus par les sociétés occidentales, dans un régime politique autoritaire n’ayant pas la même « culture juridique »  [9]  ?

I. De la dualité structurelle à l’hétérogénéité normative : un système juridique composite

Le point de départ de cette étude se résume en une question simple et concrète : actuellement, dans les territoires autonomes, quels sont les recours mis à la disposition d’un administré qui estime avoir été lésé par une décision ou un acte administratifs, à titre particulier ou collectif ? Existe-t-il des voies de droit lui permettant de porter plainte contre l’administration et de faire valoir ses droits ?

Ces questions nous incitent à porter un regard interne sur notre objet et à décrire son environnement juridique tout en le questionnant dans ses applications sociales. Ces remarques générales, bien que pouvant apparaître éloignées de l’objet d’étude, lui sont toutefois très intimement liées dans la mesure où on ne peut comprendre les débats que suscite le contrôle juridique de l’Autorité palestinienne sans connaître les difficultés et les obstacles qu’un tel système juridique composite peut engendrer pour les praticiens du droit.

Un tel contrôle existe. Il constitue l’une des prérogatives d’une juridiction chargée de juger les litiges dans lesquels l’administration est en cause. Cette cour est la plupart du temps dénommée « Haute Cour de justice » (High Court of Justice) ou « Haute Cour d’appel » (High Court of Appeals). Malgré cette prérogative, cette juridiction ne peut nullement être qualifiée de juridiction administrative telle qu’elle existe dans le système juridique français, par exemple. Trois ordres de juridiction se distinguent sous l’Autorité palestinienne : les juridictions d’exception comme les tribunaux militaires, les tribunaux communautaires, et enfin les tribunaux civils. Il n’existe aucun ordre particulier de juridiction administrative. Ce sont les tribunaux civils qui sont chargés de juger les litiges dans lesquels l’administration est en cause. La Haute Cour de justice est, en fait, peu ou prou la « Cour suprême » de l’ordre judiciaire civil. Elle prend aussi le nom de cour d’appel  [10]. De ce fait, la Haute Cour a, à la fois, les prérogatives d’une cour de cassation, celles d’une cour d’appel et celles d’une cour « administrative ».

I.1. Complexification des pratiques juridiques face à la dualité territoriale

C’est un décret présidentiel datant de 1996 qui a créé la première Haute Cour à Gaza. Une seconde Haute Cour a ensuite été créée à Ramallah. Cette dualité structurelle s’explique par la division des territoires palestiniens. Chacune de ces deux cours a compétence juridictionnelle sur son territoire : la juridiction de la Haute Cour de Gaza concerne la bande de Gaza et celle de la Haute Cour de Ramallah s’établit sur la Cisjordanie. L’une des conséquences directes de cette séparation géographique sur l’ensemble normatif palestinien est la diversité de ses composantes et une mosaïque de règles de droit applicables par les magistrats qui produit une divergence de jurisprudence entre ces deux cours. À l’hétérogénéité des règles du droit palestinien actuel et à la difficile unité de ce droit entre la Cisjordanie et la bande de Gaza, il faut ajouter un pluralisme juridique spécifique à chacun de ces territoires qui provient de l’héritage ou de l’influence du droit des puissances coloniales qui s’y sont succédé.

Les territoires palestiniens que sont la Bande de Gaza et la Cisjordanie ne constituent pas un ensemble homogène. La séparation géographique de ces deux ensembles territoriaux est un facteur notoire de divergences historiques, politiques ou juridiques entre ces deux entités. Soixante-dix kilomètres environ séparent la ville de Gaza de celle de Jérusalem. En mai 2000, les Palestiniens ne sont autorisés à parcourir cette distance que depuis l’instauration récente d’un passage libre en Israël reliant Jérusalem aux frontières de la bande de Gaza. La séparation géographique et politique des deux régions, depuis la création de l’État d’Israël en 1948 et la guerre subséquente, a eu pour effet de créer un long isolement de ces deux territoires, instaurant ainsi un contexte peu propice aux échanges et à une construction identitaire commune.

On peut aisément imaginer les difficultés auxquelles se trouvent confrontés les magistrats palestiniens selon qu’ils exercent leur profession dans l’un ou l’autre de ces territoires. Que peut faire le juge de Ramallah lorsqu’il a à régler un dossier mettant en cause un Palestinien de Cisjordanie et un Palestinien de Gaza ? Quelle est la juridiction compétente ? Et sur quelle base juridique doit-il se référer ? En outre, cette question pose de véritables problèmes quant à la définition même d’une administration unique en termes de sanction juridique ou du registre juridique applicable. Quelle est cette administration qui, à la tête de ce que serait un futur État palestinien, ne serait pas justiciable de la même manière et dans les mêmes termes selon que les locaux de l’administration en litige seraient situés à Gaza ou en Cisjordanie ? On voit dans quelle mesure la dualité territoriale et structurelle de la Haute Cour peut générer de réels problèmes quant à la définition d’un État et d’une administration unique, mais également quant à la pratique juridique des juges.

Une autre caractéristique du système juridique palestinien liée à la première met à l’épreuve la pratique des professionnels du droit et la définition d’un État palestinien viable. En effet, le système juridique palestinien a subi les conséquences de l’isolement de chacune des deux régions, et de cette division territoriale découle une dualité des traditions juridiques. Par ailleurs, la succession des différentes administrations et occupations étrangères, depuis celle de l’Empire ottoman jusqu’à celle d’Israël, a laissé des traces dans le système normatif palestinien qui est actuellement caractérisé par une diversité de règles de droit applicables. Une rapide vue d’ensemble sur l’évolution historique du système juridique palestinien permet d’en comprendre la spécificité et de mettre l’accent sur la diversité du droit applicable par la Haute Cour de justice.

I.2. Une diversité normative déroutante

L’ensemble normatif palestinien s’est construit lentement, au fil du temps, sous l’Empire ottoman d’abord, puis sous le mandat britannique, après la Première Guerre mondiale. Actuellement, des lois ottomanes et des lois votées sous le mandat britannique sont encore en vigueur. Si l’administration mandataire britannique a essayé de codifier certaines lois ottomanes afin de les conserver, elle a également introduit une législation spécifique, tout comme elle l’a fait en Égypte. Le droit palestinien – formel et matériel – contient ainsi, à l’époque du mandat britannique, de nombreuses similitudes avec le droit égyptien  [11]. Par ailleurs, ces lois britanniques véhiculent le modèle anglo-saxon de common law. La Palestine du mandat britannique est relativement uniforme et homogène, sur le plan juridique tout du moins.

À la fin du mandat britannique, soldé par la création de l’État d’Israël en 1948 et par la première défaite militaire arabe, la bande de Gaza passe sous administration égyptienne et la Cisjordanie sous le contrôle de la Transjordanie. Ces deux administrations étrangères vont laisser des traces sur le plan juridique, mais de manière distincte, dans chacune des deux régions, créant ainsi une dualité juridictionnelle, tant sur le fond que sur la forme. La séparation géographique entraîne ainsi une différenciation historique puisque la tradition juridique de la bande de Gaza et celle de la Cisjordanie sont fortement marquées par l’apport législatif de ces différentes administrations extérieures.

D’une part, en Cisjordanie, l’administration transjordanienne, puis jordanienne a explicitement reconnu la légitimité des lois palestiniennes en vigueur au 15 mai 1948. Cette reconnaissance a été exprimée dans les Constitutions de 1951 et de 1952. Pourtant, le modèle juridique jordanien, depuis l’annexion de la Cisjordanie en 1950, va imprégner l’ensemble normatif cisjordanien dans la mesure où les lois jordaniennes s’appliquent aux territoires annexés. Le droit cisjordanien a dès lors été emprunt d’une tradition juridique de type « napoléonien »  [12] – c’est-à-dire issue de la « famille “romano-germanique” du droit »  [13] –, tradition que la Transjordanie avait adoptée dans les années 1920. Par conséquent, entre 1948 et 1967, le système normatif cisjordanien porte la marque du modèle juridique jordanien.

La bande de Gaza, quant à elle, n’a subi aucune annexion de l’Égypte. Le système juridique de la bande de Gaza emprunte donc à la tradition du common law telle qu’elle avait été implantée par le mandat britannique en Palestine. L’administration égyptienne a, en effet, peu bouleversé le système juridique de la bande de Gaza. En 1967, ce dernier reste peu ou prou le même que celui de 1948  [14].

Chacune des deux régions a donc été influencée par une tradition juridique différente, ce qui a conduit, en l’espace de deux décennies, à la construction de deux systèmes juridiques différents, voire même en contradiction, laissant ainsi ouverte une voie vers d’éventuels conflits. L’un de ces systèmes emprunte plus à la tradition anglo-saxonne de common law, alors que l’autre est plutôt marqué par le modèle de civil law  [15].

Aujourd’hui, le système juridique palestinien est très hétéroclite sur le plan normatif puisque sont toujours en vigueur des lois datant de l’Empire ottoman, du mandat britannique, de l’administration égyptienne dans la bande de Gaza et de l’administration jordanienne en Cisjordanie. En outre, malgré un décret du président de l’Autorité palestinienne de 1996 ordonnant la non-application des quelques 3 000 ordres militaires israéliens applicables sous l’occupation israélienne, un certain nombre de ces ordres sont encore appliqués. Depuis 1996, enfin, le Conseil législatif a voté quelques lois, et de nombreux décrets présidentiels ont été promulgués.

Les magistrats de la Haute Cour de justice, tout comme dans les autres juridictions civiles, doivent donc se référer à un droit complexe, divers et hétéroclite pour rendre des décisions sur la légalité des actes ou décisions administratifs qui sont contestés devant eux. L’absence d’unité territoriale et structurelle est un véritable défi pour ces « praticiens »  [16] qui doivent ainsi faire face à d’éventuels conflits de loi dans l’application territoriale et personnelle de la législation à laquelle ils se réfèrent. En outre, la dualité des traditions juridiques de ces deux ensembles territoriaux que constituent la Cisjordanie et la bande de Gaza ne fait qu’accroître les difficultés pratiques et matérielles de résolution des conflits devant les juridictions.

Comment, dans ces conditions, penser un État palestinien indépendant unique ? Quel serait cet État qui, du fait de sa dualité territoriale – on pourrait même parler de « multiplicité territoriale » si l’on regarde le fait que les territoires autonomes en Cisjordanie ne constituent que des parcelles de territoire séparées les unes des autres par des routes et des points de contrôle israéliens –, accumule depuis des décennies différents répertoires juridiques au point d’aboutir à une telle diversité normative ?

L’ensemble de ces remarques permet à la fois de mieux connaître un système juridique dont la spécificité ne fait pas de doute et de comprendre la nature des débats relatifs à la création d’un État. Elles mettent l’accent sur les difficultés rencontrées par les juges dans leur pratique du droit palestinien – voire même dans leur savoir : ainsi, il serait très intéressant de s’attacher à étudier quel droit est enseigné dans les facultés palestiniennes et quel droit est pratiqué par les juges dans les tribunaux palestiniens – et expliquent la nécessité qui s’est fait ressentir au cours des dernières années de voir apparaître une volonté politique réformatrice visant à l’unification et la codification du droit palestinien.

Avant de se pencher sur les tentatives et les enjeux des réformes juridiques dans les territoires palestiniens, une seconde question doit retenir notre attention. La description quelque peu statique que nous venons de faire du système juridique palestinien dans lequel s’inscrit le contrôle juridique de l’administration palestinienne ne nous donne aucun élément de réflexion sur l’efficacité de ce contrôle. Le « système juridique » n’est pas qu’un ensemble de normes positives, il comprend également des acteurs sociaux qui élaborent les lois et d’autres qui les appliquent  [17]. Or, cet élément est fondamental pour sortir du contexte purement juridique et prendre en considération le caractère politique et social de ce contrôle. Il est utile, à cette fin, d’observer la place qu’occupe, dans le jeu politique, le juge qui se prononce sur les décisions ou actes de l’administration.

II. Le rôle du juge face au politique : illustration de la nature du jeu politique

Il est a priori possible d’émettre l’hypothèse selon laquelle tout juge, lorsqu’il rend une décision concernant un litige entre un particulier et l’autorité détentrice du monopole de la violence légitime, exerce dans une certaine mesure un rôle politique. Il intervient, en effet, directement ou indirectement, dans le processus décisionnel de l’administration puisqu’il peut revenir sur une décision qu’il juge illégale et la déclarer nulle et non avenue. L’administration serait donc limitée par un pouvoir juridique qui l’obligerait à respecter la loi et les droits individuels et collectifs. De même, le juge peut exiger de l’administration, si elle ne l’a pas fait, qu’elle prenne une décision que la loi l’obligeait à prendre. Dans cette hypothèse, le juge intervient dans le jeu politique et occupe une place fondamentale dans la construction d’un État de droit démocratique.

Le degré d’intervention du juge dans le jeu politique dépend du degré d’efficacité du contrôle exercé. Pour que le contrôle qu’il exerce soit « efficace », le juge doit être indépendant de l’autorité qu’il contrôle. Or, l’absence de séparation des pouvoirs sous l’Autorité palestinienne et le manque d’indépendance du juge face à l’exécutif sont patents. Ces manquements font l’objet d’une dénonciation constante de la part des différentes organisations non gouvernementales implantées dans les territoires palestiniens  [18], mais aussi de certains universitaires, chercheurs ou enseignants. Plusieurs manifestations de professionnels du droit ont eu lieu dans les derniers mois de l’année 1999. Ce mouvement contestataire en gestation reflète la situation politique nouvelle dans laquelle émergent les débats relatifs à la construction d’un État de droit démocratique à la veille de l’Intifada. C’est en cela que l’analyse du contrôle juridique de l’exécutif peut constituer un prisme réflexif par lequel il s’agirait de comprendre le fonctionnement et la nature du régime politique de l’Autorité palestinienne. En effet, c’est en s’interrogeant sur le degré d’indépendance du juge face au pouvoir exécutif que l’on mesure le poids et l’influence de ce dernier dans la vie politique palestinienne. Ce degré d’indépendance se manifeste notamment à travers l’application effective des décisions du juge par l’exécutif, mais aussi à travers les procédures de nomination – et de démission – des magistrats, acteurs principaux de ce contrôle juridique.

II.1. L’« effectivité » décisionnelle pour une « efficacité » du contrôle

L’« efficacité » de ce contrôle passe par l’« effectivité » des décisions prises par le juge à l’encontre de l’administration ou de ses agents. Cette « effectivité » doit être comprise comme l’application dans la réalité sociale de ces décisions. Par conséquent, le contrôle judiciaire de l’administration n’est « efficace » que dans la mesure où les décisions sanctionnant l’administration sont « effectivement » appliquées. Est-ce le cas dans les territoires palestiniens ?

Certes, de nombreuses décisions sont prises contre l’administration, notamment en matière de propriété – lorsque la qualification de domaine public est l’objet d’un désaccord entre les parties –, mais également en matière de droits de l’homme et de détention illégale de prisonniers, ainsi que de tout ce qui a trait à la fonction publique – carrière des fonctionnaires, nomination, mutation, démission, etc. Cependant, certains professionnels du droit n’hésitent pas à faire un bilan très critique de ce contrôle juridique. Lors d’un entretien, un avocat et professeur de droit civil de la ville d’Hébron, en Cisjordanie, se plaint du fait que « les décisions ne sont pas appliquées. La primauté du droit et l’État de droit n’existent pas en “Palestine”. Les juges sont si désespérés qu’ils se mettent en grève »  [19]. Un juge exerçant à la Haute Cour de Ramallah précise qu’il n’existe « aucun moyen d’obliger l’Autorité d’exécuter les décisions de la Justice. […] Le juge prononce la décision, il ne s’occupe pas de l’exécution. À charge pour l’autorité qui a édicté le règlement illégal de prononcer son annulation »  [20].

Beaucoup de décisions de la Haute Cour ne sont pas appliquées. Un magistrat de la Haute Cour de Ramallah affirme que « les décisions qui ne sont pas appliquées concernent le plus souvent la libération des prisonniers […]. Certaines décisions ne sont pas appliquées car leur exécution dépend de la volonté du président de l’Autorité. Par exemple, la Haute Cour de Ramallah a demandé la libération des étudiants de Bir Zeit arrêtés sans charge après l’“affaire Jospin”  [21], or sa décision n’a pas été exécutée. Le plus souvent, lorsque l’Autorité n’exécute pas les décisions de justice, c’est pour des raisons diverses et variées de sécurité ou des raisons politiques »  [22].

Lors d’un entretien réalisé à Gaza, un magistrat du siège de la Haute Cour expliquait également que « les décisions qui sont le moins appliquées sont celles en rapport avec la sécurité, avec les prisonniers politiques. La Haute Cour a déjà pris plusieurs décisions ordonnant la libération de prisonniers politiques. Parfois, l’administration applique ces décisions, parfois non »  [23].

En définitive, la décision d’appliquer ou non les décisions des juges contre l’administration dépend de la volonté de cette dernière qui peut refuser d’appliquer la décision sans qu’aucun mécanisme d’exécution forcée ne soit mis en place. L’intervention, en « dernière instance », du pouvoir exécutif dans la procédure juridictionnelle marque assez nettement le degré d’interférence de l’exécutif dans les compétences juridiques, c’est-à-dire l’absence de séparation des pouvoirs qui caractérise l’Autorité palestinienne. « La décision politique prime la décision juridique. C’est Yasser Arafat qui prend la décision ultime. Beaucoup de plaintes ont été portées contre l’Autorité mais elles n’ont pas abouti. […] C’est le “politique” qui bloque le “juridique” »  [24], affirme le procureur de la Haute Cour de justice de Ramallah.

Il est important toutefois de noter que, si des critiques individuelles émanent de la part de ces professionnels du droit, celles-ci sont peu relayées de manière publique. À part quelques manifestations à la fin de l’année 1999, les magistrats ne manifestent pas clairement d’opposition au pouvoir politique, notamment celui de Yasser Arafat. D’ailleurs, la moitié des juges que nous avons rencontrés n’ont pas répondu aux questions d’ordre « politique ». Cette absence de mobilisation publique peut s’expliquer par le fait que la carrière professionnelle des magistrats dépend, dans une large mesure, des décisions du président de l’Autorité.

II.2. Le juge et le politique : carrière et dépendance

Ce manque d’indépendance du juge palestinien à l’égard du pouvoir exécutif est observable tout au long de sa carrière de magistrat. Tel est le cas, notamment, lors de la procédure de nomination de ces praticiens du droit. En effet, depuis 1996, les juges palestiniens sont nommés par décret présidentiel. Cette nomination par le pouvoir exécutif donne à réflexion : comment le contrôle juridique de l’administration palestinienne peut-il être « efficace » lorsque les juges qui ont la charge de ce contrôle sont précisément nommés par l’autorité qu’ils doivent juger ? Il n’est pas aisé de dresser un tableau représentatif de l’appartenance politique des juges, mais un procureur de la cour de Ramallah affirme que « les juges sont nommés par Yasser Arafat depuis 1996. Ils sont donc personnellement choisis. Aucune compétence particulière n’est exigée. Les juges ne sont pas tous du Fatah, mais, en général, ils en sont assez proches »  [25]. L’appartenance politique des juges semble donc primer sur leurs compétences juridiques en ce qui concerne leur nomination par le président de l’Autorité palestinienne.

En outre, la carrière d’un juge palestinien dépend de la volonté présidentielle puisque c’est le Raïs de l’Autorité palestinienne qui prend les décisions concernant leur affectation, leur mutation, voire même leur « démission ». Plusieurs cas de démission de juges ont fait l’objet de contestation et de dénonciation de la part de certaines organisations non gouvernementales.

Le cas, par exemple, de la démission du juge Amin Abdul Salam est, à ce titre, évocateur. Ce président de la Haute Cour de Ramallah a démissionné quelque temps après avoir rendu une décision en date du 18 août 1996, laquelle ordonnait la relaxe d’un groupe d’étudiants de l’université de Bir Zeit qui avaient été arrêtés sans charge au lendemain des attentats suicides à la bombe en février et mars de la même année, juste après les élections législatives et présidentielles. Un magistrat rencontré dans les locaux de l’Institut de droit de Bir Zeit raconte que « l’affaire avait été refusée à plusieurs reprises par différentes juridictions avant que le juge Amin Abdul Salam ne l’accepte. […] Le 18 août 1996, le président du tribunal avait déclaré illégale la détention et demandé la libération des prisonniers par relaxe immédiate. L’avocat s’était présenté à la prison avec la décision du juge. Une demi-heure plus tard, le responsable de la prison annonçait un refus. Ce juge a été démissionné juste après le verdict »  [26]. Si ces conclusions ne font toutefois pas l’unanimité, la simple dénonciation de ce cas par des ONG ainsi que par certains professionnels du droit témoigne d’un mouvement de contestation notoire, bien que fortement muselé, contre un régime politique caractérisé par une personnalisation du pouvoir.

L’analyse des débats relatifs au manque d’indépendance de la justice  [27] permet de comprendre les rouages institutionnels et politiques de l’Autorité palestinienne. Appréhender le contrôle juridique de l’administration palestinienne dans son contexte tant juridique que politique s’avère nécessaire pour mesurer le poids et l’influence des décisions juridiques sur les décisions politiques et pour interroger le rôle du juge face au politique. Cette analyse témoigne de l’arbitraire du régime politique et de l’importante personnalisation de l’Autorité palestinienne représentée par son Raïs, Yasser Arafat, à qui appartient la décision ultime d’appliquer ou non les décisions juridiques. Il n’est donc pas paradoxal que de ce climat politique autoritaire naisse un mouvement contestataire réclamant l’application des principes démocratiques propres à l’État de droit, mais subissant en retour la répression du pouvoir politique.

Ce fut le cas, notamment, avec la désormais célèbre Petition of Twenty, « la pétition des Vingt », signée le 28 novembre 1999 par vingt personnalités palestiniennes dont la moitié étaient des membres du Conseil législatif. Cette pétition, qui constituait une première du genre, a été relatée dans la presse locale avec beaucoup d’engouement. Elle visait à dénoncer la corruption des membres de l’Autorité palestinienne et, en premier lieu, de son Raïs, Yasser Arafat. La moitié de ces signataires ont été emprisonnés à la suite de la publication de cette pétition. L’autre moitié, les membres du Parlement, n’ont, quant à eux, pas été inquiétés.

Cet exemple de contestation du pouvoir politique de Yasser Arafat à la veille de l’Intifada montre plusieurs choses : d’une part, l’apparition d’un phénomène relativement nouveau depuis la création de l’Autorité palestinienne, un mouvement interne de contestation. Jusqu’à présent, les contestations au sein de la société palestinienne étaient plutôt tournées vers l’extérieur – notamment envers Israël, ce qui renforçait le lien social à l’intérieur même des territoires et ce qui pouvait, en partie, pallier les effets de l’émiettement territorial du peuple palestinien. D’autre part, ce cas est représentatif du fonctionnement paternaliste de l’Autorité palestinienne, puisque seuls les membres de la « grande famille » n’ont pas été poursuivis  [28]. Enfin, il illustre surtout le paradoxe dans lequel s’engouffre l’Autorité : créer un État de droit dans lequel le caractère autoritaire du pouvoir politique s’affirme puisque, comme le rappelle ironiquement un conseiller juridique du PICCR  [29], « on a le droit de critiquer l’Autorité, mais on a aussi le droit d’être emprisonné juste après »  [30].

Comment alors comprendre et analyser la volonté de donner les moyens d’exister à un État de droit démocratique ? Précisons que cette volonté semble émaner, paradoxalement, tout aussi bien de ce mouvement naissant de contestation politique représenté dans une large mesure par les organisations non gouvernementales que de l’Autorité palestinienne elle-même. En effet, de nombreux projets de réforme du système juridique sont élaborés, parfois mis en place, par le ministère de la Justice dans le but plus ou moins explicite de répondre à certaines exigences internationales, qu’il s’agisse d’accréditer le futur État palestinien d’une légitimité internationale dont il ne peut se passer ou bien d’attirer certains bailleurs de fonds en vue d’obtenir des aides financières internationales dont l’octroi est conditionné au respect d’un certain nombre de principes démocratiques.

C’est précisément là où se trouve l’Autorité palestinienne avant que ne débutent les affrontements entre les civils palestiniens et l’armée israélienne à l’automne 2000. Caractérisée par une composition néo-patrimonialiste  [31] et un mode de fonctionnement paternaliste et clientéliste, l’Autorité est tiraillée entre un embryon de contestation interne qu’elle essaye de réprimer et les vœux des organisations internationales qu’elle s’engage à réaliser. Or les revendications, qu’elles soient internes ou internationales, sont mues par les mêmes principes : l’instauration d’un État qui respecte le droit et l’indépendance de la Justice.

III. Les enjeux d’une politique réformatrice du système juridique palestinien

À l’aube de la deuxième Intifada, des critiques à l’encontre de l’Autorité palestinienne, de la corruption de ses membres et du mauvais fonctionnement des institutions politiques se font entendre de plus en plus ouvertement au sein de la société palestinienne. Malgré la répression qu’il encourt, ce mouvement interne de contestation politique est notoire  [32]. Un certain nombre d’associations, d’organisations internationales – notamment les ONG – ainsi que des personnalités isolées dénoncent la violation systématique de certains droits et principes fondamentaux tels que les arrestations illégales, la non-application des décisions de justice par l’Autorité, la personnalisation du pouvoir, les pratiques arbitraires et l’absence de séparation des pouvoirs. Autant de voix qui s’élèvent de l’intérieur en vue de réformer les institutions, en commençant par la question de l’indépendance de la Justice.

Or, depuis quelque temps, de nombreux projets de réforme du système juridique palestinien prolifèrent, notamment en ce qui concerne le contrôle juridique de l’administration. Mais cette politique réformatrice est-elle une réponse aux seules contestations internes que le régime tente nolens volens de contenir, ou bien serait-elle plutôt la résultante d’une pression internationale forte exigeant du futur État en construction le respect d’un certain nombre de principes démocratiques sans lequel il ne serait ni viable ni légitime ?

Globalement, deux enjeux complémentaires semblent se dégager de ces projets ou propositions de réformes juridiques : l’un est d’ordre politique et l’autre économique. Le premier enjeu touche à la légitimité politique internationale d’un État palestinien puisque l’existence de ce dernier est, tant sur le plan juridique que politique, conditionnée à la reconnaissance internationale dont il est encore dépourvu.

D’autre part, l’Autorité palestinienne dépend dans une large mesure de l’aide financière internationale provenant de certains organismes financiers internationaux. Or, il est très intéressant de constater que la Banque mondiale  [33], par exemple, est un acteur primordial dans le processus de réforme du système juridique palestinien. L’observation de ces réformes et des enjeux qu’elles impliquent permet de mesurer l’influence et le poids de la dépendance politique et économique de l’Autorité palestinienne vis-à-vis des démocraties occidentales qui tentent d’exporter leur modèle démocratique et libéral par quelque biais que ce soit, notamment par celui du droit.

III.1. Un programme d’unification juridique au service de la centralisation politique ?

Le processus de réforme du système juridique palestinien recouvre un grand nombre de projets et programmes. La prolifération de projets de lois  [34], par exemple, dénote la dynamique amorcée sous l’Autorité palestinienne : une politique de réforme du système juridique a été mise en place et les projets de lois attendent d’être votés et ratifiés. Certes, la plupart de ces projets sont gelés depuis des mois voire des années. Toutefois, leur simple existence témoigne d’une volonté claire d’afficher une politique du changement et, en ce sens, ils ne doivent pas être négligés.

En outre, le constat d’un tel processus ne se limite pas à l’existence de quelques projets. Ce processus est en marche et vise une refonte générale du système juridique palestinien. Le principal programme de soutien dans le domaine juridique est le « Legal development project », financé par la Banque mondiale. Il a été mis en place dès 1999 sur initiative palestinienne. Concrètement, ce programme tente de donner aux professionnels du droit des territoires palestiniens les moyens de réaliser et de mettre en place les différents volets imposés par cette institution financière en vue d’instrumentaliser le système juridique palestinien et d’en faire un pilier central dans la construction d’un État de droit démocratique.

Le volet principal de ce programme a pour objectif l’unification du droit palestinien – qui, comme nous l’avons dit, est des plus composites – en procédant à la codification des lois existantes. Il tend à répondre aux particularismes qui caractérisent actuellement le système juridique, notamment la division territoriale, la diversité normative et la dualité des traditions juridiques. Il entre dans le cadre d’un processus d’unification plus global qui touche différents domaines de la vie politique, sociale et culturelle des territoires palestiniens. Cette réforme unificatrice manifeste la volonté de créer un État uni, « fort » et « stable »  [35] caractérisé par un pouvoir centralisé susceptible d’être reconnu internationalement. L’unification juridique peut être analysée comme un instrument de la centralisation politique. Un juge membre de la commission chargée de la rédaction et de la codification des lois rappelle cet objectif d’unification juridique et politique : « Le but est de remédier à la disparité des territoires et des traditions juridiques. L’objectif de l’Autorité est d’instaurer des institutions, un cadre formel pour créer un État  [36] . »

Au delà de cet enjeu politique, ce même programme suscite un intérêt purement économique. Malgré l’initiative palestinienne de mise en place d’un tel programme, le rôle et l’influence de la Banque mondiale dans l’orientation de cette politique réformatrice ne doivent pas être négligés. En effet, cette institution financière fait partie des bailleurs de fonds les plus influents de l’Autorité palestinienne, laquelle en est dépendante économiquement. Or, l’octroi de ces aides financières est conditionné à la mise en place d’une réforme dont l’institution fixe elle-même les grandes lignes. On voit mal, dans ces conditions, l’Autorité palestinienne – notamment, le ministère de la Justice – refuser un tel programme puisque, s’il est de son intérêt de se plier aux exigences internationales et de répondre aux critères exigés en vue d’obtenir une certaine légitimité politique externe, l’aide économique qui en découle est vitale pour assurer l’existence de l’Autorité palestinienne tout d’abord, d’un État palestinien ensuite.

III.2. L’institutionnalisation de l’État de droit : l’importation d’un Conseil d’État ?

Si ce programme vise une refonte unificatrice de l’ensemble du système juridique, il est intéressant de noter que le contrôle juridique de l’administration fait également l’objet de discussions. En effet, il a été proposé par le directeur du Diwan al-Fatwa wal-Tashrie  [37] de créer un Conseil d’État « à la française »  [38] dans les territoires palestiniens afin de centraliser ce contrôle au sein d’une juridiction spécialisée. Cette proposition entre précisément dans le cadre de l’objectif d’unification annoncé puisque la création d’une juridiction d’appel permettrait d’unifier la jurisprudence administrative et de créer un droit administratif applicable uniformément à l’ensemble des territoires palestiniens, ce qui n’est pas le cas jusqu’à présent.

À ce titre, plusieurs missions de conseillers d’État français ont été organisées dans les territoires afin que ceux-ci évaluent la situation, donnent leur avis sur les possibilités de création d’une telle institution et apportent leur coopération en vue d’élaborer des textes constitutifs de cette juridiction. En outre, ces missions ont été sollicitées afin d’obtenir un soutien matériel et logistique à ce projet, tel que la formation des membres du futur Conseil d’État, ou la construction et l’équipement de ses locaux.

Pour quelles raisons certains acteurs palestiniens ont-ils proposé la création d’une telle juridiction administrative calquée sur le modèle juridique français avec, à l’appui, l’avis d’une mission française de conseillers d’État français ?

Il faut préciser que la majeure partie des professionnels du droit qui sont à l’origine ou favorables à ce projet ont suivi une formation juridique dans les universités égyptiennes lors de l’occupation israélienne. Or, le système juridique égyptien emprunte pour une large part au système juridique français. Au cours de leur formation, ces professionnels du droit ont donc été sensibilisés au fonctionnement des institutions égyptiennes et notamment à l’existence d’un Conseil d’État qu’ils souhaitent aujourd’hui importer.

Le projet de créer une juridiction administrative spécialisée, type Conseil d’État, doit être lu à la lumière d’un processus plus global de transformation du système juridique palestinien qui tend à l’unification juridique en vue d’une centralisation politique. Qu’ils soient pour ou contre la création d’un Conseil d’État, les acteurs qui se sont prêtés à des entretiens ont démontré qu’un véritable débat était amorcé et que derrière la question particulière du contrôle juridique de l’administration se cache un débat plus général qui est celui de la construction d’un État avec des instruments démocratiques, parce que du respect de certains principes démocratiques dépendent la reconnaissance internationale du futur État ainsi que les aides financières accordées par des États donateurs ou par des organisations ou institutions internationales dont l’Autorité palestinienne est tributaire.

Mais l’importation d’institutions et de règles procédurales étrangères à la culture juridique réceptrice peut-elle avoir les incidences escomptées sans bouleverser l’environnement juridique, politique ou social ? Peut-on procéder à une « greffe »  [39] juridique sans provoquer des dysfonctionnements plus grands encore que ceux qu’elle est censée régler  [40]  ?

Conclusion

L’étude du contrôle juridique de l’Autorité palestinienne touche à un débat beaucoup plus général afférent à la construction d’un État palestinien qu’un certain nombre d’acteurs veulent « de droit » et « démocratique ». Mais les efforts déployés en vue d’une refonte du droit palestinien et de la création d’institutions juridiques propres à des cultures juridiques différentes sont-ils en phase avec l’ensemble des comportements sociaux des justiciables palestiniens ? En effet, la méfiance envers les institutions en général, et les tribunaux en particulier, est ancrée dans les pratiques sociales palestiniennes depuis un certain temps et semble aller en s’accroissant avec les soupçons et les dénonciations de corruption de l’Autorité palestinienne. On peut donc douter des répercussions sociales que peuvent susciter l’ensemble de ces réformes.

En outre, la notion de justice n’a pas la même acception dans la culture juridique et sociale palestinienne que dans les démocraties libérales occidentales qui cherchent malgré tout à en imposer l’idée. Si les professionnels du droit palestinien ont été, pour la plupart, sensibilisés à la culture juridique occidentale – notamment latine –, tel n’est pas le cas pour les personnes justiciables devant les tribunaux. Actuellement, le système de la médiation dans le règlement des litiges privés est toujours très prégnant. Le recours à un médiateur relève d’une tradition ancienne qui attribue cette compétence au chef du village, le Mukhtar. En outre, le recours à la justice privée est fréquent puisque les litiges se règlent dans des cercles restreints, comme le cercle familial, fermé à toute autorité publique. Cette particularité s’explique par le fait que les Palestiniens ont longtemps privilégié le règlement personnel des conflits afin d’éviter le recours aux tribunaux israéliens qui constituait la seule voie légale de règlement des conflits jusqu’en 1994. Cette pratique particulière de la justice privée et de la médiation est si bien ancrée dans les comportements juridiques des acteurs sociaux qu’elle constitue aujourd’hui une caractéristique de la culture juridique palestinienne – au même titre que dans d’autres cultures juridiques d’ailleurs –, la distinguant de la culture juridique occidentale importée.

L’ensemble de la politique réformatrice du système juridique palestinien semble tourné vers les modèles démocratiques de l’Occident véhiculés par les grandes institutions financières internationales telles que la Banque mondiale. Cette quête absolue de légitimité internationale ne risque-t-elle pas de négliger l’importance de la légitimité interne dans l’édification d’un État ? Le risque d’une telle politique ne serait-il pas « de transformer les structures sociales traditionnelles en lieu de protestation et de défense, face à un assemblage institutionnel perçu comme étranger » et de conduire à ce que « ces structures s’érigent en lieu de contre-légitimité, affaiblissant d’autant l’État, lui imposant de composer avec elles pour rendre l’obéissance effective, et ce en complète opposition avec le but recherché par les importateurs »  [41]  ?

D’ailleurs, si la « construction » de l’État, pour reprendre les termes de Jean-François Bayart, constitue un effort « conscient de créer un appareil de contrôle », ce qui signifie l’élaboration et la mise en place par les autorités publiques d’une politique précise visant à créer ou à réformer les institutions politiques, économiques ou juridiques en vue de « construire » un État, il ne faut pas négliger le rôle du « processus historique conflictuel, involontaire et largement inconscient », c’est-à-dire l’action et les comportements sociaux d’un certain nombre d’acteurs autres que l’État qui, par un jeu involontaire d’interactions et de réactions diverses, conduisent à la « formation » de l’État  [42]. Or, il semble que l’interprétation et l’adaptation des réformes juridiques par les acteurs locaux ainsi que la confrontation de ces nouvelles normes imposées « par le haut » et des nouvelles pratiques judiciaires qui en découlent aux pratiques traditionnelles locales constituent autant d’éléments permettant de s’interroger sur les processus concrets de la formation de l’État. S’attacher à décrire la seule construction de l’État comme action délibérée de la puissance publique revient à nier la « dynamique du dedans » au profit de la « dynamique du dehors »  [43], c’est-à-dire ignorer l’importance du jeu des acteurs locaux non étatiques dans le processus historique de développement de l’État et dénier tout intérêt à l’adaptation des règles importées dans les comportements sociaux. Or, c’est précisément l’impact de cette dynamique extérieure sur la dynamique interne qui doit guider toute démarche visant à analyser des changements politiques et sociaux d’une société donnée afin de comprendre les relations et les rapports de force entre les facteurs externes et les facteurs internes du changement  [44].

L’auteur

Allocataire de recherche à l’Institut d’études politiques d’Aix-en-Provence et à l’Institut de recherche et d’études sur le monde arabe et musulman (IREMAM), prépare une thèse de doctorat en science politique sous la direction de Bernard Botiveau sur Les usages politiques du droit face au changement. Analyse des enjeux et de la rhétorique d’une politique de justice : le cas de la réforme de la justice au Maroc. Elle est actuellement accueillie par le Centre de recherche Jacques Berque pour les études en sciences humaines et sociales (CESHS) à Rabat.

Pour en savoir plus…

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* Centre de Recherche Jacques Berque pour les Études en Sciences Humaines et Sociales, 1 rue Annaba, 10000 Rabat, Maroc.
<laetitiacontet@hotmail.com>